关于“十四五”时期加快推进江苏省开发区高质量发展的思考

王 拯

（江苏省生态环境评估中心，江苏南京210036）

1 江苏省开发区总体情况研判

1.1 江苏省开发区总量情况

江苏省作为中国东部沿海经济发达省份，也是全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大、效益最优的省份之一。全省现有省级以上开发区158家，其中国家级46 家、省级112 家；国家级开发区中经济技术开发区26家、高新技术产业开发区17家，分别占全国的12%、11%，数量均位居全国第一。目前江苏省共21 家开发区获批国家级生态工业示范园区，总量居全国第一，省级生态工业园区40 家；162 家省级特色产业园区形成了新能源、新材料、高端装备制造、节能环保、新医药等具有区域特色的产业集群和特色产业基地；获批国家级知识产权示范园区7 家、试点园区27 家,位居全国前列。在创新驱动发展战略带动下,江苏省开发区单位GDP能耗、单位产值的COD和SO2排放量均低于全省平均水平［1］。

1.2 江苏省开发区发展及生产情况

开发区是江苏对外开放和经济社会发展的重要载体。从产业总量看，全省省级及以上开发区创造了全省50%以上的地区生产总值和地方公共预算收入，实现了60%以上的固定资产投资、80%以上的进出口总额，带动1600多万人就业。从发展水平看，全省开发区内的高新技术企业已突破1万家，在江苏省投资的外商企业中，80%以上落户在开发区，实现了由单一加工贸易为主向“一区多园”形态转变，为全省经济社会发展做出了重要贡献。

1.3 存在的问题和不足

尽管江苏省开发区建设位居全国前列，但与高水平开放、高质量发展的要求相比，仍有一定差距。

1.3.1 开发区产业定位以中低端为主

尽管江苏省开发区规模总量大，但大而不强的特征比较明显。在国际产业分工中，50%以上的产业处于全球价值链的中低端，传统产业和一般制造业所占比重较大，一些核心技术和关键部件依赖进口，生产过程主要集中在加工和组装环节，自主知识产权和自主品牌少，自主创新能力不强，开发区经济高位增速与处于价值链低端的地位不相匹配，产出效率不高。

1.3.2 开发区结构性问题亟待解决

受自主知识产权和自主品牌制约，出口市场主要集中在欧美、日本等国家，服务贸易发展相对滞后，外资的产业分布、区域分布相对集中。一些开发区缺乏明确的功能定位，产业结构雷同，大大降低了开发区的资源配置效率。

1.3.3 环境管理水平有待提升

一些开发区中的化工企业，其中相当一部分是医药、农药、化工染料中间体项目，污染成分复杂，治理难度大、成本高。个别开发区污水处理设施运行不正常、不能持续稳定达标排放，环境违法行为时有发生。

1.3.4 开发区管理体制机制亟待改革

“特区管理、特事特办”是开发区的显著优势之一，从目前情况看，产业集聚的开放型经济管理体制机制已难以适应高质量发展要求。一些开发区管委会管理范围扩大、机构膨胀、工作流程繁杂，趋同于一般行政区，削弱了开发区精简高效的管理体制机制优势。开发区规模不断扩大，生态空间挤压的问题日渐显现。

2 推动江苏省开发区高水平开放、高质量发展的思考

“十四五”时期，加快推动开发区高水平开放、高质量发展，事关江苏经济社会发展全局。当前我国经济已进入新常态，经济已由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，开发区也处于加快转变发展方式、优化调整经济结构、转换增长动力的攻关期，必须发挥自身优势，积极应对挑战，加快推进高水平开放、高质量发展，致力于不断增强创新力和综合竞争力，为建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏做出更大贡献。笔者认为应重点抓好以下几个方面。

2.1 加快推进开发区由规模速度型向质量效益型转变

开发区发展必须坚决走新型工业化道路，加快提升主导产业能级，推动产业向中高端迈进。要聚焦装备制造、电子信息、新材料等先进制造业，集聚一批国际国内知名企业和重大创新平台，储备一批重大产业项目，因地制宜完善主导产业链。要大力发展前景好、效益高的新产业、新技术、新业态、新模式，支持重点行业、高端产品、关键环节技术改造，引导企业提升设计、制造、工艺、管理水平，打造一批行业“单项冠军”“领军品牌”。建议在国家级开发区开展实施新兴产业试点，重点在5G 通信领域、高档数控机床和机器人、航天航空装备、海洋装备工程及高技术船舶、轨道交通装备、生物医药等领域，建设一批拥有自主核心技术、发展潜力大的新兴产业集聚区和创新产业集群，特别争取在集成电路、物联网和云计算、生物医药、芯片研发、纳米技术等新兴产业领域形成领先优势，加快形成一批拥有自主知识产权的科技原创成果，提升核心竞争力，实现开发区质量效益显著提升。

2.2 坚持把创新引领作为推动开发区高质量发展的第一动力

深入实施创新驱动发展战略，强化企业技术创新的主体地位。进一步完善企业创新政策支持、要素投入、激励保障、服务监管等长效机制，充分发挥各类产业引导资金、政府投资基金的作用，引进一批高层次人才，加强与省内高校、科研院所的产学研合作，支持开发区企业创建重点实验室、技术创新中心、工程技术（研究）中心等研发机构,实现大中型企业、规模以上高新技术企业研发机构全覆盖［2］。加快发展创新型企业集群，充分发挥大型企业创新骨干引领作用，引导优势资源向骨干企业、龙头企业集聚，着力培养一批品牌知名度高、核心竞争力强、具备行业带动作用的创新领军企业。更大力度强化科技金融服务，建立开发区银政通科技金融服务平台，着力解决企业融资难、融资贵问题。加快实施科技企业上市培训计划，为有发展潜力的科技企业上市融资开辟绿色通道。

2.3 全面提升开发区绿色发展能力和水平

坚持开发区可持续发展，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加强资源节约集约利用和生态文明建设，严格执行土地管理制度，限制开发区域原则上不得建设开发区，禁止开发区域严禁建设开发区。持续推进开发区产业绿色化改造，严格执行重点能耗行业能耗限额标准，加快淘汰列入国家和省级产业政策中明令禁止的重污染、高能耗的落后生产工艺、技术装备，更大力度关闭规模小、污染重、治理无望的化工企业。加快推进电力、钢铁、有色、化工、建材、造纸、纺织等传统制造业节水治污、循环化利用等专项技术改造。扩大强制性清洁生产审核范围，对超标、超总量排污和使用、排放有毒有害物质的重点企业实施强制性清洁生产审核。加大污染治理力度，严格项目审查和筛选，坚决将高污染项目挡在门外。进一步规范设置危险废物贮存设施，严禁混存、库外堆存和超期超量贮存。加大污染减排力度，推进开发区工业污染源全面达标排放和提标改造、工业污水处理及配套设施建设、污水处理厂提标改造、污水管网及雨污分流建设、中水回用、电力行业超低排放改造等减排工程。进一步完善减排统计、监测与考核体系，定期通报开发区减排工程建设进展情况和重点减排设施运营情况。进一步提高生态资源市场化程度,探索推进用能权、碳排放权、排污权交易系统、测量与核准体系建设，建立用能权、碳排放权、排污权初始分配制度和交易平台，规范用能权、碳排放权、排污权出让方式，真正实现“绿水青山”的市场价值［3］。

2.4 持续深化开发区重点行业专项整治

持续推进开发区化工企业专项整治行动，开展化工园区规范化发展综合评价，全面推动沿海、沿江、沿运河等重点区域化工企业整治，加快推进人口密集区危险化学品生产企业改造搬迁，重点对长江沿岸非危化品港口岸线、京杭大运河（南水北调线）和通榆河清水通道沿岸两侧1 公里范围内化工企业实施关停或搬迁，加快推进太湖流域一、二级保护区化工企业关停或转迁任务。同时，严格执行化工园区开发边界与居住区等环境敏感目标之间设置隔离带的要求，对隔离带内现有环境敏感目标，实施限期搬迁安置到位。更大力度加强安全生产和环境保护，坚持标本兼治、综合治理，严格安全生产准入，落实安全生产责任，牢牢守住安全生产的红色底线，推动绿色发展、安全发展、高质量发展，切实维护人民群众生命财产安全。

2.5 强化园区环境质量监测

在工业园区内、园区边界、重点企业厂界、周边环境敏感目标处，全面建成大气监测预警监控点。要把大气污染治理摆在更加突出的位置，全面开展开发区大气污染现状监测调查，锁定“污染物”，探明“排放源”，制定有针对性的整治方案，尤其要加强有毒有害、恶臭气体的集中收集和处理，着力解决废气扰民问题。更大力度强化对工业园区、化工园区的在线监控联网，力争“十四五”时期，实现所有企业自行监测数据与环境监管部门联网，实现监测数据自动获取、依法依规公开。加强污染源排放自动监控与预警，完善重点排污单位污染排放自动监测与异常报警机制，全面提升开发区环境质量监控水平。

2.6 深化开发区管理体制机制改革

建议在江苏省内选取典型开发区，先期开展管理体制机制改革试点，加快制度创新和先行先试，破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。坚持依法依规加强开发区建设管理，开发区建设应加强与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划的有效衔接，进一步深化“放管服”改革，根据开发区实际情况扩大经济管理和投资服务权限，建设科学规范、富有效率的开发区预算管理及核算制度，积极复制推广自由贸易试验区的成功经验，择机在国家级经济技术开发区、高新区开展自贸试验区改革试点。进一步推进工程建设项目审批制度改革，推行网上审批服务，对于规模较小的项目可以直接在网络上自主进行办理,合理减少开发区项目审批的时间［4］。加快实现一网通办、异地办理，让更多的事项不见面办理，现场办理的事项落实“一窗受理、一次办理、限时办结”，有效提升开发区整体服务水平。