山西省构建婴幼儿托育服务体系的思考与建议

任 杰

(山西省社会科学院(山西省政府发展研究中心) 研究四部,山西 太原 030032)

托育服务体系是以政府为责任主体、社区为重点依托、全社会共同参与、具有法制保障的为0～3岁幼儿提供托管照料、早期教育、医疗保健以及家庭支持服务等公共产品和公共服务的支持系统，事关“最柔软的群体”，事关千家万户。十九大以来，党中央高度重视婴幼儿托育服务工作，提出要在“幼有所育”上不断取得新进展。山西近年来在发展普惠性托育服务方面有所探索，但仍处于起步阶段。加快构建与经济社会发展相适应的托育服务体系，是我省补齐公共服务短板、健全家庭支持政策体系的重要方向，也是形成强大消费市场、推动建设现代化经济体系的重要抓手。

一、发达国家及国内兄弟省市发展托育服务的政策实践

发达国家在发展托育服务事业方面起步较早、发展较快，国内部分发达省市近年来也先后进行了一定的探索并取得了相对成熟的实践经验。积极借鉴发达国家及国内兄弟省市的先进经验做法，对我省建立健全托育服务体系意义重大。

(一)发达国家完善托育服务的政策实践

国外将托育服务事业放到了更加广阔的视野，在托育服务体系建设进程中，不断突出其公共产品和服务的属性，强化与妇女就业、家庭经济收入、男女两性平等、鼓励生育等经济社会和人口发展目标的联系，并强调发展托幼事业是对未来国家人力资本的一种战略投资。

1.瑞典基于福利体系推进公立托育

瑞典拥有非常健全的社会福利体系，素有“福利国家”的美誉。其托育公共服务正是基于完备的国家福利体系，通过学前教育立法、托幼一体管理及健全监督体制开展。国家层面的《学前学校法》，明确地方政府有完善公立托育体系、提供托育公共服务的责任。政府把学前学校纳入基础学校教育体系，不断加大公共投入，服务经费占到教育经费的三分之一，为托育服务体系建设提供了良好的经济基础。在管理监督方面，瑞典的教育和科学部门负责制定相关政策，国家教育署进行统一管理，学校监察局独立监控市政府和政府所管辖的所有早期儿童教育和保育机构。目前，瑞典的幼儿托育机构以公立为主，兼有家庭日托所等其他形式。据相关数据统计，瑞典全国1～5岁幼儿中约有84%在机构中接受照料和教育，3 岁以下幼儿中有50%以上进入托幼机构。

2.日本支持企业完善托育环境

近年来，日本少子化趋势日益严峻。为鼓励生育并支持妇女就业、解决经济不景气等问题，日本政府相继出台了一系列支持企业发展的政策措施来完善育儿环境。对设立保育设施的企业支付“企业内托儿补助金”，支持企业建立产休假制度，明确企业办园标准、师生比例，要求企业为享受“育儿休业”的女职工交纳社会保险金，并提供相应待遇和弹性工作时间，同时实施发挥女性活力振兴日本经济计划、“一亿总活跃计划”等。目前日本的主要保育类型有：认可保育所、认定儿童园、小规模保育事业、家庭保育事业、事业所内保育事业、居宅访问型保育事业、地方单独事业的保育室等。仅在2013 年至2017 年的5 年间，日本政府便提供了约53 万个保育园学位，并计划在2020年内全面解决全国的待机儿童问题[1]。

3.丹麦积极发展社区托育服务

丹麦政府认为0～3岁的幼儿应以所在社区为主要阵地，因此依照便民原则，在居民区就近设立托育服务中心。这类托育机构由保育员和教师共同管理，师生比例小、方便幼儿就近入园，而且其环境布置和家庭环境相似，便于幼儿适应。为保证每一个入托的幼儿都能得到精心照顾和良好教育，丹麦政府规定，一个家庭幼儿园招收的幼儿不能超过5名。这种国家支持下的家庭幼儿园在托育服务中发挥了巨大作用，全国约一半的3岁以下幼儿都被接收其中[2]。

(二)兄弟省市推进托育服务的经验做法

国内一些兄弟省市基于其坚实的经济基础和完备的公共服务体系，更早、更全面地尝试发展托育事业，在创新政策保障、严格准入标准、配套家庭支持体系等方面积极探索，不断推进托育服务落实落地，积累了很多宝贵的经验。

1.上海政策保障推动普惠性托育

上海市将托育服务纳入“十四五”经济社会发展规划和卫生健康事业专项规划，先后出台《上海市儿童健康服务能力建设专项规划(2016-2020)》《上海市儿童健康行动计划》《关于加强本市3岁以下幼儿托育机构卫生保健工作的通知》《关于本市人口计生系统加强社区0～3岁婴幼儿科学育儿指导服务的意见》等政策措施，启动建设18个儿童早期发展基地，成立上海市视觉健康中心，立足其学位资源充足、公办体系完备、市级财政支持的强力保障，拓展普惠性托育资源，重点解决2～3岁婴幼儿的入托需求。

2.湖北制定托育服务地方标准

针对托育市场鱼龙混杂、托育机构缺乏资质、监管不力等问题，湖北省政府主导，湖北省育婴行业协会、湖北省质量技术监督培训中心、湖北省儿童中心等相关组织联合多家托育早教机构共同启动了《托育机构服务规范》地方标准的制定工作，对湖北省内托育机构选址、供餐、安全、人员配置等提出具体细致的要求，成为中部地区首个启动有关幼儿托育工作的地方规范和标准的省份。

3.广东创造便利条件支持家庭托育

广东省在推进婴幼儿照护服务机构体系化建设和加强规范托育机构服务的同时，加大力度构建家庭托育支撑体系，全面落实产假、配偶陪产假等政策，积极探索试行与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假、产休假，鼓励用人单位采取灵活安排工作时间、减少工作时长、实施远程办公等措施，为家庭婴幼儿照护创造便利条件。支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，并为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训。

二、当前山西省托育服务面临的困境及存在的问题

2016-2019全面放开二孩政策的4年间，我省人口出生率分别为10.29‰、11.06‰、9.63‰及9.12‰(1)数据来源：山西省国民经济和社会发展统计公报(2016-2019)。，生育意愿及二孩政策效用均未达到预期，养育成本高、托育问题难是其主要制约因素。调查显示，68.1% 的女性因为孩子无人照料而不打算生育二孩，全职母亲中有近40%是因为孩子无人照料而被迫中断就业。尽管超过65%的家庭表示有托育服务需求，其中超过30%的家庭需求强烈，但公办“缺位”，民办“缺路”，托育机构总体数量不足、价格偏高、质量堪忧、监管缺失等问题层出不穷[3]。

(一)托育机构数量质量均有欠账

作为一个经济欠发达的内陆省份，我省教育资源相对稀缺。目前全省共有各类幼儿园6 973所，其中普惠性幼儿园4 747所(2)数据来源：山西省教育厅统计数据。。公办幼儿园只面向3周岁以上儿童，民办幼儿园只有20%招收2岁左右的儿童，且费用偏高，远远无法满足社会的需要。早教市场则大多以智力开发为目的，提供的主要服务是亲子类课程，并不能解决婴幼儿照护的根本问题。另一方面，法律、制度和标准的缺失，导致托育机构在运营中无法可依、无章可循，规范化、专业化不足影响整个行业的健康发展，也让众多家庭婴幼儿“不敢托管、无处托管”。据统计，婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，远低于发达国家25-50%的比例。

(二)托育行业监管机制尚不健全

托育服务是一项复杂的系统工程，其监督管理涉及发改、教育、卫健、民政、财政、工商、消防等众多部门，但均没有明确的管理权和具体的管理办法，往往存在职责交叉、权责不一的问题。例如，一些提供托育服务的机构既可以教育咨询公司的名义在工商部门注册，也可以教育培训中心的名义在教育部门登记备案[4]。主管机构和部门分工的不明确，协同管理和服务能力的不足，监管的持续性和有效性的欠缺，在一定程度上导致监管存在盲区，行业鱼龙混杂，甚至出现虐童等影响恶劣的乱象。加剧了家长对于托幼机构不信任程度，严重阻碍托育事业的发展。

(三)托育人才专业能力亟需提升

从目前我省高校和职业院校的专业设置来看，幼教人才培养方向高度集中在幼儿园或早教机构的教师，现有专业职称评价体系中有关托育人才的方面更是空白，缺乏职业生涯规划、发展空间受限，这在一定程度上导致育婴师和保育员等托育从业人员缺口大、层次低。另一方面，早教市场缺乏职业资格准入标准，一些规模较小的托育机构或民办幼儿园出于节约成本的考虑，往往通过企业内部进行教师培训，有的老师甚至不具备任何教师资质，专业水平参差不齐。加之工资低、工作时间长、压力大，职业忠诚度不高，人员流失严重，现有的人才体系难以支撑“幼有善育”的发展需求。

三、对山西省构建托育服务体系的建议

习近平总书记指出，童年是人的一生中最宝贵的时期，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。托育工作覆盖了整个儿童时期，深刻影响着人的全面发展、终身发展，既重要又紧迫。必须把托育服务作为民生大事摆上重要位置，推进“幼有所育”向“幼有善育”提升，为提升城市核心竞争力提供强大支撑。

构建全省托育服务体系，需要分阶段、分层次、分重点稳步推进。首先要加强顶层设计，建立系统化、标准化、规范化的制度体系。新时期托育服务是区别于计划经济体制下以单位为基础的公办托儿服务的一种新型服务业态。要实现托育服务体系化、制度化、规范化发展，必须在顶层设计上创新，政策引导上发力，建立完善,以政策为支撑、标准为基础、试点为抓手的制度体系。一是规划先行，搭建“三牵动、三优先、五纳入”的政策体系。将托育服务列入全省“十四五”国民经济和社会发展规划以及卫生健康事业专项规划，坚持政府牵头、政策牵领、舆论牵引，将照护服务工作纳入全面深化改革重点任务、各级人大重点督办内容、综合医改重点工作任务和财政年度预算，出台以普惠优先、规划优先、保障优先为原则的省级层面的政策措施。二是制定标准，严格规范行业准入、管理办法和从业资质。积极制定《婴幼儿日间照料托育机构服务规范》等地方标准，强化幼儿园办托班和新增托育机构的准入管理。统筹利用市场上现有的托育服务资源，通过激活存量、提高质量的方式帮助一批有条件的无证机构合法化和合规化。三是试点先行，形成切实际、示范性、可推广的服务模式。深入推进3岁以下婴幼儿照护服务试点工作，努力申报创建“全国婴幼儿照护服务示范城市”。争取于2020年底前，在太原、晋中等教育资源较为丰富的市(区)先行试点建立3～5家、其他市(区)建立1～2家符合我省实际、具有示范效应的托育服务机构，在总结经验的基础上逐步推广覆盖全省。

其次，要坚持普惠原则，创新多层次、多元化、社会化的供给模式。长期以来，婴幼儿照护政策的空白在一定程度上导致托育服务供给主体不强、规模不大、结构不优，行业发展滞后，优质资源稀缺，亟待整合政府、单位和社会的力量，形成多元发展、多方发力的托育服务供给体系。一是积极推进政府为主导的托幼一体模式。充分发挥教育部门“托幼一体化”的管理体制和专业资源集聚优势，通过改建、扩建等方式，支持有条件的公立幼儿园向下延伸开设托育班，新建幼儿园设置适当比例的托班。鼓励民办幼儿园托班提供普惠性托额，开设针对3岁以下婴幼儿的乳儿班、小托班和大托班。二是鼓励发展单位为基础的福利自建模式。支持有条件的大型企事业单位挖掘现有资源，建设与需求相适应的托育机构。鼓励临近区域内多家企事业单位采用多种方式联合提供托育服务，满足职工适龄子女的托育需求。三是大力支持市场为主体的社会兴办模式。支持社会力量采取独资、合资、公办民营、民办公助等形式，利用现有场地或设施新建、改扩建婴幼儿照护服务设施。鼓励各类市场主体针对高中低端的不同类型需求，举办符合标准的托育机构。

再次，要优化资源配置，发展便捷化、综合化、专业化的社区托育。社区是最容易就近就便集合社会资源、为居民提供公共服务的重要载体。要充分考虑居住、就业、交通、环境适宜性、集中建成区域等因素及进城务工人员随迁婴幼儿照护服务需求，因地制宜、因人制宜，统筹规划建设社区托育服务设施。一是实现社区托育服务机构全覆盖。在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施和配套安全设施，与住宅同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。老城区和已建成居住区通过购置、置换、租赁等方式，新建、改扩建一批嵌入式、分布式、连锁化、专业化的婴幼儿照护服务机构和服务点，并优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构进驻社区开展服务工作。二是推动社区公共服务设施共建共享。将托育服务纳入社区服务体系，加强托育服务与社区服务中心(站)及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接。探索在社区养老服务中心加入亲子元素，设置老少皆宜的学习课程，在老年助餐点增设针对儿童供应的成本价午餐，实现孩子和老年人“吃、学、玩”到一起。三是引入社会力量专业提供社区托育服务。通过免费或低于市场价出租提供场地，吸引社会组织或专业机构入驻社区提供全日托、半日托、计时托、临时托等质量有保障、价格合理、方便可及的婴幼儿照护服务。加强农村婴幼儿照护服务，推进优质健康服务向农村社区延伸。

同时，要狠抓人才培养，提供专业化、可持续、有保障的人才支撑。一是加快中高级管理人才培养。扩大学前教育专业人才培养规模，支持符合条件的高校及职业院校设置育婴、保育、保健及托幼管理等相关专业，开设相关课程。建立贯通培养体系，鼓励学校通过中高贯通、中本贯通、高本贯通等方式，提高人才培养的层次。二是加强专业技能人才定期培训。依托省、市级医疗机构、高等院校、职业院校，儿童早期发展中心等资源，建立一批婴幼儿照护、孕期心理健康疏导服务技能培训基地。将婴幼儿照护服务培训纳入全民技能提升培训体系，支持符合条件的行业协会、培训机构开展培训。三是积极落实职业技能培训补贴。将保育员、育婴员等照护从业人员列入急需紧缺职业(工种)目录和政府补贴性培训目录，同时纳入全省知识更新工程重点支持范围，定期提供免费专业培训，给予职业培训补贴、技能鉴定补贴或技能提升补贴。

此外，还要推进多方联动，营造协同化、信息化、立体化的监管环境。一是加强部门联动。将婴幼儿托育工作纳入各级政府和部门目标责任制与绩效考核内容，建立联席会议制度，明确卫健、教育部门的共同主管作用，落实其他相关部门的联合监管作用，实现分级管理、部门联动。探索建立协同式网格化机制，确保综合监管到位有效。二是强化数据运用。充分发挥互联网、大数据的作用，建立托育服务信息管理系统，定期对托育机构进行评估。探索构建视频监管和日常监管两个平台，对托育机构在岗人员信息、食品安全、卫生保健进行重点监管。三是严格奖惩措施。依托全国和地方信用信息共享平台，建立多部门、跨地区的联合奖惩机制，对履行职责不到位，发生安全责任、食物中毒等事故的托育机构，严格依法依规追究责任。