外在激励视角下公众参与环境治理解析

孙壮珍

摘要：环境治理形势严峻，而且具有复杂性和长期性，因此需要社会公众积极支持与理性的政治参与。目前公众参与环境治理依然存在诸多问题，如政策在博弈中难以落地，相关法律实际操作层面相对匮乏，治理引导上一概而论，缺乏层次性与差异化等。必须建立完善机制，进一步促进政策的落地落实;注重程序，进一步增强法律的可操作性;差异对待，建立适应性治理机制，加强公众参与环境治理外在激励，更好地促进公众参与到环境治理中。

关键词：外在激励;公众参与;环境治理

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1009-3605（2020）01-0020-12

一、引言

目前中国正面临着严重的环境污染形势，环境污染问题已成为全面建成小康社会的突出短板，成为中国当前亟待解决的问题。《2017中国环境状况公报》显示“2016年，全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，占全部城市数的29.3%;而空气质量超标的城市为239个，占到了70.7%。”空气污染仅是环境污染问题显现的冰山一角，其他的诸如水、土壤的污染状况也触目惊心，时任环保部副部长李干杰在2014年提到“除空气质量外，中国的水环境质量也‘不容乐观，10%的地表水依然受到严重污染，涉及饮水安全的水环境突发事件也不少。这几年每年都有十几起。”

环境治理形势严峻，而且具有复杂性和长期性，因此需要社会公众积极的政治心理支持和理性的政治参与，毕竟公众离环境“最近”，是环境问题的直接承受者，公众的压力才能促使更多环保活动出现，澳大利亚，公认的“环保王国”之所以环境保护做的比较好，最主要的可取之处就在于当地公众的积极参与。正如科尔曼所说：“要想成功地建立生态社会，或实现某些有益于环境的改良，（公众）必须拥有权利去影响公共政策，影响政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，他们会赋予全体人以权利，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中。”

我国《“十三五”生态环境保护规划》中明确提出要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，把更多的社会力量凝聚起来，最大限度地形成环境治理的合力。然而，当前我国环境治理中公众“参与失灵”现象还普遍存在，本文尝试从外在激励的视角探讨公众参与环境治理的现状以及不足，并提出相应的对策，提升公民保护生态环境的自觉意识和参与能力。

二、公众参与环境治理外在激励结构现状

（一）政策制定的偏好发生转变，绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念

中国的制度变迁基本由政府主导，没有政府的反思和觉悟，制度的变迁无从谈起。政府是制度革新的主要推动力量，“制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用”。中国之前政策制定的偏好主要在于不遗余力推动经济快速发展，这种传统经济政策导向下的发展模式仅对发展带来的直接增长过度关注，对生态性缺乏必要的考虑，对资源环境可持续发展的关注偏少，随着环境的逐步恶化，环境与政治的关联性不断增强，促使政府开始重新审视环境与经济发展之间的关系，逐步调整相关的制度安排。在政策制定的偏好上政府开始转变一一逐渐由单纯追求经济增长型的政府向追求生态型政府转变，在发展理念上，从以单纯的经济增长为宗旨，转向以可持续的、协调的发展为最高诉求。

最典型的表現是顶层设计上对绿色理念的倡导，改革开放40多年来，中国环境政策有了许多变化，环境与政治的高度关联使高层领导人开始愈发重视环境问题，“国家和政府已将生态环境保护上升到了国家战略和政治意识形态的层面，绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念”。尤其是十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设和环境保护摆上重要的战略位置，作出一系列重大的总体决策部署，如图1。相关制度出台的频度也有了前所未有的加强，中央全面深化改革领导小组审议通过了40多项有关生态文明和环境保护的具体改革方案，甚至将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”作为行动纲领，写入了党章。这些都意味着，生态文明建设已经上升为新时代中国特色社会主义的重要组成部分，意味着绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念。

由于制度存在一定的惰性和“韧性”，制度变迁存在一定的路径依赖，因此制度偏好转变带来的外部激励效果的外显性可能不会立竿见影，但如果长期坚持推进，带来的共振效应必然会在社会生活中逐步显现，“制度影响政治生活，因为它们给定了行为人的身份、权力和战略”。终将带来全社会对环境问题上理念与认知上的根本转变。

（二）法律规范的支持力度加大，使公众在法律的框架内参与环境治理有了一定制度依据

塔塔罗维奇和戴恩斯认为：“社会规制政策首先关心的是根据法律的新的行为规范，以此来改变现存的社会价值、制度惯例、个人相互间的行为规范等。”可见法律法规的支持是一个行为相对重要的外部激励因素。公众环境参与相关的法律规范是制度政策理念偏好的一种逻辑延伸与外在显像，随着制度安排与政策制定理念对环境保护偏好的显现，党的十八大报告提出在生态文明建设中必须对公众决策参与权进行保障，在《“十三五”生态环境保护规划》中明确提出要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，提升公众的环境参与的权利，在法律规范的支持上也有了具体的反映，尤其是2012年以后，对环境治理中公众参与的法律支持力度进一步加大，密集化出台了一系列相关的法律法规，如上图2。强调建立公众参与机制，鼓励更多公众参与到环境治理中来，公众环境参与制度开始被当做法律理念的重要实践。不仅出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《企业事业单位环境信息公开办法》等规范性文件，而且新修订的《环境保护法》从顶层设计上对环境保护公众参与制度进行了完善，首次用专门一章的形式对有关信息公开和公众参与的内容进行了规定，并第一次提出公民可以进行公益诉讼，使公众有了一定实际意义上的环境参与权利，随之为了推动公众参与工作有序开展，贯彻落实新环保法关于信息公开和公众参与的相关规定，2015年7月，环保部出台了《环境保护公众参与办法》其中规定了环境保护公众参与的具体范围。

这些相关的法律法规对公众环境权利配置、参与领域、参与程序和发挥社会组织作用等方面做出重要安排，并开始进一步细化相关的执行问题，使相关的法律、法规在实际应用中与具体操作中不断完善，从笼统模糊逐渐走向日渐具体。为公众从法律层面更加切实深入地参与到环境项目决议中创造积极有利的条件。从外在激励的角度来看，这些日渐完善的法律法规使民众在法律的框架内参与环境治理有了一定的依据，使广大民众依法参与环境治理有了一定制度内的底气，给公众参与环境治理带来了一定的外部激励效果。

（三）政府的包容程度增强，开始注重回应社会环境关切

过去，在“稳定压倒一切”的特殊语境下，我国追求的是一种“刚性稳定”，即追求社会的绝对安定，把一切抗议都视为无序与混乱，都会采取一切手段进行压制，因此，采取社会管治的方式总是简单化和绝对化，非此即彼，非黑即白，没有灰色中间地带和讨价还价的余地，会把一些公众利益表达方式当成对社会管治秩序的破坏。这样的社会结构缺乏必要的延展性与韧性，没有任何的缓冲地带。随着时代不断进步与发展，逐渐这种追求刚性稳定的排斥性体制开始向追求韧性治理的包容性体制转变，政府不再习惯性地将一切冲突都看做社会和谐的對立面，对一些非政治敏感性的社会矛盾与冲突包容度开始提升，并尝试为这些矛盾和冲突提供制度化的解决渠道，开始逐步增强制度化解风险、容纳社会矛盾和冲突的能力。

由于中国与西方社会政治秩序的差异，在目前转型期的中国，其社会问题的反应机制也有所不同。社会问题大多并不是以社会运动与利益集团的形态来表现出来，大多主要通过个案性或临时性的群体性事件反应出来。在环境治理中的公众参与也不例外，除了少数体制内的参与外，公众对环境诉求的表达大多以“邻避冲突”的形式显现出来，近些年以自身利益为动力的“邻避运动”对政府影响巨大。

面对公众“怒气冲天”的环境诉求表达，大多地方政府表现得相对理性与克制，开始容忍这种“日益成长的公民社会”发起的正常社会抗争，将其与需要用暴力解决的、严禁的政治抗议相区分，开始尝试把正常的邻避抗争吸收进政治结构中，消解其挑战性与破坏性。几次典型的邻避冲突的解决都反应了政府正以积极的姿态听取、回应并吸纳公众的诉求，甚至宽容公众的某些不妥行为，大多数邻避项目都最终采纳或部分采纳了公众的意见，如表1。

从政府对待一些典型邻避冲突的态度，可以看出在环保领域开放的程度有了明显的改进，政府对环保领域公众的批评和质疑的包容程度有了明显的提升，地方政府开始理性应对和有效吸纳公众的邻避抗争诉求，这一定程度上提升了环境治理中公众参与的外在激励。在公众参与过程中，政府或公众自身的资源消耗及付出、公众对最终决策的影响程度和所获得效益的大小都会对公众是否积极参与产生影响。参与的成本效益是影响公众参与的主要因素，公众提出的意见是否在项目的最终决策中体现，会影响参与公众的积极性。

政府对公众环境诉求包容度的提升，对参与者产生一种心理效应，使参与者的效能感提升，当事人能预期得到一个较高的收益，公众参与的积极性和主动性就会相对增加;反之，他们往往会以参与冷漠等消极形式进行逃避。公众在环境决策中参与效能的提升，使得基于收益——成本理性考虑的公众的参与积极性大为提升，可以激励其参与环境决策中进行利益博弈。

三、公众参与环境治理外在激励之不足

虽然目前政策制定的偏好、法律规范的支持程度以及对公众参与行为的包容程度都出现转变与提升，但公众参与环境治理的外在激励依然有诸多不足，主要表现为以下三个方面。

（一）环境政策在中央和地方博弈中可能难以落地

大多数的政策需要一个有效的执行程序使之与社会相关，虽然目前我国中央政府的环保压力逐渐增强，中国的环境政策偏好理念有了很大转变，高层领导人愈发重视环境问题，党的十八届三中全会强调，加快生态文明体制改革与制度建设，将生态文明建设落实到改革的执行层面。目前在环境政策执行过程中地域维度仍然很突出，在执行中央政策方面，地方政府直接决定和影响政策执行的方向、力度和效果。地方政府作为环境政策执行的主要角色，执行情况主要取决于当地政府官员的态度，地方政府通过利用自己手中的自由裁量权与实际控制权，“灵活变通”“创造性”地去执行，“上有政策、下有对策”，一定程度上消解了上级政策的权威，甚至出现全国范围去产能、局部地区忙复产的怪现象。地方政府对经济发展的热情高涨，对环境保护大都兴趣索然，传统发展与绿色发展的矛盾依然尖锐，从而使不断强化的顶层动力和根本动力在传导环节遭遇了困境与障碍。

环境政策在地方的执行中之所以出现偏差，主要在于地方政府是基于有限理性基础上做出的决策，是基于对利益得失博弈后做出的选择，政府一方面是地方经济发展的推动者，另一方面也是地方的主要环境保护者，面临着GDP增长和环境保护的两难选择，在对环境政策的执行过程中会涉及经济、生态和社会包容之间显而易见的冲突，在执行中不可避免加入自己的利益和算计，会在经济发展与环境破坏之间来平衡当地环境保护的优先等级，是否执行，怎样执行，执行到何种程度，往往取决于当地用以解决环境问题可获得的资源。在鉴于环境治理所面临的正向外溢性，地方政府大都不愿去治理环境污染，担心财政支出的增加，也不愿监管环境污染，担心财政收入的减少，因此，在政府自身动机和中国官僚制度规定双重因素的作用下，地方政府的决策活动、公共支出以及注意力会更多地集中促进资源的优化配置以实现当地经济的发展上，而对环保类公共产品供给的注意力有限，出现“青山绿水”的诺言难以超于“污染的GDP”的效用，导致环境政策的难以真正落地，公众参与环境治理的宏观氛围难以形成。

（二）相关法律实际操作层面相对匮乏

目前虽然公众各种实体性环境权益得到了法律较为全面的明确和保护，但也不能乐观地将相关法律法规与政策的不断完善等同于公众参与各类环境决策的意愿就一定会更加强烈。其中还有一些其他的社会因素需要被考量进去。“制度改革改变行为是一种假说，而不是一个公理。制度理论家们缺乏可以控制的环境，因而不能对改变规则产生的影响进行实证的评估”。受到我国法治建设当中“重实体而轻程序”理念的影响，在具体实施中缺乏相应的程序性的法律保障，导致目前很多法律法规和规定更多偏向于一种制度宣示，参与的具体程序与线条太粗，缺乏细化，参与者的身份虚化，灰色地带太大，实际的操作层面相对匮乏。

（二）注重程序，进一步增强法律的可操作性

要在环境治理实践中使公众参与的理念能真正有效地得以贯彻与落实，真正激发公众参与的意愿与内在动力，在法律的制定中要从单纯追求实体上的规定转向法律程序性上对公众环境参与权益的具体保障，探索从框架性的描述真正走向现实的操作化设计，探索从原则性理念化的理论到具体如何“落地生根”，探索在具体案例中，如何选择适当的参与形式，探索公众参与的最适规范内容，探索是否可能提出一个理想的规范标准，这个规范标准所涉及的考量因素应该有哪些，探索如何建立公众参与形式的选择标准等问题从程序上对公众参与环境治理的主体、形式、评估等方面进行相应规定，对环境保护中公众参与的途径、方式和配套进行进一步的扩展，增强法律的可操作性。

考虑到目前由全国人大常委会出台的相关法律，不可能对每项具体措施、标准都一一详细规定，存在着典型的模糊化、宽泛化与统一化，可以从我国立法实践出发，授权地方上有立法权的相关部门结合本地区的经济社会发展实际情况，从本地区相应的资源环境现状出发，在不违背上位法基本原则与基本精神的范围内，因地制宜出台相关的地方性法规、地方政府规章与部门规章，对本地区公众参与环境治理的相关渠道、具体程序、采取的方式以及涉及的范围等做出详细具体的规定，使模糊规定明确化、宽泛幅度具体化，统一规范区域化，从而既可以让基本法确定的各项基本制度和基本原则“落地生根”，也可以让公众的参与更加符合实际情况，使公众参与生态环境治理各个方面都有法可依，从而更好地规范和引导公众参与到生态环境治理中去。

此外，要在实践中探索环境治理公众参与的政策试点示范，选取典型的城市、重点生态环境领域进行具体的试点研究，梳理试点当地或试点领域的公众参与状况，分析和评价试点当地公众参与的手段与流程，诸如环境信息的公开、环保宣传教育、公众参与政府决策的制定与实施、对环境社会监督、环境公益诉讼、环境圆桌对话、环境社会补偿机制、环境的风险评估、以及环境预警和化解机制等规范化试点，考察其可行性与有效性，从而从微观推至宏观，对这些先行示范城市公众参与环境治理的相关经验，进行归纳总结，尝试推广至全国的法律法规体系中，从而推动公众制度化参与环境治理的完善与优化。目前，浙江省嘉兴市政府已探索了公众参与环境治理的相关经验，嘉兴市在环境规划、环境评议和审批以及后期的监督等不同环节中，广泛邀请环保NGO、公众和专家学者等参加，构建了公众参与环保治理进程的对话协商机制，出现了“大环保”“圆桌会”“陪审员”“点单式”“道歉书”“联动化”等新现象，可以尝试将嘉兴模式在实践中探索的一些公众参与具体方法和措施上升为各种法律与制度，把权力和权利配置、参与的程序和方法与内容固定下来，使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则，从而将环境保护中公众参与从知识理性上升到实践理性的动态过程。

（三）差异对待，建立适应性治理机制

对公众参与环境治理的意愿与动力进行识别，并针对性地做出回应，进行差异化对待，建立适应性治理机制，这是与奥尔森设计的选择性激励相类似的一种动力机制，这种激励之所以是有选择性的，“是因为它要求对集团的每一个成员区别对待。”在激励公众参与环境治理上可以选择对不同的公众进行差异化的引导方式，参考赫塞和布兰查德的情境领导模型，此模型依据下属的发展（成熟）程度即员工执行任务所具有的能力与意愿的组合来选择恰当的领导方式。激发公众参与到环境治理当中的适应性治理机制的建立也可以依据公众的参与意愿和参与能力进行分类，依次不同组合采取多种治理机制，分别对待、分而治之，以达到最优目的，如表2。

在现实中，公众参与环境治理的能力与参与意愿存在一定的差别，对一些无能力又无意愿参与环境治理的公众，政府可以制定一些强制性的措施，进行指令性或命令性先迫使其参与进来，使其形成一定的参与习惯;而对于一些无参与能力，缺乏参与知识，但却愿意参与环境治理的公众，政府可以进行指导与引导，为其进行适当的培训，提升其能力与知识;而对于有能力有知识，但却不愿意参与环境治理的公众，政府应发掘其参与的内在需求，可以通过相应的驱动诸如经济激励、社会激励（获取声望、尊重、友谊等）进行诱导，进行相应的激励，促使其参与到环境治理中;对于参与环境治理有能力又有意愿的公众，应充分给予授权，公开相关的信息，开辟体制内的渠道、途径与保障性措施，持续激发其积极性与主动性。

选择适应性的治理方式，可以根据公众在环境治理中的参与意愿与参与能力，建立公众多渠道的参与引导的制度机制，逐渐将公众由被动参与转化为主动管理、将阶段参与转化为全程参与、将无为参与转变为专业参与，转变目前公众单一的靠检举与揭发各种环境违法行为的事后监督参与，鼓励公众事前参与，引导公众从末端参与向预案参与、行为参与以及过程参与过渡，从仅事后监督表达向事前事中参与以及利益表达转变，从环境个案微观的参与向环境决策等宏观参与转变，引导公众参与的规范化与多样化，走向真正意义上的公众参与即预案参与、过程参与与行为参与，促使整个社会公众参与环境治理氛围的形成。

责任编輯：谭桔华