社区养老服务的发展与完善

肖蕾

摘要：随着人口老龄化形势日益严峻，老年人及家属希望获得便捷、优质的养老服务。李克强总理在政府工作报告中指出，要大力发展养老特别是社区养老服务业。当前，各个城市都在积极探索社区养老服务，郴州市作为第四批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，在社区养老服务方面做出了努力，但仍存在诸多问题。为了更好地完善社区养老服务，需要政府、社会、市场共同努力，不断提高老年人及家属的获得感和幸福感。

关键词：老龄化;养老服务;社区养老

中图分类号：C93 文献标志码：A

文章编号：1009-3605（2020）01-0032-05

2019年3月，李克强总理在政府工作报告中指出，要大力发展养老特别是社区养老服务业。这是由老龄化的发展趋势及养老需求决定的。国际上通常认为，当一个国家或地区60岁以上老年人占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区处于老龄化社会。当前，老龄化已成为全球普遍面临的一个问题，中国没有例外。根据国家统计局发布的数据，2018年末，我国60周岁及以上人口达24949万人，占总人口的17.9%。党的十九大报告指出，要全面建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系。这其中，社区作为居民生活的基本单元，既是居家养老的有力支撑，又是养老机构的合作伙伴，其重要性不言而喻。

一、发展社区养老服务的重要意义

（一）发展社区养老服务是回应老年人和家属需求的必然选择

养老的涵义非常丰富，其中，精神的慰藉和满足是不可缺少的，要满足精神需求就不能离开家属的支持和陪伴。受传统文化的影响，老年人普遍希望在熟悉的家庭环境中养老，甚至认为离开家去机构养老是无儿女或儿女不孝的无奈选择。而我国老龄化程度的快速提高、家庭规模趋小、社会竞争加剧等一系列变化使得传统家庭对养老的支撑能力日益减弱，年轻人没有足够的时间和精力照顾多位老人。家庭服务功能的弱化，必然导致相应的服务功能外移。社区的兴起有效地承接了这一服务功能，在社区，老人仍然生活在自己熟悉的环境当中，同时又能充分利用社区的养老服务资源，既能满足老人的精神需求，也能减少儿女的牵挂，在经济上，也是相对划算的选择。

（二）发展社区养老服务是学习国际养老经验的必然选择

上世纪80年代以来，随着人口老龄化状况日益加剧，卫生服务费用、长期护理服务费用等支出不断上升，给许多西方国家带来了很大的财政压力，于是开始重新审视原有的养老服务政策，对养老服务采取“去机构化”的取向，尝试以家庭、社区与机构相结合的方式提供养老服务。纵观国外养老服务发展和改革的历史进程，有一些经验值得借鉴：一是积极推进居家养老服务，服务项目包括医疗护理、日间照料、家政服务、出行服务、精神慰藉等;二是大力发展社区养老服务，重视发挥非政府组织和志愿者队伍的作用，强调在社区范围内整合社会资源提供养老服务;三是全面推动机构养老发展，通过政策扶持、资金支持等手段鼓励和推动养老机构的发展，进而促进养老产业的发展。

（三）发展社区养老服务是相关理论探索研究的必然选择

理论源于实践，但理论又是行动的先导。近年来，新公共服务理论、福利多元主义理论、协同治理理论等的探索和研究共同指向了养老服务的供给主体是多元的。新公共服务理论认为，养老服务作为一种基本公共服务，在供给过程中政府主要发挥宏观调控的作用，至于具体的事务应当更多地由市场、社会和个人来承担，这其中社区作为一个基于合作和信任关系建立起来的共同体，能发挥很好的作用。福利多元主义认为社会福利的供给方包括国家、市场、社会及家庭几个方面，几者之间的关系是互补的，仅由其中单独的任何一方承担供给责任都不能达到预期效果，只有多方互补协作，才能弥补不足。这其中，社区能有效对接市场和社会，又是家庭的有力依托，因此能发挥重要作用。协同治理理论则是强调明确不同治理主体的权责，并最终形成合力，该理论为我国城市养老服务供给主体多元化提供了有益思路，在政府不断重视、市场逐步发展的同时，社区在养老服务中也应该发挥应有的作用。由此可见，“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的理念正是这些理论的生动实践，社区养老是理论的指引，也是实践的要求。

二、社区养老服务存在的问题

（一）对社区养老的认识存在偏差

正确认识社区养老是发展社区养老事业的前提。社区养老有“在社区养老”和“由社区养老”两种理解。养老服务体系中的社区养老更多应指在社区养老。目前，社区工作人员却多理解成了后者，表示社区工作本就繁杂，若还要给老年人去提供养老服务压力很大，提出“专业的事应由专业的人做”“社区经费连发工资都不太够”“老人出事社区负不起责”等担忧。由于存在认识上的偏差，很多社区并没有积极探索养老服务的供给，导致大部分的社区居家养老服务中心和日间照料中心名不副实，并不提供餐饮、床位等照料服务，而仅仅只是休闲娱乐中心，可供老年人在那里玩棋牌。另一方面，对于社区老年人及家属而言，在社区养老方面，有的人对社区过于依赖，而有的又受传统家庭养老观念的影响，难以迈出家门，对社区提供的养老服务存在疑虑甚至完全不信任。这些不全面、不客观的认识是当前社区养老服务不太完善的重要原因。

（二）部分政策落实难以到位

近年来，国家层面及各省市相继出台了多项政策推动养老服务体系完善，但有的政策联动不起来、落实不到位。如新建小区要求按人均用地不少于0.1平方米的标准规划设置养老服务设施，很多小区确实也规划了这个用地，但建成后并没有把这个地用于建养老场所和设施，而目前绝大部分地区的政策无法约束这一问题。又如政策有规定对社区的养老机构实行水电气优惠、税收优惠、建设补贴和运营补贴等，但从郴州市的情况看，有的机构并没有完全享受到这些优惠，于是反复跟民政部门汇报，申请落实优惠政策，但很多政策并不是民政部门制定和实施的，而是涉及到多个部门和单位，統筹协调难。

（三）护理人员队伍建设有待加强

护理、照护是养老的基础服务，就目前郴州市社区养老机构的护理人员队伍看，存在不少问题。一是人员结构不合理，从年龄结构看，从业人员普遍在50岁以上，年龄偏大虽有更会照顾人的优势，但工作热情和工作能力显然不及年轻人;从性别结构看，80%以上为女性，虽然女性在照顾人方面更仔细、更认真，但从养老服务的发展和入住老人多方面的需求来看，也同样需要更多有素质、有能力的男性从业人员。二是专业程度不高，很多城市都规定了养老护理员持证上岗制度，但实际持证率并不高。尽管各地民政部门每年都开展了护理员培训，但由于护理人员年龄较大，文化程度较低，接受新理念、新方法有一定困难，培训实效性不是很强，离职业化、专业化目标还很远。三是人员队伍不稳定，由于养老护理干的都是脏活累活，且有时得不到护理对象及家属的尊重，导致这一队伍不稳定，流动性大。四是社会保障缺失，调研中发现，在为养老护理员缴纳社会保险方面，没有缴纳和不知道是否缴纳了社会保险的占了绝大多数。原因也是多方面的：一方面，养老服务行业利润低，风险大，人员流动性大，养老机构很少为护理员缴纳社会保险;另一方面，护理员年龄较大，有的已经不能购买社会保险只能买成本更高的商业保险，而有的护理员则没有意识到保险的重要性，认为直接多拿点工资更实惠，不让机构替其购买保险。

三、完善社区养老服务的思考

（一）加强政策联动和统筹

现有的养老服务体系中，人社部门主要负责养老保障体系，卫健委（原老龄委）主要负责健康养老，民政部门主要负责养老服务体系，发改委负责项目建设、补贴等，职能较为分散，政策也没有统筹起来。如前两年大力推行的家庭医生签约制度，就没有很好地跟社区养老结合起来。如果能以社区卫生服务中心为平台，为老年人建立健康档案，定期体检、上门巡诊，家庭医生上门服务，那既能有效解决社区养老中医疗力量缺乏的问题，又避免了家庭医生的政策流于形式。2019年7月底，国务院同意建立由民政部门牵头，21个部门和单位组成的养老服务部际联席会议制度，旨在统筹协调养老服务工作，加强信息沟通和相互协作。各省市也应建立联席会议制度或相关部门定期会商会审制度，妥善解决政策不能落地及不能联动等问题。

（二）积极支持社会力量参与

要通过支持社会力量参与社区养老，引进和培育品牌化、连锁化、规模化、专业化的社区居家养老服务机构，使社会力量成为社区养老服务的供给主体，增加优质社区养老服务供给，满足老年人就近就便养老的需求，提升老年人及其家属的幸福感、获得感和安全感。依托社会力量办社区养老有诸多优势。一是有质量标准来规范服务，对于提供什么服务、如何提供都有标准可依;二是可满足一些个性化需求，既有休闲娱乐、用餐等基础服务，也有日托、全托、康养护理等延伸服务，可满足不同家庭的不同需求;三是能减轻政府和社区压力，专业的事交由专业的人做，社区做好联络员、监管员即可，政府则依据机构提供的服务内容和标准购买服务，并做好监管。目前，很多城市都在社会力量参与社区养老方面有了成功实践，深受社区和附近老百姓的欢迎，床位供不应求。这些机构愿意继续拓展到别的社区，很多社区也主动联系过这些机构，双方都合意，但在实际中并没有广泛铺开，主要原因是用地的问题，一些社区自身的办公用房都是租赁的，无法提供养老用地，而若租赁市场用地，则租金负担重且改建房消防验收很难通过。这些都是在政社合作、政市合作中要政府为主解决的问题。

借助社会力量还应用好志愿者服务力量。满足老年人精神需求的一个重要抓手就是吸引更多的志愿者参与到社区养老服务中来，以有效弥补老年人的情感缺口，满足其精神需求。当前各地志愿者服务蓬勃发展，要想办法利用好这支力量，让其有效参与到社区养老服务工作中去，为社区老人提供有效的可持续的志愿服务。如郴州市振兴社区的养老中心就成立了自己的志愿者队伍一一“益家亲”志愿服务团队，包括退休护士、退休教师、学生、附近眼科医院和商店的职工等，已有志愿者200多人，常态化地为老人提供医疗保健、休闲娱乐等志愿服务。这种方式值得借鉴，此外，还可通过“时间银行”“爱心储蓄所”等方式激励更多人加入到志愿者队伍中来，使志愿服务与社区养老的结合实现常态化、持续化。

（三）加强养老人才队伍建设

养老护理员被誉为“生命的经营师”，他们作为养老服务的直接提供者，队伍的素质、稳定性直接影响着社区养老服务的供给水平。一是要培养一支专业化的人才队伍，这是加强队伍建设的根本。可在本地中职高职高专院校逐步开设养老服务、老年护理等相应专业，构建突出职业技能培养的课程体系，为养老事业发展培养和储备人才。值得重视的是，根据一些相关院校的经验，大部分学生没有留在这个行业工作，且在实习阶段感觉到实际工作的艰辛后就流失了。因此，这些专业的培养要充分结合现代学徒制，即让学生在学习阶段就到机构去实习、实践和实战。让学生既能在真正的养老工作中学到实操技能，又能深入了解整个行业的运作机制，激发学习兴致和动力。二是加强培训的实效性。养老工作并不是简单的洗洗涮涮，而是要求具备很高的综合能力素质，包括专业的照护能力、细致的观察能力、良好的语言沟通能力、灵活的应变能力等，因此，护理人员的培训要避免照本宣科，增强实操性，加强经验交流，并增加心理辅导等内容。三是建立激励机制。若想让年轻人能够在养老行业留得住，必须让他们全面认识养老产业，让他们看到行业远景和发展前景，当前的多方政策支持使该产业的前景越来越明朗了。此外，养老行业不止有护理员一个岗位，多样的岗位、职位，完全可以满足有目标的年轻人实现自我价值和高薪資的需求。

（四）着力加强监管和服务

在深化放管服改革的大背景下，民政部门取消了养老机构设立许可，对养老机构的管理从事前审批变为了事中、事后监管。取消登记并不意味着养老机构建设和服务标准降低，相反，应该是通过监管促进养老服务质量整体提升。一是对现有的社区居家养老中心和日间照料中心加强监管和考核，资金奖补要多向确实做得好的社区倾斜，减少“撒胡椒粉”式的普惠政策，以鼓励社区真正以老年人的需求为中心改进和完善养老服务。二是要加强标准化建设。准入门槛降低后，进入社区的养老机构会更多，推进养老服务标准化建设是保证养老服务质量的关键。要从硬件配备、服务流程、食品安全、人员素养等每一个环节细化服务标准并以此作为养老机构等级评定依据，评定结果再作为收费标准、奖补发放的重要依据，这样才能实现全流程提升养老服务质量。三是加强服务。在税收优惠方面，全面落实国家各项减税降费政策，确保减税降费政策落细落实，引导社区居家养老服务机构充分享受政策红利;在价格优惠方面，社区居家养老服务机构用电、用水、用气与周边工业、商业或其他单位设施实行分表计量，按照居民生活类价格标准收费，并妥善解决阶梯收费的问题在验收标准方面，不要简单通知是否通过验收，而要耐心细致地指导养老机构制定出切实可行的整改方案，让管理更好地向服务转变。

责任编辑：叶民英