市场与行政：合村并居重构乡村秩序的两种形式——基于山东省诸城市的调查

武中哲

(山东财经大学法学院，山东 济南 250014)

一、问题的提出

伴随着当前城市化进程的快速推进，我国城乡关系发生了根本性的改变。在城市文明的强势扩张和挤压之下，村落数量开始急剧减少，村落组织逐渐走向消解，从而出现了“村落终结”这一背景复杂且影响深远的社会问题，村落社会的命运问题开始被提上日程。作为传统农业大国，中国社会的这一复杂变迁不可能是从“传统”到“现代”的单向过渡，其中必然充满着矛盾冲突以及复杂的结构转换。在此背景下，村落的未来及其发展走向便成为当下中国社会所必须直面的根本性问题。

中国农村社会历史上沿袭着自然村落散居的态势，在自然经济和包产到户政策的实施过程中，农村的自然村落结构并没有发生本质性的改变。最近几年，在城镇化和城乡一体化的政策框架下，合村并居在各地农村纷纷展开。合村并居打破了传统的自然村散居的状态，是近期农村社会组织的大变革，对此理论界尚存在不同的看法。一种观点认为，合村并居具有必要性和可行性。必要性之一是经济性，即村庄合并有利于基础设施的优化和充分利用，有利于推动农业发展方式转变，同时提升了农村经济结构，促进了农业专业化、集约化、规模化发展(1)施晓娟：《合村并居带来“乘法效应”》，《人民日报》2010年7月4日。。必要性之二是有利于推进城市化，减轻大城市的压力。合村并居的现实可行性来源于生产方式转型、城市生活方式推广、家族观念弱化、空心村增多等多个方面的因素(2)韩俊：《县域城乡一体化发展的诸城实践》，北京：人民出版社，2009年版，第33页。。另一类观点则对合村并居表示质疑和否定，认为有些地方政府进行合村并居是为了征用土地。例如，在国家推出的土地增减挂钩的政策背景下，地方政府开始围绕土地资源对村庄合并进行行政干预，农民“被上楼”的呼声也日渐高涨(3)贺雪峰：《合村并组遗患无穷》，《三农中国》2005年第7期。。然而，居住方式的改变与当前农民的生产方式并不对应，农民上楼以后增加了生活成本，与其收入水平并不对应。另一方面，合村并居磨灭了乡村的多样性，造成了乡村文化的消失，降低了中国乡村共同体公共生活的质量，给农民的日常生活带来了诸多不便(4)唐皇凤、冷笑非：《村庄合并的政治、社会后果分析：以湖南省AH县为研究个案》，《社会主义研究》2010年第6期。。而更多的观点是介于二者之间，认为从我国现实看，村庄合并具有某种积极意义，有利于改革落后的农村结构和管理体制，但同时社区规模变大、功能增多、成员构成日益复杂，管理难度也在逐渐加大，行政力量干预过度也会带来诸多“后遗症”(5)房小娇：《我国农村“迁村并居”面临的主要问题及其对策》，《沈阳农业大学学报》2012年第6期。。

除了对于合村并居是否合理的讨论之外，另外的一些研究也涉及到合村并居中利益多元化的治理，以及合村并居后农村新型社区管理模式问题，其中讨论的主要问题是在合村并居改变了农村组织结构和居住方式的背景下，农村社会如何进行治理，以及如何承接传统农村与新型社区之间的过渡等。有研究认为，一方面，村庄合并节约了管理成本，降低了国家的财政支出，也有利于村级基层组织建设；另一方面，合村并居后村庄的边界被打破，村民的社区认同薄弱，村庄内部冲突减弱而村庄外部冲突升级，农村冲突的节点开始主要转向农村和政府之间，村民和基层政府脱节，乡村治理面临重重压力(6)郭占锋、李琳、吴丽娟：《村落空间重构与农村基层社会治理——对村庄合并的成效、问题和原因的社会学阐释》，《学习与实践》2017年第1期。。同时，“资本进村”推动的合村并居将带来村社利益格局的剧烈变动，对乡村社会稳定和社区治理造成危害，而以“村社理性”为原则的合村并居能够使村社共同体的利益最大化地得以保持(7)陈靖：《城镇化背景下的“合村并居”——兼论“村社理性”原则的实践与效果》，《中国农村观察》2013年第4期。。

综上，已有研究所反映出的问题基本指向两个方面：一是合村并居后农民个体的生活质量问题，二是合村并居后形成的新社区的公共秩序问题。二者相互联系，并分别面向经济和社会两个层面。如果将其归结为一个问题，那就是合村并居的过程中如何构造社会秩序。对于这个问题，已有的研究大多数给予了“担心”，其主要理由是合村并居打破了原来自然村的界限，也就是在很大程度上打破了维护乡村秩序的原有基础，因而合并后的新社区的治理必然面临重重困难。然而这种结论更倾向于重视了合村并居的结果，而轻视了合村并居的过程，也就是忽视了其实践过程中的独特进路。也就是说，乡村秩序主要是在合并的过程中建构的，合村并居的前提和条件是其未来社会秩序构成的坚实基础，而要了解这一点，就必须结合现实中的案例进行深入的调查研究。

二、合村并居的诸城实践

合村并居是将原来的自然村落整合为社区的过程，在这个过程中，农民的居住方式和生活方式发生了较大的改变。从广义上看，合村并居也是城镇化和城乡一体化的一种路径和方法，即农民不需要迁入城市就可以拥有类似于城市社区的居住方式，从而实现了居村农民的市民化。居村农民市民化是以小城镇和新型农村社区为依托，以社会公共服务建设为基础建立新的居住环境，转变农民原有的生产方式和生活方式的过程(8)高君：《推进居村农民市民化发展的现实困境与改革路径》，《社会科学辑刊》2017年第4期。。与城市化的一般模式不同，合村并居是通过集中居住实现的。山东省诸城市从2007年7月开始开展村庄合并，成为全国首个撤销全部建制村的城市，由此也成为了理论界和政策领域关注的焦点，相关的“诸城模式”也开始引发诸多讨论。诸城市在推行合村并居的过程中没有引发明显的社会冲突，当地农民对这种模式具有较高程度的认可和接受。之后，很多县市纷起效仿，乃至于“诸城模式”成为经济较发达地区农村的一项规模性运动。本文之所以选择诸城市作为个案，一方面是因为诸城市是较早推行“合村并居”试点的城市之一，其中的一些做法得到了学术界和政策界的广泛讨论，另一方面是因为诸城市是山东省乃至全国推进合村并居比较彻底的县级市，全市范围内的所有村庄都参与了合村并居规划。

(一)诸城市推进合村并居的背景和条件

诸城市在合村并居实践中积极贯彻山东省政府推进新型城镇化建设的相关政策，着眼于解决农村现实问题，主要基于以下两个方面的现实需要而进行：一是城镇化过程中土地的增减挂钩政策的需要。2006年山东省借助城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点政策，开始推动村庄合并和农村社会化发展。2009年山东省政府相继出台了《关于推进农村住房建设与危房改造的意见》和《关于大力推进新型城镇化的意见》，提出以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，用五年左右的时间实现农村社区建设全覆盖。二是村庄福利和公共服务改善的需要。随着城镇化的发展，不能实现本地就业的中青年大多外出打工，村里只剩下老人、妇女和儿童，一些村庄逐渐萎缩。与此相反，一些区位条件、基础条件、资源禀赋、发展潜力和产业基础较好的村庄却逐步扩张，村民基本能够实现本地就业。村庄之间的严重分化使不同村庄的村民福利也产生了较大的差异。逐渐萎缩并退化的村庄不但缺少基本的公共服务，村民的基本福利也只维持了较低的水平，需要公共财政的支持。基于以上两个方面的基础和条件，村庄分化背景下的整合也就进入了政府决策者的视野，并且随着财政收入的逐年提高，政府有责任也有意愿加大农村的公共投入。对于地方政府而言，如果能够实现合村并居，就能明确政府的公共投入目标，集中力量改善公共服务条件。因为整合原有的自然村，并且在村落整合的基础上成立社区服务机构，可以使得公共投入更加集中有效。同时，社区内的公共服务设施惠及社区内各个村庄，将对落后村、边缘村和人口数量很少的“萎缩村”产生带动和改变作用。这些对于合村并居的基本认识以及对当地经济社会发展的优势，成为政府开展此项工作的最初动因。然而，仅有主观动机还不够，还需要有现实条件。诸城市之所以能够率先开展合村并居，与其所具备的一些独特条件是分不开的。

首先，诸城市的农业产业化发展需要有新的农村组织形式与之相适应。在农业产业化发展中，诸城市“公司+农户”的经营模式受到了地域和规模化方面的限制，因此，推进产业化升级成为农村发展、农民增收的一个关键问题。通过合村并居以及建立农村社区可以较为有效地解决农业标准化生产、集约化经营和社会化服务等一系列问题，同时还可以承接城区企业向农村的辐射延伸，实现以工促农、以城带乡的目标，因此也是推进城乡一体化的一个有效举措。

其次，诸城市是中小企业产权制度改革的发源地之一。1992年，诸城市面对全市103家企业亏损、严重缺乏发展动力的现实，率先采取股份合作制，在实践中取得了突破性的成功，激发了企业活力，壮大了县域经济，在产权改革方面创造出了一个成功的“诸城模式”。诸城市企业改革的实践以及后续企业集团的发展，为市财政收入提供了坚实保障，而地方财政收入的大幅度提高则为后来推行合村并居提供了基本条件。

最后，诸城市政府的执政理念和农民的思想意识至关重要。中小企业产权改革体现了当时诸城市政府敢闯敢干的一种工作作风，这种工作作风在当地不断传承下来，成为在合村并居过程中再创一个“诸城模式”的主要条件。与产权改革不同，合村并居是一个涉及千家万户切身利益的大工程。在这个过程中，仅有领导理念的推行是不够的，必须要有民众的理解与响应，而民众的理解与地方的官民关系密切相关，体现为一种地方的文化传统。诸城市自古民风朴实、名人辈出，官民冲突较少发生，从而为合村并居的实施提供了必要的社会文化环境。

(二)诸城市合村并居的两种基本类型

在具体推进合村并居的过程中，诸城市政府采取了宏观一致与微观差异相结合的原则，即在总体统一规划的基础上，结合各地具体情况逐步推进。主要做法为：按照地域相近、规模适度、有利于整合利用现有公共资源的原则，将全市1249个行政村规划为208个社区，服务半径2公里，涵盖5至6个村、1500户左右。在社区内选择一个交通比较便利、班子基础比较好、发展潜力比较大的村庄，作为社区服务中心所在村。统一规划社区服务大厅，配置5至7名工作人员，其中既有街道挂职的工作人员，也有每年选聘的大学生村官。社区服务机构包括医疗卫生所、治安警务室、电子图书阅览室等。设立行政办事大厅，为居民进行现场办公，从而由比较规范的社区管理替代原来的分散自然村的管理。诸城市在合村并居中积极推进“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务，即把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，选择一个发展潜力大的村庄为中心村，配套设立社区服务中心，由社区服务中心具体承接和延伸政府对农村的公共服务职能与部分社会管理职能(9)李成贵：《造福农民的新机制——诸城市推进农村社区化服务的探索与实践》，北京：人民出版社，2008年版，第1—2页。。

但是，在具体的操作过程中，各个村庄的具体情况又存在差异，主要体现在富裕程度、产业状况、地理位置、自然村之间的联系等方面。因此，不同类型的村庄在合村并居中的推进速度、整合模式和福利模式等方面都多有差异。其中最主要的是资金来源不同，表现为有的社区建设资金来自于市财政、街道(镇)财政和中心村的投入，有的来自当地的经济成功人士，其主要做法是先将个人资产投入到社区建设中，将来再从通过土地置换所获得的资金中得到补偿。

虽然不同村庄具有不同的基础和条件，但基本上可以依据经济发展状况和离中心城区的距离来作一个理想类型的划分。就全市的村庄分布情况来看，以上两个条件之间基本呈现正相关关系，即离城区较近的村庄，产业转型较早，农民总体富裕程度较高，且村庄之间的关联度较高；离城区较远的村庄，富裕程度较低，村庄之间的关联度较低。当然，也不排除有些离城区较远的村庄，由于具有自己的产业因而经济状况较好的情况，但总体上处于这种情况的村庄数量较少。本文中我们按照两个理想类型，重点调查了诸城市龙都街道办事处的杨春和土墙两个社区，进行了比较研究。

杨春社区原来是一个落后村庄，20世纪90年代末以后开始发展工业企业，继而形成集团。2004年，伴随着城市的扩建，原来5个村庄的土地全部实现了用途转变，社区内农民的职业发生转型，原村民中的一部分在杨春集团就业，另外一部分在其他企业就业。可见，杨春社区走的是以工业化推进社区化的路子。与合村并居前相比，并居后的社区管理与企业发展产生了良性互动。杨春社区的合村并居首先依赖于其靠近市区的地理优势，其次是借助工商业的发展，最后是对传统农业的改造。社区居民既有集团公司的分红，又能通过就业获得收入，各种保障也比较齐全，相比城市居民，他们在收入、福利和保障方面更有优势。

与之形成对照的是，土墙社区是纯粹的农村社区，由6个自然村合并而成，居民主要以农业收入为主。土墙社区合村并居的主要做法是，在不撤销原村庄的前提下规划建设新的中心社区，对社区进行中长期规划。具体为，地方财政出资首先在中心村建立社区机构，并规划建设占地528亩的居民新区，建设住宅楼136栋，可容纳3900多户农民入住。其目标是通过经济结构调整，提高社区中心村的就业率，吸引周边居民到社区中心村居住，并培养周边居民对社区的认同感。土墙社区合村并居的实践过程反映出，地方政府的发展理念对于合村并居能否开展以及能否成功，具有基础性和决定性的作用。如果没有强大的政府财政力量支持，中心社区的基础设施建设无法完成，周边环境也得不到改善，合村并居将成为空谈。

三、两种典型村庄的整合路径和村民意愿

合村并居改变了乡村的空间结构、居住方式和组织方式，原来分散的自然村的村民按照就近和便利的规划原则合并为一个社区，村民的生活资源来源渠道、村民的组织方式和社会关联渠道都相应的发生了变化。实践当中，绝大多数的村庄的合并过程需要经历一个长时间的渐进过渡，其中包括原有自然村的渐次解散与新社区的逐步形成，因此，村庄社会秩序必然处在一个渐进式的建构过程中，新的乡村社区治理方式必然要根据不同类型村庄的现实情况作出不同的调整。杨春与土墙两种类型的社区在形成机制与逻辑以及社会秩序建构方面都存在着区别，虽然都是在政府行政力量的主导下完成合并的，但在具体的实践过程中却选择了完全不同的路径。

(一)两种类型村庄的整合路径

1.依靠市场力量，依据市场机制整合农村社区。杨春社区的整合是基于市场化的机制完成的，因为这个社区下属的5个村庄在空间上非常靠近，并且都处于诸城市近郊。因被城市的扩张所自然覆盖，这些村庄的土地具有了相当高的市场价值。原有耕地已经全部变为建设用地后，租赁市场开始发育并逐渐成熟，从而推动了集体收入提高。社区具有较为成熟和发达的集体经济，此类集体经济的基础不再是农业生产或者与农业生产有关的产业，而是开始向“租赁集体经济”转向，即主要依靠集体土地即建筑物的租金获得较为固定的收益。例如，诸城杨春商贸集团的集体经济中超过60%的收益来自于租赁性收益。这种集体经济以集体土地为原始资本获得集体收益，无需高密度的劳动投入。同时因社区内难以消化所有劳动力就业，大部分人开展了个体经营，或外出务工，赚取另外一份收入。杨春社区中各个自然村的利益已经通过新的集体经济进行了整合，辖区居民通过股份制方式定期获得分红，集体福利则主要是社区提供的养老服务，社会保障的主要内容是农村医疗保险。对于社区内出现的特殊困难群体，社区也提供了类似于传统农村五保制度的救助办法，相关经济支出和服务由社区委员会承担。

同时，随着社区周边市场的繁荣，外来人口开始逐年增多，有到该社区租赁住房居住的，有购买住房居住的，也有转租社区居民的商铺摊位的。总之，市场经济的发展使得社区的构成越来越多元化，在功能上已经开始演变为城市社区。社区成员逐渐呈现陌生化的状态，理性和契约意识开始占据主导地位，社区治安已经纳入到城市管理的范畴。传统农村社会的治理框架是在社区人员流动较少的背景下形成的，因此当遇到人员流动加快的状况时，相关问题就显现出来了。在以人员流入为主的社区，仅仅治安与卫生环境所需要的公共支出就足以给集体经济带来沉重负担。这种自助型的社区公共建设基站，所投入的建设资源与集体成员的切身利益并没有十分直接的关系，这无形中弱化了利益相关人员对支付制度、集体经济税费减免制度、社区政务服务中心以及其他公共制度的建立或健全，传统自助型制度或机制将逐渐被取代(10)蓝宇蕴：《非农集体经济及其社会性建构》，《中国社会科学》2017年第8期。。然而，该社区还不同于完全意义上的城市社区，两者间最大的区别在于社区的管理还是基于原来合并起来的村庄，社区的领导班子成员还是从原来辖区内的5个村庄的负责人中产生的。社区中经济经营的部分是面向原村庄的成员，而非面向社区内的所有居民。换言之，社区居民是社区管理和参与社区管理的主体，而原自然村的居民则是获得社区经济资源的主体，社区管理已经和社区经营分离开来。

2.依靠行政力量，在政府财政支持下实现村庄合并而构造社区。土墙社区中的自然村没有固定的工商业，只有单纯的农业生产，因此必然缺乏像杨春社区那样的内在的市场化动力机制。此类村庄的整合不可能一蹴而就，往往需要很长的时间才能完成，甚至于有的社区不可能完全完成，因为农户离开原来的自然村搬入社区，要付出一定的成本。例如，土墙社区规定，原有住房和院落总面积100平方米的家庭要想在社区获得同样面积的楼房，需要补交5万元左右的资金。这对于单纯依靠农业生产获得收入，尤其是比较贫困的农村家庭来说难以承受。

在此类纯粹的农业社区中，各个自然村在社会治理中仍然发挥着实质性作用，而合村并居中形成的新社区则主要承担一个中心生活区的功能，如为辖区居民提供办事的窗口，以及邮政、社保、电信和粮油等服务。土墙中心社区中现有居民只占6个自然村居民总数的一小部分。土墙社区合并实践中，地方政府首先在中心村的区域建设居民住宅楼，面向6个村的村民置换出售，总体的规划是所有村民都搬入住宅楼内居住，由此将腾出来的宅基地复耕为农田。在初始阶段，只有部分中心村的村民以及少数周边村庄的村民上楼居住，因此社区的建设规模不大，只能渐次展开。这个过程主要依靠地方政府的前期投入，给予村民一定的优惠条件吸引他们进入中心社区居住。后来搬迁的规模逐渐加大，至今社区已基本成型，政府又对社区进行了进一步的规划建设，将其划分为中心的商贸聚合居住区、两翼的旅游休闲风景区和工业园区，以此进一步增强了社区的吸引力。从刚开始推动到基本完成社区规划建设，大约经历了十年的时间。

从整个过程来看，土墙社区的合村并居是依靠地方政府的行政力量推进的。整合社区的逻辑是基于土地资源整合基础之上的空间聚集，并以此完成一些政府公共服务项目的下沉延伸。社区的融合和管理需要一个较长时间的过渡才能完成，在此过程中单纯依靠社区内原自然村产生自发的治理能力比较困难，往往需要地方政府行政力量的持续关注，并需要必要的经济方面的扶持，因此对地方财政的依赖度也较高。

(二)两种类型社区的农民意愿

杨春和土墙两种类型的合村并居形式遵循着不同的整合路径，也必然会具有不同的治理手段和治理效果，而最终社区秩序的维持和社区治理体系的完善需要以社区居民的满意为前提。这不是一个单纯的市场行为，也不是一个单纯的政府行为，而是二者相互融合和相互承接的动态交互演进的结果。在这个过程中，只有以社区居民的需要为前提，合村并居才能够顺利推进，也才能够取得实效。

对农民而言，经济收入是最基本的，是生存和发展的基本资源。因此，合村并居过程中应首先关注的是收入来源和就业问题。收入来源包括集体经济和就业收入两种，前者一般以福利或股权分红的形式获得，后者则来自于劳动所得。源自两个领域的收入减去生活成本，如果能够比合村并居前有明显的提高且能够保持稳定，则农民对合村并居就会感到满意。这里也涉及到居住方式与职业形式相适合的问题。对于纯农业社区，居民主要从事农业劳动，城市社区化的居住方式与农业生产方式并不相适，因此像土墙社区这样的农村社区，原自然村中真正能彻底搬到中心社区楼房居住的家庭还是少数。

在传统乡村中，农民建立了相对稳定的社会网，形成了较为稳定的家族体系，村庄合并将改变这种社会格局。新的社区生活是否能够形成农民日常精神生活的替代机制，并在多大程度上提升他们的精神生活质量，将影响到他们对合村并居的满意度。在这里，那些依靠城镇化中的产业发展从而带动村庄整合的社区，与那些依靠地方政府的外在力量整合的社区，在村庄的社会联系方面会有不同的表现。代表前者的杨春社区几乎很少存在合村并居后的不适应和难以融合的问题，村民在认知上已经打破了原自然村的界限，有些年轻人甚至对此没有记忆。而土墙社区的村庄整合是依靠行政力量推动的，在起始阶段很难真正实现融合。合并之所以能够完成，一方面是因为社区功能的日渐完善增强了对辖区村民的吸引力，另一方面则是因为农民的观念也在逐步转变，群体内的示范和效仿也在实质性地发挥作用。最终农民的满意度在于居住条件的改善、社区服务的改善以及保障工作的便利。

生活的稳定性来自于健全的社会福利与稳定的社会保障。如果子女未来发展有出路，老年人的养老问题能够得到较好的解决，社区的社会保障能够优于原自然村的保障，就能够提升农民合村并居的满意度。合并后的村庄社会保障和其他福利仍然没有脱离城乡二元结构的框架，也即合并后的农村社区仍然实行农村社会保障，社区居民的农民身份并没有改变。显然，农民的社会保障水平与城市居民的社会保障水平存在较大差异，总体收入水平也存在较大差距。在自然村的居住模式下，农民承担较小的生活成本，可以部分抵消较低收入和保障带来的差距。但当居住方式转变为类似于城市居民，而收入和保障却没有同步跟进的时候，其差距在现实生活中就会明显地反映出来。因此，那些拟整合到中心社区居住的农民，对未来的生活难免缺乏稳定的预期，土墙社区的居民就普遍表现出这种想法，而杨春社区的社会保障已经逐渐与城市社会保障接轨，在养老服务方面甚至利用社区自身的经济资源超过了城市社区居民的待遇，因此居民对未来生活的稳定性普遍具有信心。

从农民的意愿看，居村农民市民化应该是农民的一种自觉自愿的行动。已有研究也提出，只要农田适度集中，只要城镇和农民集中区建设上规模和上档次，只要城镇和集中区有他们得以谋生的非农职业，散居的农民不需要政府强制动员就会自发聚集起来(11)吴业苗：《居村农民市民化：何以可能？——基于城乡一体化进路的理论与实证分析》，《社会科学》2010年第7期。。因此，只要合村并居成为一种自觉自愿，其合理性也就毋庸置疑，因为那是农民自我选择的结果。总之，在诸城市两种不同类型农村的合村并居过程中，农民表现出不同的诉求。合村并居过程中存在政府与市场两种力量，存在产业主导与政府主导两种模式。有研究曾认为，市场主导型的城市化时间跨度相对较长，政府和市场相结合类型能够起到加速城市化和城乡一体化的作用，政府主导型的城乡一体化时间较短(12)王德文：《城市化和城乡一体化相关理论与国际经验》，《社科论坛》2005年第4期。。然而，诸城市合村并居的实践却与此不尽一致，在这里，市场主导的合村并居最为顺利，时间最短，而政府主导的合村并居则困难较多，时间较长。这也说明合村并居作为一项政府推进的农村改革，最终还是要符合市场和社会规律。因此，考虑到与行政中心的距离将会影响到各种市场资源的配置，诸城市将街道办事处从市中心迁移到城乡结合部，以此来更好地辐射城乡地区。同时街道办事处在各个社区中都有下派干部以及招聘的大学生村官等作为社区的工作人员，从而保证了在社区形成的初始阶段就能够将政府的城市公共服务扩散到农村地区。实践表明，地方政府的行政力量向社区中的渗透对于社区的建设和运行都至关重要。

四、合村并居的时空因素与权力结构

合村并居是对农村居住方式和生活方式的一项重大变革，必须以农民主体的需要为出发点，在人和自然和谐共融的理念下进行推进与实现。这里首先涉及到土地的整合和居住方式的演变，其次是新合并社区的内部权力构成，以及由此所维护的农村社会秩序。

(一)合村并居的时空条件

诸城市的合村并居是以地域相邻为原则开展的，大多数其他的农村社区合并也基本是按照这个原则进行的，其中的关键因素是土地及其土地价值的实现。各个自然村的土地具有相对均等的价值，是合并后实现社区居民平等的股份参与的基础，也是未来整合社区共同的经济基础。这个基础对于新社区的整合以及秩序的形成都至关重要。诸城市杨春社区正是因为拥有了这一基础，其辖区内5个自然村的土地才能够连接起来并且运用市场化的手段获得稳定的价值，从而形成一个经济共同体，并在此基础上形成一个社会共同体。而土墙社区却明显缺少这一基础，其辖区内6个村庄的土地虽然可以连接起来，但主要是用来进行农业生产，除中心村以外无法承载其他市场因素，因而土地的价值也仅为农业生产的收益。即便是社区能够实现规模化的农业生产，在当前的条件下产生的经济收益也很难承担农民上楼居住的成本，农民的居住方式与生产方式产生了矛盾。由此也说明，空间的整合与土地的属性密不可分，这是一个基础性的条件。也有一些类似于土墙社区的农村引入了市场机制，即由亟需土地的农业产业化龙头企业贷款用于农民并居工程，然后将并居空置出的土地租赁给企业用于扩大经营规模，产生的利润归还贷款，从而实现资本逐利性与社会公益的正效益对接(13)王安国：《内生动力与市场机制：金融支持合村并居的庆云案例》，《金融发展研究》2010年第6期。。合村并居的空间条件在于推进土地的连片整合，由此才能实现土地的增值收益，才能与合村并居的初衷相吻合。

另一个关键因素是时间因素。时间因素的影响在于农民居住方式存在着代际之间的差别。随着农村社会的变迁和城市化的发展，新一代农民的居住意愿发生了深刻的变化，农村青年人已经难以沿袭老一辈的居住习惯，住楼房成为一种普遍的选择。自然村即便是不实行合村并居，农村年轻人也难免去城里、镇上或村庄合并后的社区中购买或租赁楼房居住，居住方式甚至成为很多农村女青年找对象结婚的一个必要条件。因此，未来农村居住方式的变革是难以逆转的，全体村民上楼居住在理论上只是时间问题，这也应当归属于人们的自然选择。对于村庄合并后的新社区而言，就住楼房这一点来说符合青年人的居住愿望，可是关键问题在于年轻一代是否愿意选择居住在这个社区。实际上，很多农村年轻人可能更倾向于选择进城居住，或者至少到乡镇所在地居住，因为那里的就业机会更多，公共服务比较完善，更适合他们的职业和生活。由此造成的结果是，纯粹的农村社区还是难以避免青年人外流的问题，社区的吸引力很难建立起来，导致新建社区的吸纳效应有限，真正的人口聚集难以形成。

(二)合村并居后权力结构的形成

传统自然村的秩序主要依赖于乡规民约、村庄习俗以及村庄能人，在整合以后的农村社区中，这些因素发挥作用的前提发生了改变。非正式的社会控制因素在新形成的社区中无法继续全面、有效地发挥作用，必须有正式制度因素作为替代，因此就必然伴随着新社区权力结构的重构。农村社区秩序的构建需要新的制度规范以切实保护农民权益，而这种新的制度规范来自于合并后的社区组织。合并后的社区负责人需要选举产生，候选人必须通过选举动员以争取不熟悉村民和陌生村民的支持。农村基层选举作为一种“嵌入型”民主制度的乡村实践，在不同的乡村组织中呈现出不同的实践模式。这些差别在微观层面表现为不同类型村庄的村民在选举过程中不同的投票动机，以及由此产生的带有群体属性的不同选举行为(14)武中哲：《村民选举制度的实践过程及差异化后果——基于对LZ市村民选举的调查》，《社会科学》2018年第10期。，因而也导致了不同的选举结果。类似诸城杨春社区这样的以市场化手段整合起来的社区，合并后成为了全体村民的利益共同体，社区经济经营的好坏是每个居民都关心的问题，因此村民在选举中关注的自然是候选人的经营能力和社区责任感，或者至少这两个标准会起到关键性的作用。杨春社区的核心是杨春商贸集团有限公司，公司在原村庄整合的基础上形成，其利益也为整合后的村民共享，因此杨春社区的管理者和杨春商贸集团公司的管理者基本上是重合的，企业负责人也是社区的领导者。而对于类似土墙社区这样以行政力量作为外力合并起来的社区，各个自然村之间缺少有机的经济关联，并且集体经济还保留在原自然村的体系之内，刚合并后的社区只是一个“形式化”或“象征性”的社区，那么这种社区中的选举就非常困难。社区的管理者不会像杨春社区那样从经济精英中产生，村庄的社会关联仍然较长时间局限在原自然村的范畴之内，村民的社会交往无法快速突破自然村的框架。在此背景下，村民无疑都希望自己村的人能够在合并后的社区中担任社区的领导职务，因此自然村之间的纷争不可避免，成为此后社区管理中的困难和障碍。同时，伴随着村庄合并，以合并前的原集体利益为纽带，以原村庄的书记为各派的核心，为了维护自身的利益而展开激烈的竞争(15)孙琼欢：《村委会选举中的派系竞争策略——以浙江省T村村委会选举为例》，《学习与实践》2009年第2期。。这种内部的竞争会导致合并后的社区难以依靠民主选举来产生社区领导班子，因而在现实中出现了合并村居的空巢村委会(16)邓燕华：《村庄合并、村委会选举与农村集体行动》，《管理世界》2012年第7期。，这种情况导致合村并居后的社区干部还必须由上级政府予以指派。

由此可见，两种不同类型的合并具有不同的权力结构形式。杨春社区的权力体系是以社区经济为基础，经民主化的过程建立起来的，其建立基于辖区内民众的需要，在社区治理方面发挥着实质性的作用。所存在的问题是，城郊农村社区逐渐被融进城市社区是一个不可避免的趋势，但是这种转变也存在现实的困难：农民成为市民后的综合福利降低，使得像杨春社区这样合村并居后形成的农村社区难以完全套用城市社区的管理模式，而必然出现“政经分离”的状况，即经济利益以原合并的村庄为边界，社区管理呈现出以空间为边界的开放状态。而对于土墙社区，本来其村庄合并就是依靠行政力量完成的，因而其后续权力体系的形成也会继续依赖上级政府的行政力量，这种模式势必会打破农村发展的自有逻辑，在简单化、极端现代主义、急于改善以及市场化等一系列逻辑的推动下，不可避免地带有诸多可能导致其失败的先天不足(17)姜玉欣：《合村并居的运行逻辑及风险应对——基于斯科特“国家的视角”下的研究》，《东岳论丛》2014年第9期。。总之，村庄合并后形成的新型农村社区，在职能定位、机构设置、管理运行等方面，都出现了行政化导向不断增强的趋势，若不及时矫正，将会对乡村治理产生多重影响(18)李冉、聂玉霞：《村庄合并后新型农村社区治理的行政化导向及其矫正》，《中国行政管理》2017年第9期。。

五、结论与讨论

市场与行政两种模式反映了合村并居所具备的不同条件以及所对应的不同方式：一种是依靠产业带动，居民的就业问题与居住问题同步得以解决；另一种是先建设社区框架，再吸引周边村民入住，农民的职业没有发生根本变化。这两种类型的社区属于合村并居过程中的两种理想类型，基本上代表了诸城市合村并居的两种模式，同时也反映了大多数农村地区村庄合并的基本状况。在实践当中，合村并居工作因各地的条件不同而表现出的推进方式多样性，并非案例中的两种类型所能概括的，但是案例的意义在于反映了合村并居的两种基本形式。这两种形式在实践中的权重多有差别，表现为在通常的合村并居工作中既有行政因素的作用，也有市场因素的作用，而这两种因素在实践当中的不同组合与不同权重决定了合并后村庄的实质性的形态，同时也决定着合并后村庄秩序的基础以及社会治理的基本手段。

合村并居的出发点是推进城乡一体化，缩小城乡差距，营造农村社会新秩序。然而这个政策并非对所有的农村地区都适合，其合理性一方面取决于社会的现实需要，另一方面则取决于经济社会基础。合村并居的基本功能是居住方式、社会组织方式与生产方式相互适应，最终目标是提升农民的生活水平，满足他们日益增长的物质和文化需要。推动合村并居的真正主体应当是农民自身，当地政府的政策必须以农民意愿为依据才具有合理性，而只有符合市场规律的村庄合并才能从根本上满足村民意愿，提升村民生活水平，维护乡村社会秩序，为此应致力于以产业发展引领村庄整合，而不是强制性或“运动式”地推进村庄合并。对于那些运用行政力量整合起来的农村社区，应在强化社区建设的同时，培育新的市场因素，以民生改善促进居住集中。同时应协调原自然村的利益，培育合并后农村社区的集体经济，增进辖区居民的公共福利，逐步消除原自然村之间的贫富差距。这一过程中体现着以增量改革、渐进式改革、先行试点与全面推进相结合、顶层设计和基层启动相协调的推进策略(19)李学迎：《基于帕累托改进的政治体制改革可行路径研究》，《山东行政学院学报》2017年第1期。。

在发展过程中，依靠市场力量合并起来的村庄的经济功能与社区管理功能逐渐分离开来，成为了具有开放性的类城市社区，因此需要积极探索“政经分离”的路径和机制。社区的秩序涉及社区所有居民，所以需要全体社区居民的参与。与此不同的是，社区中传承下来的经济体系则属于原村民集体所有，这两个群体在未来发展过程中的分离并独立运行是重构社区秩序的必要举措。依靠行政力量合并起来的村庄，往往由于缺少内在的整合动力而使得社区的生活秩序无法在短期内建立起来，因此，政府行政力量需要首先发挥主要的构建社会秩序的作用。然而，行政力量的介入只能是过渡性的而非永久性的，合并后的村庄治理最终也要实现自治，因此就需要民间组织的整合与壮大。在此过程中需要正确处理政府与民间组织的关系，既要促进民间组织完善，又要依法规范政府行为，在推动合村并居的过程中培育新的社区自治能力。社会自治组织应当突破原自然村的壁垒，在新社区的基础上完成社会组织新的整合。只有将政府的主导地位和农民的主体地位有机结合，才能保证合村并居的有效推进，并在此过程中逐步完善农村社会治理体系，提高农村社区治理能力，提升合村并居后村民的生活质量，推进乡村文明进程，为新时代的乡村振兴作出切实贡献。