供给侧结构性改革的历史逻辑、学理逻辑与实践逻辑

杨 振

(中共中央党校[国家行政学院]经济学教研部，北京 100091)

供给侧结构性改革，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容。它是中央着眼于国内外复杂经济形势确立的宏观经济管理战略新思路，为解决全球经济发展中的结构性问题、促进经济长期可持续发展而贡献的中国智慧和中国方案，从经济学理论发展和政策实践来看，具有原创价值和意义，是一次重大的理论和实践创新。供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线，为转变经济发展方式、优化经济结构、培育创新动力以及实现经济高质量发展打造新引擎、构建新支撑。自2015年以来，立足于体制机制改革，中央已经系统部署了深化供给侧结构性改革的具体任务。但现实工作中，以“行政命令干预”替代“体制机制改革”的做法仍然存在，“分配指标去产能、划定红线去杠杆”等“盯住目标忘记改革”的现象也屡见不鲜。这表明对供给侧结构性改革的本质要求仍然存在认知模糊和理解偏差。以供给侧结构性改革为主线推动经济高质量发展，必须把握供给侧结构性改革的核心要义，准确认识和理解供给侧结构性改革的历史逻辑、学理逻辑和实践逻辑。

一、宏观调控着力点转向供给侧的历史逻辑

需求侧和供给侧虽然都是宏观调控政策的实施路径，但与需求管理相关的反周期政策更多是以“政策手段”呈现的，并未上升到宏观调控战略层面。而推进供给侧结构性改革，是经济发展新常态下我国宏观经济管理确立的战略思路(1)习近平：《在十八届中央政治局第三十八次集体学习时的讲话》，《人民日报》2017年1月23日。。在新的发展阶段，供给侧替代需求侧成为制约经济发展矛盾的主要方面，中央以“战略思路”定位供给侧结构性改革，其重大论断背后的历史逻辑值得深入研究。

(一)需求侧为着力点的宏观调控面临新挑战

自1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制后，与市场经济体制相适应的宏观调控政策体系也随之建立并不断完善。长期以来，我国的宏观调控政策主要以需求侧为着力点，立足于需求侧并紧盯总需求，随着经济周期性波动和需求总量的增减变化，实施立足于短期稳定的“对冲性”逆向调节，是宏观调控政策长期以来的主要逻辑(2)高培勇：《建立与供给侧结构性改革相匹配的宏观调控体系》，《经济日报》2017年12月18日。。在这样的调控逻辑下，当经济下行、总需求出现不足的时候，实施扩张总需求的政策操作；当经济过热、总需求过多的时候，实施紧缩总需求的操作。历史地看，在应对1997年亚洲金融危机等重大宏观经济波动中，适度增加消费和投资等社会需求(3)吴敬琏、魏加宁：《东亚金融危机的影响、启示和对策》，《改革》1998年第2期。的逆周期调节措施，确实发挥了重要作用。

但是以需求侧为着力点的宏观调控政策，在应对2008年世界经济危机时却遇到了新挑战。2008年9月，美国大型投行雷曼兄弟申请破产保护，标志着席卷全世界的金融危机开始蔓延。但这次金融危机发生时，中国的宏观经济基本面与主要发达国家的经济形势不同，呈现高增长、高通胀的趋势，当时中央对宏观经济的主要担忧在于防止经济“过热”。数据显示，2007年中国GDP实现了14.2%的高增速，这是自1985年至此次经济危机发生前中国经济增长速度的最高点。面对这样的宏观经济态势，2007年年中和年末召开的两次中央政治局会议，都明确了当时宏观调控的首要任务是防止经济由偏快转为过热(4)《中共中央政治局召开会议分析当前经济形势和经济工作》，《人民日报》2007年7月27日；《中央政治局召开会议分析当前经济形势》，《人民日报》2007年11月28日。。2007年全年，央行还实施了6次加息，主要就是防止出现经济过热局面。在金融危机发生之前，中国宏观调控的货币和财政政策，围绕着“货币政策从紧、财政政策稳健”这个宏观调控基调而设计。在2008年全国两会上确定的宏观调控基调，仍然延续了2007年的表述。从当时的宏观经济数据来看，经济过热态势在2008年上半年确实有所表现，其中最显著的一个指标就是通货膨胀水平：2008年一季度通货膨胀率已高达8%。为防止经济由偏快转为过热，2008年上半年央行还5次提高法定存款准备金率，使得一般金融机构人民币存款准备金率达到了17.5%(5)中国人民银行：《2008年第2季度中国货币政策执行报告》，http：//www.pbc.gov.cn/eportal/fileDir/history_file/files/att_11632_1.pdf.。这些政策的历史逻辑表明，当时经济过热的担忧并不是骇人听闻。

但是，随着全球经济进入衰退，中国的货币政策和财政政策也发生了方向性调整，货币政策由从紧转为适度宽松、财政政策由稳健转为积极。宏观调控政策短期内之所以进行如此重大转型，主要的原因在于中国经济的外向型结构特征。从最早的“三来一补”到“加工贸易”，再到后来成长为“世界工厂”，中国嵌入国际分工体系的切入点和路径选择依赖于“出口导向”发展模式。如图1所示，自2001年底中国加入世界贸易组织之后，中国进出口总额占GDP的比重不断上升，在2006年时达到64.36%的最高点；从净出口来看，2007年净出口总额约为GDP总量的7.5%，外向型经济的特征非常明显。统计数据更是印证了这个判断：1997年时仅净出口就拉动GDP增长4个百分点，对GDP增长贡献率高达42.9%。此次金融危机发生的前三年内(2005—2007年)，净出口平均每年也拉动GDP增长约1.3个百分点，对GDP增长贡献率平均达到10.8%。与此同时，由于早期实行“两头在外，大进大出”的方针，至金融危机发生时，制造业体系中“原材料在外、市场在外”的情形仍然非常多，2007年加工贸易占对外贸易额的比重已经达到45.4%。这样的经济结构，必然容易受到世界市场尤其是外需的波动影响。随着全球需求因金融危机呈现疲弱态势，中国宏观调控政策向提振需求的方向大转型，也是当时经济结构下的理性选择。

图1 中国进出口总额占GDP的比重(1998—2018)(单位：%)

数据来源：中华人民共和国国家统计局

回溯地看，如此迅速的货币政策和财政政策急转型，无疑是正确的决策，稳住了宏观经济基本面，也体现了中国特色经济体制的决策效率之高。如表1所示，仅在2008年9月至12月，央行就5次下调利率，4次下调法定存款准备金率。这些政策使得社会信贷规模迅速扩张，2009年全社会信贷增量高达9.6万亿元，而在2008年这一数字仅为4.9万亿元。

表1 金融危机后的利率与准备金率的快速调整

资料来源：根据中国人民银行历次公告整理，http：//www.pbc.gov.cn/

为了抵御国际金融危机带来的各种可能不利影响，中国还适时出台了一揽子扩大需求的政策。比如，2008年10月底开始允许房地产贷款利率在基准利率基础上下调30%，同时降低购房首付比例至20%；11月出台了“四万亿”投资计划，对重大项目也加快了审批进度。此外，为了鼓励消费，政府还出台了家电下乡、汽车下乡等政策措施。这些立足于需求侧的刺激政策，范围之广、力度之大都是前所未有的。短期来看，调整货币政策带来的效果立竿见影。但是，长期经济效果到底如何？

回顾十年来的经济发展不难发现，自国际金融危机之后，尽管有立足需求侧的系列刺激政策作为支撑，但中国经济发展越来越呈现出与以往不同的阶段性特征。如图2所示，最明显的阶段性特征是经济增速开始回落到中高速水平。在这种情况下，到底该如何看待中国经济发展“大势”？

图2 中国GDP年度增速(1978—2018)

数据来源：中华人民共和国国家统计局

同发展预期相比，虽然经济危机之后，中国的经济速度回落可控，但确实也是值得警惕的。2008年至2011年，政府工作报告设定的经济增长目标为8%左右。但到2012年时，中国经济增速已经下降到8%以下。早在2013年，中央对当时宏观经济形势就给出了“三期叠加”的趋势性判断(6)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第74页。：增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期。到2015年，更是出现了过去近20年没有过的经济增长压力：2015年前2个季度，中国经济增长速度为7%，但到了下半年，经济增速跌破7%，宏观经济面临的风险上升。中央当时对宏观经济形势的判断是“四降一升”(7)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第254页。，即经济增速下降、实体企业利润下降、PPI(工业品出厂价格指数)下降、财政收入下降，唯独各类经济风险发生的概率在上升。

这些现象在需求侧强刺激的背景下特别值得关注和反思，需要追问的是，为何这次需求侧刺激力度前所未有，长期经济增长的效果却大幅递减？是宏观调控政策的实施遇到了问题，还是宏观政策本身需要谋划战略转型？

(二)制约经济发展矛盾的主要方面在供给侧

逻辑上看，经济增长速度下行可能源自需求侧因素，也可能是供给侧因素导致。如果问题确实出现在需求侧，那么，对症下药从需求侧进行政策性对冲，宏观经济基本面表现应该大有起色。但如果真正的问题不在需求侧，仍然从需求侧找办法、寻对策，则可能会带来一些不良经济表现，甚至加剧结构失衡问题。比如，可以观察到的产能过剩现象，既可能是需求不足，也可能是供给失衡。如果根源在于需求不足，这时刺激需求会有助于缓解产能过剩的态势；但如果产能过剩是源于供给结构性失衡，这时再采用简单的刺激总需求政策，结构性失衡问题依然得不到缓解。

从工业生产者出厂价格指数(PPI)的表现来看，也可推断出近年来中国经济发展的矛盾主要源于供给侧而非需求侧。经济理论表明，需求扩张会形成拉动整体价格水平上涨的力量，而供给扩张则会使得整体价格水平回落。PPI作为反映工业品出厂价格一般水平的综合指数，显然也受此价格规律制约。如果经济发展矛盾的主要方面在于需求不足，这时刺激需求一般会推高PPI水平；如果经济发展矛盾的主要方面在于供给过剩，这时刺激需求所推高的PPI可能会因供给更大规模的扩张而抵消，甚至PPI还可能会呈现下降趋势。可以观察到的事实是，金融危机后需求侧刺激的力度较大，政策实施范围较广，但PPI自2012年3月开始却连续54个月同比下降，这个趋势一直持续到2016年8月(如图3所示)。据此可以推知，一定存在着供给不断扩张的力量促使整体价格水平持续回落，从而抵消了因需求扩张带来的价格水平上升。简言之，供给侧已经成为制约经济发展矛盾的主要方面。

图3 工业生产者出厂价格指数(2007—2017)

数据来源：中华人民共和国国家统计局

对此，习近平总书记指出：“只刺激需求，经济拉不上去，即使短期拉上一点，也不可持续”(8)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第105、95、99页。。在这样的发展态势下，习近平总书记作出了关乎政策方向调整的重要论断：“制约我国经济发展的因素，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧”(9)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第105、95、99页。。这个判断背后，显然是有大量事实依据支撑的：需求侧刺激的各项政策措施发挥的边际作用正在递减，已经是显而易见的事实。这是判断制约经济发展矛盾的主要方面在供给侧而不是需求侧的历史逻辑所在。

(三)实际与潜在经济增长左右着宏观调控重点

习近平总书记强调：“经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据宏观经济形势作出抉择”(10)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第105、95、99页。。那么，如何根据经济形势确定宏观调控的政策重点？回答这个问题，需要理解经济增长的基本逻辑，也必须区别经济增长的长期趋势和短期波动问题。

从供给侧来看，给定要素和技术制度环境，资源充分利用时经济可以达到的经济增长速度，经济学称其为长期潜在经济增长率，也可以理解为经济增长的稳态，但实际经济增长率往往围绕着潜在增长率发生波动，从而表现出周期性。从政策设计的角度看，如果经济表现是围绕着长期潜在经济增长率的周期性波动，则适宜采用以总需求为主的逆周期调节办法，但如果是长期潜在经济增长率本身发生趋势性调整，则需要以供给侧作为宏观调控的重点。从需求侧入手应对短期波动的办法，解决不了长期趋势性问题。

值得追问的是，此次中国经济增长率下降，究竟是长期潜在增长率下降，还是短期经济增长波动？对这个问题的回答，决定了宏观调控政策到底是以供给侧为主还是以需求侧为主。中国经济增长到底会呈现什么态势，能否延续原来的周期性走势，出现触底反弹的情形？2016年5月，权威人士给出了答案：中国经济将呈现“L型”增长(11)《开局首季问大势——权威人士谈当前中国经济》，《人民日报》2016年5月9日。，暗示着中国经济的长期潜在增长率可能出现了系统性调整。

事实上，从要素的禀赋和供给情况来看，近年来确实出现了系统性变化，使得经济潜在增长率出现向下的调整。第一，15—59岁的劳动年龄人口在2011年达到峰值(12)陆旸、蔡昉：《人口结构变化对潜在增长率的影响：中国和日本的比较》，《世界经济》2014年第1期。，2012年开始逐年下降，2013年减少244万人，2014年减少371万人，2015年减少487万人，2016年减少349万人，到2017年劳动力人口已经比上年减少548万人，2018年劳动人口减少470万人，占总人口比重也逐年下降至64.3%。2018年末，全国就业人员总量甚至也首次出现下降。第二，影响储蓄水平的总抚养比这个指标，在2010年开始触底上升。而研究发现，人口年龄结构与储蓄率有很强的相关关系，人口抚养比每上升1个百分点，储蓄率将下降0.8个百分点(13)孙学工、刘雪燕：《我国经济潜在增长率分析》，《经济日报》2011年12月12日。。这意味着，在其他条件不变的情况下，经济中的总储蓄水平将出现不可逆的下降态势。第三，近年来的资本回报率呈下降趋势。据学者测算，仅仅在2008年至2013年期间，资本的回报率就已经下降了45%(14)白重恩、张琼：《中国的资本回报率及其影响因素分析》，《世界经济》2014年第10期。。

纵观世界经济发展历史，长期潜在经济增长率下降也呈现出一定的规律性。如表3所示，从主要发达工业化国家两百多年来的发展历程看，也几乎都经历了一个由高速增长阶段到中高速、中低速发展阶段的历史性转换。如“二战”后的日本，在20世纪50年代到70年代初，保持了长达22年9.7%的增长速度；新加坡、韩国、美国也都曾经保持了20至30年平均高达8%以上的增长速度。但是高速增长以后，这些国家都纷纷经历了系统性的增速调整。从长的历史维度和时间跨度来看，这些国家的经济增长态势也呈现出了“L型”走势。

表2 先行工业化国家高增长持续时间

资料来源：根据公开资料整理

对比来看，改革开放之后中国经济发展更是表现不俗：到2008年，中国已经连续30年保持在两位数以上的年均增长速度；到2018年，按照可比价格计算，中国国内生产总值40年年均增长约9.5%(15)《习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲》，2018年4月10日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-04/10/c_1122659873.htm.。中国似乎也进入了一个全新的发展阶段，中央对这个全新的发展阶段给出明确论断：经济发展新常态。新发展阶段的经济增长速度下降，源于中国经济长期潜在增长率的系统性下降。因此，为应对本轮经济下行，宏观经济政策的重点必须由传统的需求侧转向供给侧。推进供给侧结构性改革，正是在全面分析国内经济发展阶段性特征的基础上，为解决经济长期结构性问题提供的“治本良方”。

二、供给侧重大结构性改革的学理逻辑

中国宏观经济所遇到的问题根源在供给侧，已经成为各界的普遍共识。那么，供给侧的问题到底是总量问题还是结构性问题？回答这个问题，需要立足供给侧，对经济结构失衡现象进行学理分析，才能为解决供给侧的问题提供政策思路。

(一)理解总量平衡与结构平衡的学理框架

实现供需平衡是经济最优运行状态，这一点经济学界并没有争议。不过，国民收入实现均衡是有条件的。假定经济体系中只有两个部门，即居民和企业，从收入也就是供给侧来看，国民收入=消费+储蓄；从支出也就是需求侧来看，国民收入=消费+投资。这时，如果国民经济实现平衡，储蓄必须完全转化为投资；如果储蓄转化不成投资，就会出现需求不足的现象(16)凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，北京：商务印书馆，2011年版，第33页。。这正是凯恩斯刺激有效需求的立足点。但要注意的是，凯恩斯主义的宏观经济政策是盯住总量的政策，并没有特别关注结构问题。

倘若经济发展遇到的矛盾不是总量性而是结构性的，比如经济中已经出现结构性产能过剩，这时候通过扩张性的需求刺激政策，再将储蓄继续转化为投资，对经济体系来说是“雪上加霜”，市场将面对更加严重的过剩产能。那么，引入一个政府部门，由政府代替私人进行投资，继续通过扩大需求消化过剩产能，是否为可行的方案？这里需要明确的是，政府本身不创造收入，政府投资的来源无外乎通过发债或加税，而这种行为会挤占企业投资，居民也可能因担忧政府未来以增税还债而降低当期消费。这时，由政府来主导投资，并不一定扩大总需求，经济也不一定再次实现平衡；如果继续增加一个需求部门，用净出口(外部需求)来消化过剩是否可行？理论表明，在国际分工交换条件下，出口的目的是为了进口(17)王东京：《经济全球化与中国的经济结构调整》，《管理世界》2017年第5期。，净出口扩大增加不了内需。这表明，盯住总量的需求刺激政策，解决了总量问题却解决不了结构性问题。总量平衡，但结构不一定平衡。

近年来，随着居民需求结构的变迁，供给侧确实表现出了一些结构性失衡的现象，供给结构对需求变化的适应性和灵活性明显不足。从需求来看，随着经济发展和收入的增加，居民的消费结构发生了重大变化。2017年，全国居民恩格尔系数为29.39%，这是有统计以来恩格尔系数首次跌破30%，2018年和2019年该系数持续下降到28.4%和28.2%，意味着食品之外的其他消费支出不断增加。从奢侈品等高端消费来看，中国消费者实现了70%以上的全球消费总额，但77.4%的消费发生在境外，需求外溢现象非常明显。从国内供给体系看，供给明显表现出结构性失衡现象。以钢铁生产为例，2019年中国粗钢产量占全世界比重为53.3%(18)数据来源：世界钢铁协会，https：//www.worldsteel.org/.，全年进口钢材虽有所下降但依然高达1230.4万吨，进口均价折算约1147美元/吨，而同期中国出口钢材均价只有836美元/吨(19)根据工业和信息化部发布的《2019年钢铁行业进出口情况》经计算所得。http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057569/n3057572/c7639178/content.html.。从出口产品结构来看，棒线材、角型材、板材、管材这四大钢材品种的进出口价差都非常显著。海关总署数据显示，2018年管材的进出口价差超过3000美元/吨，显示着供给结构性失衡问题更为严峻。

(二)重大结构性失衡学理分析与解决思路

不难发现，这些现象背后存在一个共同逻辑，供需之间出现了动态错配：需求已发生变迁，但供给体系变化表现出非适应性和非灵活性。由此，需要探究的核心问题是，引导资源朝着不同供给方向配置的机制是什么，谁应当成为调整供给结构的主体？

回答上述疑问，首先要厘清“结构失衡”现象背后的学理逻辑。19世纪初，法国著名经济学家萨伊提出，供给创造需求：“一种产物一经产出，从那时刻起就给价值与它相等的其他产品开辟了销路”(20)萨伊：《政治经济学概论》，北京：商务印书馆，1963年版，第144页。。他的意思是，供给引导着需求，长期不会出现不均衡的情形。萨伊为什么会这么说？在物物交换时代，一个人要把商品卖出去，而不是自己用，卖出去的目的就是要买。不过他的观点遭到了质疑，美国著名马克思主义经济学家保罗·斯威齐分析马克思的剩余价值论时曾指出两个可能导致生产过剩的情形：一是卖和买在时间上和空间上都是分开的，一个人卖而不买的结果最终会导致生产过剩(21)保罗·斯威齐：《资本主义发展》，北京：商务印书馆，2011年版，第178、184页。；二是当行业利润率低于普通利润率，资本家会将资本抽离，将投资拖延到有利条件再来时进行，在这个期间，投资的推延会打断流通过程并带来过剩(22)保罗·斯威齐：《资本主义发展》，北京：商务印书馆，2011年版，第178、184页。。这都意味着，经济中出现了供需失衡现象。

那么，如何对经济结构进行调整从而实现均衡？1890年，马歇尔在其名著《经济学原理》中提出了局部均衡概念，为市场以价格调整局部结构性问题提供了理论支撑。这里的均衡，指的是有一股力量促使需求和供给朝着均衡方向调整：供不应求，价格上涨；供过于求，价格下降。也就是说，价格引导着资源配置(23)马歇尔：《经济学原理》(下卷)，北京：商务印书馆，2011年版，第27页。。如果价格可以自由调整，市场会实现局部均衡。但当价格因供过于求出现下降压力时，企业受成本约束不可能容忍价格长期低于成本，企业宁愿选择保留库存，库存时间长就演变为产能过剩状态。但这时如果企业可以破产退出经营，市场依然会达到再均衡状态。这个逻辑表明，局部均衡的实现，既需要以价格的灵活调整来引导资源配置，又需要企业进入和退出市场的制度性成本足够低。

难题在于，当多领域出现长期结构性问题时，是否意味着市场已经失灵，是否必须由政府这只“看得见的手”来调结构？在理解供给侧结构性改革时，确实有观点尤其是西方学者简单机械地将其解读为政府用“看得见的手”、用“计划的办法”调整经济结构，认为推进供给侧结构性改革是搞新的“计划经济”。事实上，这种理解是非常片面的。多领域出现长期结构性问题，理论上要回到瓦尔拉斯关于一般均衡的讨论上来。经济体系是否存在一组可比的价格，使得所有领域的市场都能自动出清？他的结论是，存在一组价格可以让所有的市场同时实现均衡(24)瓦尔拉斯：《纯粹经济学要义》，北京：商务印书馆，2011年版，第240页。。反过来看这个结论，如果一个局部市场的价格受到非市场力量干预，上下游产业可能同时出现资源错配现象。之所以看到普遍性的结构过剩，关键在于没有形成一组合适的价格体系。如果价格并非由市场形成，就会导致企业投资失误，而结构性失衡的根源，在于没有形成主要由市场价格引导资源配置的模式。供给侧结构性改革正是通过破除体制机制障碍，以合理的资源配置方式引导资源在不同领域重新配置，从而以改革的办法推动经济结构调整。

由此，从供给侧解决重大结构性失衡问题的学理框架，可以从以下几个方面进行设计：第一，强化价格传递市场信息的功能，价格是否真正由市场形成至关重要；第二，结构非均衡出现之后，体制机制应允许或鼓励市场中的微观主体对不均衡作出反应；第三，微观主体利用市场的制度性(交易性)成本必须降低。中国经济遇到的问题，“既有周期性因素，但更多是结构性、体制性的”(25)《中共中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作》，《光明日报》2019年4月20日。。因此，供给侧结构性改革的关键在于“改革”，能否形成完善“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的体制机制至关重要。

(三)改革是中国方案与供给学派的本质区别

20世纪70年代，西方国家经济出现滞胀，将政府干预需求进行调控的政策置于两难境地：滞胀条件下，扩张需求刺激经济将进一步导致通货膨胀上升，收紧货币降低通货膨胀则导致经济进一步衰退。拯救经济理论的供给学派走上历史舞台，他们认为滞胀出现并非有效需求不足，而是经济体缺乏满足高需求层次的供给水平。让企业创造出高水平供给的方法，就是降低其负担激发其活力，快速有效的手段就是减税。美国供给学派经济学家拉佛提出的“拉弗曲线”给出了理论上的减税证据：政府的税收存在一个最佳税率，超过这个最佳税率后，企业生产意愿减弱税基变小，从政府税收看得不偿失，降税反而能够刺激企业生产，政府税收增加的同时企业能够有更多的资源用于产品创新。里根政府是供给学派的重要实践者，20世纪80年代初主要实施了以减税为重要内容的供给调控。

中国的供给侧结构性改革，在本质上有别于西方供给学派的逻辑。习近平总书记曾告诫全党：“我们讲的供给侧结构性改革，同西方经济学的供给学派不是一回事，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版”(26)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第251页。。中国经济面临的矛盾，突出的是结构性矛盾，是生产力和生产关系不适应的矛盾。生产力和生产关系是马克思主义政治经济学的经典范畴，生产力和生产关系是辩证统一的。从这个角度来看，供给侧结构性改革是优化和调整生产关系使之更适应生产力的发展。

从生产力和生产关系两个维度来看，中国的供给侧结构性改革有别于西方供给学派主要源于以下几个方面：第一，理论适用的宏观经济背景不同。中国经济进入发展的新常态，仍是生产力不断提升支撑下的中高速经济增长，并没有出现西方滞胀现象。推动供给侧结构性改革，是通过体制机制变革等生产关系调整进一步释放生产力。第二，政策重心与核心逻辑不同。西方供给学派的政策重心是减税，而供给侧结构性改革的本质和立足点则是深化改革，减税只是政策体系中的一个环节。第三，目标导向和实施路径不同。西方供给学派的导向是经济自由化，因而要求政府尽可能消除各种形式的干预，供给侧结构性改革的导向是优化供给体系、质量和效率，路径则是优化政府与市场的关系。

三、深化供给侧结构性改革政策的实践逻辑

在供给侧结构性改革推进的每个重大阶段，中央都非常明确地部署了阶段性改革任务。2015年，中央提出“三去一降一补”，重在解决历史遗留问题，营造宽松市场环境。2016年，中央聚焦实体经济和创新，将其作为深化供给侧结构性改革的主战场。2017年，中央提出“破、立、降”，其政策含义在于：破无效供给，清僵尸企业；立新动能，强化创新；降实体经济成本，降制度性交易成本。2018年底的中央经济工作会议提出八字方针：“巩固、增强、提升、畅通”，即：巩固改革成果，增强活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环。2019年底的中央经济工作会议要求，必须把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程。从政策的实践逻辑看，这些任务非常明确地突出了“以改革调结构”的本质。在以往的政策部署上，地方政府很容易把宏观调控作为一种政策来落实推动，但供给侧结构性改革不同，它并不是中央提供的现成政策工具，唯有深化改革才能更好落实。

(一)以市场化和法治化的办法打通制度梗阻

深化供给侧结构性改革的根本途径是深化体制机制改革，就是要完善“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的资源配置体系，形成市场价格真正引导资源配置的格局。但现实中，关于供给侧结构性改革的认识，出现了一些泛化倾向，影响改革的推进。比如“划定红线去杠杆、分配指标去产能”，用行政干预代替深化改革，“盯住目标、忘记改革”的现象一定程度上存在，有的把“三去一降一补”任务目标等同于改革本身。实际上，“三去一降一补”任务重在解决资源错配，核心是打通导致资源错配的制度梗阻和体制机制障碍。“三去一降一补”是供给侧结构性改革的重大任务，但改革的对象是体制机制，而不是任务本身，关键看谁来做，以什么方式做。

以去产能为例，供给侧结构性改革意味着需要引入市场化、法治化以及改革的办法，而不是以行政命令限制和淘汰产能。以行政命令的方式去产能，监管部门难以兼顾产能背后的技术条件，所识别出的落后产能，与企业家及市场识别的落后产能并不完全一致。以行政命令限制新产能进入，还可能在一定程度上保护落后产能和落后技术。在不扩张产能总量的条件下，也可以引入市场机制识别筛选出更先进和更有效率的产能。产能指标置换交易，就是一种市场化的选择。市场化的指标交易导向下，高效率企业是产能指标的需求方，而低效率企业是产能指标的供给方，这种机制实现了在产能总量不变约束条件下的产能更迭。

更具有改革意蕴的举措是打通去产能的制度性梗阻。经济逻辑表明，过剩产能持续形成背后确实存在制度性梗阻：首先，过去政绩考核以GDP为主，在地方竞争制度下，地方政府有通过增加产能做大GDP的客观动机；其次，分税制改革以后，财权上升、事权下降，地方需要为财力支撑寻求保障，有通过增加产能创造税收的内在激励；最后，生产税尤其是增值税占主导，是工业生产为主的传统经济结构下我国税制的典型特征，而产能过剩的传统行业，往往也是贡献大量增值额的产业。这些正是去产能“顽疾”的制度性梗阻和体制机制病灶，也是深化改革的重心所在。

(二)为增强微观主体活力提供准确制度激励

市场微观主体的经济行为选择，是制度约束和激励的结果。能否形成一种激励相容的制度安排，是市场微观主体能否活力迸发的重要前提。所谓激励相容的制度安排，意味着这种制度体系能够让市场微观主体在追求自身利益的同时，也同步实现宏观政策的总体目标。具体来说，提高供给质量、优化供给结构，显然是供给侧结构性改革的宏观目标取向。但要实现这个宏观目标，就需要从机制设计的角度出发，构建一套让市场微观主体愿意供给高质量产品的微观制度激励。如果一种制度安排使得市场中的微观主体无法从提供高质量产品供给中得益，那么这种制度就无法提供准确的行为激励，自发提供高质量产品的市场行为就会大大减少，供给侧结构性改革也就很难真正落地。

改善供给体系、供给质量和供给效率，实现结构性均衡，离不开企业这个重要的微观主体。为企业形成准确的激励制度，以创新能力提升缓解“高端不足、低端过剩”等结构失衡现象，是改革的关键。企业转型升级、改善供给需要什么样的政策支持和制度激励？解答这个疑惑，可从传统产业中企业遇到的三类困境寻找应对之策：有的企业缺乏转型升级压力，凭借低成本劳动力、低资源定价、低土地和资金成本，就可以获得较高利润水平；有的企业有转型升级压力，但缺乏转型升级的能力，主要困境在于高端人才缺乏，而高端人才缺乏又部分源于个人所得税最高边际税率过高，制度约束使得企业难以形成支持创新的人力资源结构；还有的企业有转型升级的能力，但缺乏转型升级动力，根源在于创新成果收益界定不清晰、知识产权保护比较困难，创新风险大、成本高但收益难以排他性占有，前期的创新投入缺乏一个有效的补偿机制。

为此，深化供给侧结构性改革，就需要加快推进要素市场化改革进程，为企业传递准确的市场信息和转型升级的压力；适时适地试点降低高技术人才最高边际税率，激发和保护企业家精神，提高企业转型升级的能力；保证发明人在知识产权增值收益中享有合理份额，严厉打击侵犯知识产权行为，为有能力转型升级的企业提供动力。

(三)以完善和保护产权来降低制度性交易成本

在市场价格引导下，企业提供出高质量的产品后，能否在各个环节得到相关的产权保护，是缓解供需结构性矛盾的关键。以稳定的产权降低市场运行的制度性交易成本，是供给侧结构性改革不能忽视的重要内容。经济逻辑表明，产权不同于所有权，包含着一系列复杂的权利安排，界定着人与人之间在市场中的行为边界。产权的清晰界定是市场运行的前提，产权的稳定性决定着市场效率。完善产权制度意味着要形成包括所有权及其派生的使用权、收益权、处分权等权能完整的产权制度，这是实现产权有效激励的前提。

产权界定是否能够在法律框架下足够清晰地表达出来，产权蕴含的权利安排能否得到真正保障，直接影响市场各类主体对未来发展的预期。对市场中的企业来说，合法财产权和公平经营权至关重要。如前所述，在供给侧结构性改革推进过程中，通过行政命令来完成去产能等系列指标性任务，对企业财产权和公平经营权可能是一种损害，不利于企业形成稳定供应预期。稳定和加强对企业这类最重要微观主体的产权保护，才能为企业改善供给提供良好的政策环境和内在激励。

各地在保护公平竞争方面，已经开展了实质性的行动。未来，需要全面清理有违平等保护各种所有制经济主体财产所有权、使用权、经营权、收益权等各类产权的规定，清理限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定，清理在市场准入、生产要素使用、财税金融投资价格等政策方面区别性、歧视性对待不同所有制经济主体的规定，这是市场有效引导高质量供给的逻辑前提。只有不断完善产权保护制度，持续优化营商环境，使得市场机制运行的交易成本大大降低，才能为高质量的供给体系建立提供基础制度保障。