论文化共享治理机制的构建

苗瑞丹

(厦门大学马克思主义学院，福建 厦门 361005)

共享发展是新时代中国特色社会主义的重要发展理念，文化共享是贯彻落实共享发展理念的题中之义。所谓文化共享，就是广大人民群众通过平等地参与文化创造、享受文化成果，基本文化权益得到保障，多样化的文化需求得到满足，科学文化素养得到不断提升，社会主义文化发展的公平正义目标得以不断实现。随着我国文化事业的发展，在文化产品和成果总量不断增长、文化供给能力不断提升的背景下，如何创造更多机会和有利条件，为实现文化共享提供可靠保障，成为新时代文化民生建设面临的一项重要课题。党的十八届五中全会提出要“作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015年11月3日。。当前，文化共享的制度安排，应将治理理念引入公共文化建设，构建由多元主体共同承担责任、合作互动的文化共享治理机制。

一、文化共享治理机制构建的理论借鉴

20世纪80年代以来，在西方国家改革浪潮的推动下，公共管理理论与实践发生重大变革，新公共服务理论与公共治理理论逐渐兴起，并运用于政府公共行政、经济社会等领域。新公共服务理论与公共治理理论的基本主张，为构建凸显多元主体治理结构的文化共享治理机制提供了重要的理论参考。

1.新公共服务理论

20世纪70年代以来，受经济学理论新发展的影响，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮，开展新公共管理运动，致力于优化政府职能，引入市场机制，提高公共服务的效率。在公共文化服务领域引入市场竞争机制，进行市场化运作，将政府权威与市场交换的功能优势进行融合，以提高政府功能输出的能力，从而形成了一种供给公共文化服务的全新制度安排。在政府内部管理机制上，通过放松规制、改革事务类公务员制度，以及实行行政分权等来革新政府内部管理机制。与此同时，新公共管理运动中还引入了顾客导向、绩效评估等私营部门的管理理念和技术，实现由传统的行政管理模式向现代公共管理模式的转变。在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，以美国著名行政学家罗伯特·B.登哈特为代表的一批学者，进一步提出了一种新的公共行政理论，即新公共服务理论。新公共服务理论的核心理念包括：“一是服务于公民，而不是服务于顾客；二是追求公共利益；三是重视公民权胜过重视企业家精神；四是思考要具有战略性，行动要具有民主性；五是承认责任并不简单；六是服务，而不是掌舵；七是重视人，而不只是重视生产率。”(2)[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第40—41页。新公共服务理论的核心理念可以进一步概括为三个方面的内容：一是关于政府治理角色的定位，强调政府应是服务者而非单纯的管理者，实现公民共享公共利益是政府的重要职责；二是主张公民是治理体系的中心，政府要为公民服务，关注公共服务中的公正与公平，关注公民长期的公共需要和公共利益；三是推崇公共精神，要求政府注重共享的集体公共利益观念的营造，重视与社会和公民合作共治，努力提升公共服务的尊严与价值。

2.公共治理理论

作为公共管理理论与实践的一个重大变革，公共治理理论兴起于20世纪80年代，而广泛运用于经济社会等领域则是在20世纪90年代。从词源上看，英语中的“治理”源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，并一直与“统治”一词混用。20世纪90年代以来，随着现代政治文明的成熟，“治理”被赋予了全新的含义。美国著名学者詹姆斯·N.罗西瑙认为，尽管治理与传统的政府统治在目的性行为、规则体系等方面有共同之处，但二者却有着不同的含义，“政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”(3)[美]詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革》，张胜军等译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4—5页。。1995年，全球治理委员会(Commission on Global Governance)在《我们的全球伙伴关系》中对“治理”下了这样的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”治理的核心理念主要包括：一是政府已不是唯一的权力中心和治理主体，只要得到大众的承认，各种公共机构都可以参与公共治理的过程；二是在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性和交叉性，政府与社会公众的关系是合作和相互依赖；三是强调管理过程中被管理对象的参与，从而改变自上而下的单向度管理，形成上下互动、彼此合作的，具有一定自主性的社会协调网络；四是政府公共管理职能的手段和方法要进行创新，以更好地对公共事务进行引导。

新公共文化服务理论和公共治理理论为我国的公共文化建设提供了有益启示。作为实现文化共享的主要途径和方式，公共文化服务和产品的供给是一个典型的公共管理问题，将“治理”引入公共文化建设，公共文化治理将呈现出以下特征：一是突出公益性——以公共文化利益的实现与维护为治理目标，在注重效率的前提下，突出强调公平与公正；二是多元化的治理主体——在公共文化服务管理中，在坚持政府的主导地位的同时，积极引入非政府的公共文化组织，扩大公众参与范围，通过调动各种力量和资源，形成公共文化服务“善治”的格局；三是公共文化服务治理手段与方式的创新——通过采用新的管理方法和技术，实现治理手段与方式的多样化。上述理论主张强调政府与社会、非政府组织相互合作，为政府公共部门与非政府组织之间建立起了公共文化服务共同治理的制度性纽带，为提高公共文化服务供给的质量效率、谋求公共文化利益最大化、推动实现文化共享，提供了重要借鉴。

二、文化共享治理机制构建的基本原则

文化共享是在新时代历史方位下坚持以人民为中心发展思想在社会主义文化治理上的现实反映。新时代坚持中国特色社会主义文化发展道路，就是要坚持文化发展服务于人民群众日益增长的美好生活需要的价值方向。新时代文化共享治理机制的构建必须坚持公平正义的价值原则、以人民为中心的发展原则与实现人民基本文化权益的权利原则三者的统一。

1.价值原则：凸显公平正义的价值目标

公平正义是理想社会构建的基本价值目标。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”(4)[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社，1988年版，第3页。在中国古代社会，先秦的公正思想主要以“仁、义、礼”等概念形式来表现。儒家主张人与人互敬互爱，认为“仁”是一种道德和思想境界，做到“仁”就能做到公正。《论语·雍也》记载，孔子给出的“仁”的定义是：“夫仁者，己欲立而立人，己欲达而达人。”宋明理学家认为，“理”是公正的表现形式，合“理”就是公正；一个国家要安定，君王的行为一定要合“理”，即所谓“凡君之所安者，何也？以其行理也”(5)《河南程氏遗书》卷5。。上述论述蕴含了中国古代最原始最朴素的公正思想。在西方，公正理念占据了政治、伦理生活的中心位置。苏格拉底把公正的行为和一切以美德为基础的行为都看作是美的，柏拉图认为正义是心灵的德行，亚里士多德则认为各种公正是囊括与汇合了各种德行的范畴。近代以来，英国哲学家、政治学家托马斯·霍布斯认为，在自然法的启示作用下，依据人们制定的社会契约来保障人们的财产权就是正义、公道。卢梭以自然法理论作为自己学说的出发点，论证了社会不平等的起源及契约在国家起源上的作用，认为专制和暴政的出现是人类社会不平等的顶点。在当代的公正思想中，罗尔斯提出了实现社会公正的“平等原则”与“差别原则”两大正义原则，强调每个人都应享有平等的自由权利，即使出现某种不平等，也应以有利于社会中“最不利者”的最大利益为前提。可见，实现社会公平正义是人类对于理想社会的美好向往，是人类社会进步的重要标志。当前，构建文化共享的治理机制要凸显社会主义文化发展的公平正义价值原则，突出解决当前文化发展中不平衡不充分的主要矛盾，以保障社会中“最不利者”能够有机会参与文化创造和分享文化发展成果。

2.发展原则：坚持以人民为中心的发展思想

对于涉及人类社会的发展目的、方向、宗旨等核心问题的认识，经历了只注重经济增长的“以物为中心”到注重人的自由发展的“以人为中心”的演变过程。20世纪40年代，法兰克福学派提出的“工业文明观”坚持以“物”为中心，强调和重视一个国家或地区经济总量的增长，把发展归结为物质财富的积累。这种“发展=经济增长”的理念，使“二战”后一些发展中国家在实现了GDP增长的同时也出现了分配不公和政治动荡等问题，形成了“无发展的增长”现象。1969—1973年，罗马俱乐部的未来学派批判了以“物”为中心的观点，提出了“增长极限论”，其理论主张主要包括：一是“如果世界人口、工业化、污染、粮食生产以及资源消耗按现在的增长趋势继续不变，……最可能的结果是人口和工业生产能力这两方面发生颇为突然的、无法控制的衰退或下降”；二是“改变这些增长趋势，确立一种可以长期保持的生态稳定和经济稳定的条件是可能的。全球均衡的状态可能计划做到，使得世界上每个人的基本物质需要得到满足，以及每个人有同等机会发挥他个人的人类潜力”(6)[美]D.梅多斯：《增长的极限》，于树生译，北京：商务印书馆，1984年版，第12页。。随后，联合国环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，首次界定了“可持续发展”的概念，指出：“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。世界各国——发达国家或发展中国家，市场经济国家或计划经济国家，其经济和社会发展的目标必须根据可持续性的原则加以确定，解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从可持续发展的基本概念上和实现可持续发展的大战略上的共同认识出发。”(7)世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳等译，长春：吉林人民出版社，1997年版，第52页。从20世纪80年代开始，人们在经济社会实践中逐步把观察发展的视角从“物”转向“人”。1983年，法国经济学家佩鲁在所著《新发展观》一书中指出：“这种新发展是‘整体的’‘综合的’‘内生的’。整体的是指在各种具体分析之外，不仅考虑人类整体的各个方面，而且在其内在的联系中考虑必须承认的各个方面的不一致。”(8)[法]佩鲁：《新发展观》，张宁、丰子义译，北京：华夏出版社，1987年版，第2—3页。社会发展模式要有一个整体的观点，既要考虑作为整体的社会，又要看到人们相互依存关系中出现的多样性，更加重视满足人的需求和促进人的自由发展。1995年，联合国社会发展世界首脑会议通过的《哥本哈根社会发展问题宣言》，提出以“创造一个能够使人民实现社会发展的经济、政治、社会、文化和法律环境”“促进和实现人人平等地享有良好教育、在身心健康方面有可能达到的最高标准和人人享有基本保健服务”，作为推动社会发展的基本目标。可见，以“人”为中心已经成为世界各国公认的重要发展理念。当前，构建文化共享的治理机制要凸显“以人民为中心”的发展原则，要以人民群众对美好生活的新要求为立足点，抓牢新时代人民群众精神文化生活的新动向与新需要，既保障人民群众的基本文化要求，又满足不同群体多样化的文化需要。

3.权利原则：保障和实现人民基本文化权益

作为人权的重要组成部分和重要内容，文化权益是指在一定社会历史条件下，每个人在文化创造实践中享有的满足精神文化需求、获得文化利益的权利。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第27条对文化权益的法律保护作出规定：“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利”，“人人对由于他所创作的任何科学、文学或美术作品而产生的精神的和物质的利益，有享受保护的权利”。1966年举行的第21届联合国大会又通过了《经济、社会和文化权利国家盟约》，其中第15条规定，本盟约缔约国确认人人有以下权利：“(1)参与文化生活；(2)享受科学进步及其应用之惠；(3)对其本人之任何文学或艺术作品所获得之精神与物质利益享受保护之惠。”以上规定在世界范围内，以法律的形式确立了公民的文化权益是与经济权益、政治权益相并列的人的基本权益，属于人权范畴。公民的文化权益所涵盖的内容和涉及的范围是十分广泛和复杂的，它贯穿于人们的日常生活，直接关系到每个公民的生存和发展。我国分别于1997年和1998年签署了《经济、社会和文化权利国际盟约》和《公民权利和政治权利国际盟约》，并从以下几个方面重点保障公民的基本文化权益：一是享受文化成果的权益；二是参与文化活动和开展文化创造的权益；三是文化创造成果得到保护的权益。可见，尊重公民的文化权利，保障和实现公民的基本文化权益，是社会主义人权的重要内容。当前，构建文化共享的治理机制，要凸显人民基本文化权益的权利原则，通过大力繁荣社会主义文化事业和积极发展社会主义文化产业来保障公民文化权利得以真正实现、公民的基本文化权益得以真正落实。

三、我国在文化共享发展中存在的问题

党的十八届三中全会提出了建立“现代公共文化服务体系”的重要任务，2015年中办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》进一步界定了现代公共文化服务体系的内容与要求，即“覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平”。在这一政策背景下，我国在实现文化发展的公平性和文化共享方面已经取得了诸多成绩。但与此同时，受自然条件和历史原因的影响，我国在公共文化服务的整体质量水平、城乡区域阶层之间文化共享发展等方面，仍存在着一些问题。

1.公共文化服务供需矛盾突出，公共文化治理水平有待提升

随着市场经济的迅速发展和社会结构的急剧变化，人民群众的精神文化需求也呈现出多层次和多样化特征，这给我国的文化事业特别是公共文化事业提出了新的挑战和要求。但是，受传统文化建设观念的影响，我国的文化事业建设相对忽略了文化的休闲娱乐、陶冶性情的功能，致使所提供的公共文化产品不能完全对接群众的现实需求，出现了公共文化领域供给侧与消费侧之间矛盾突出的问题，制约了公共文化服务满足群众文化需要的现实效果，不利于群众充分享受文化发展成果，主要表现是：其一，公共文化服务的内容和形式不能适应被服务群体的需要。受公众表达渠道不畅和群众参与度欠缺的影响，公共文化服务提供主体与受众彼此之间缺乏有效沟通，致使公共文化服务的部分内容和形式不受群众欢迎和喜爱，出现了公共文化生产与消费相脱节的现象。如近年国家大力开展的农家书屋工程和“送书下乡”工程中，农民真正急需的农业科技、病虫害防治、教育生活类的图书十分短缺且更新十分缓慢，不能够真正满足农民现实的文化需要。与此同时，我国公共文化生产提供的产品与服务虽然在数量上逐年增多，但是真正反映我国改革发展新的实践和群众喜闻乐见的优秀作品并不多，具有浓郁传统特色和地域文化特色、思想性艺术性观赏性俱佳的精品力作也很欠缺。在公共文化服务的表现形式和传播手段上，一些原有的为广大群众所喜爱的中华民族传统文化艺术形式没有得到很好的传承和弘扬，公共文化服务与信息化有效融合、利用大众传媒和互联网等传播和发展公共文化的能力和空间还十分有限。其二，公共文化治理的质量水平整体仍然不高。由于文化发展规划和建设目标不尽明确、相关政策法规不尽完善，基层公共文化服务缺乏长效机制和合理的制度设计。如当前农村基层在公共文化服务方式上，政府大多注重“送文化”，一些文化下乡仅为年节之时的应景之作，缺乏长效机制，不能真正满足广大农民群众的文化需求。一些地方政府出于政绩需要，不从乡镇和村居的实际情况出发，按照统一的标准和模式，采取“运动式”的供给方式，忽视了群众真实的文化需要。在公共文化服务的制度设计上仍还存在着忽视弱势群体的现象，制度设计和政策制定缺少公平正义和人文关怀，如有些图书馆没有设立残疾人的专用通道，适合老年人文化品位和需求的文化产品与服务较少，等等。公共文化服务缺少人文关怀，势必降低群众对公共文化的参与热情，不利于形成服务主体与对象的良性互动，对于实现公共文化的共建共享、增强公共文化服务的发展活力，无疑会产生消极的影响。

2.文化共享呈现不平衡态势，城乡区域阶层之间存在较大差距

被誉为“现代经济学之父”的亚当·斯密指出：“为公共问题提供公平的解决方案，这不只是意味着要为所有的人提供同样的服务，而且意味着要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务。”(9)[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(上)，郭大力等译，北京：商务印书馆，1981年版，第253页。文化共享是全体人民的共享，没有农村和不发达地区人民共享文化发展成果，就不可能真正实现全体人民的共享，从而也就不可能实现真正的文化公平。这种共享不仅强调公共文化服务的均等化，同时更加强调的是高质量和高层次的公共文化服务的提供。由于在传统的计划供给模式下，政府对公共文化服务供给采取了自上而下的决策机制，公民的公共文化物品消费需求和愿望得不到充分尊重和真实反映，而公共文化服务供给与需求发生矛盾，则将直接影响人民共享文化发展成果的实现程度。就其具体表现而言，一是在我国农村和西部欠发达地区，公共文化产品和服务供给结构仍不合理。作为一种带有消费者强烈主观偏好的消费形式，文化消费呈现出诸多差异性。比如消费者的年龄差异、性别差异、文化程度差异、职业差异、收入差异、区域差异等，都会导致形成彼此不同的文化消费偏好。农村居民的阅读消费存在对农业科普读物的明显偏好，对本乡本土文化活动的喜好程度也明显高于政府组织的文化下乡活动。如果无视这些差异和多样化的需求，一味地提供无差别的文化产品和服务，则只会增加无效公共文化物品的数量，造成公共文化资源的浪费，而不可能真正满足农村居民的文化消费需求。二是不同社会阶层在共享文化发展成果上存在较大差距。受文化背景、教育程度、社会地位、地域等差别的影响，不同阶层对公共文化资源的享有和文化发展成果的共享存在较大差距，呈现出明显的不均衡性。目前，我国社会阶层之间的贫富差距是客观存在的，那些较为富裕的阶层和群体，由于所占有的文化资源在数量和质量上都居于优势，因而会表现出对文化价值较高的期望，同时也相应地表现出更高的成就动机，这就是著名的“皮格马利翁”效应；与之相反，处于相对弱势地位的阶层和群体，由于没有条件享受较好的文化资源，对文化价值的期望就较弱，甚至会产生文化贫穷的恶性循环，逐渐成为被文化“遗忘的角落”。这种不同阶层和群体之间享受文化发展成果上的差异，是当前文化共享发展不平衡的重要体现。

四、我国文化共享的制约因素分析

上述关于我国文化共享发展中存在问题的归纳，仅是反映了某些表象，而要更加深刻地认识和分析问题，则需要透过现象看本质，进一步深入探究其产生发展的根本制约因素。

1.思想观念因素：公共文化服务建设和参与过程中文化自觉的缺失

所谓文化自觉，主要是指一个民族、一个国家在文化上的自我觉醒、自我反省、自我创建。作为一种内在的精神力量，文化自觉强调在深刻认识文化在历史发展中的地位和作用的前提下，在遵循文化发展规律的基础上，具有担当推动文化不断发展繁荣的主动意识和历史责任。恩格斯指出：“文化上的每一个进步，都是迈向自由的一步”(10)《马克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年版，第120页。。文化除了具有教育教化功能之外，还是人类的一种精神上的内在和普遍的需求。在全面建成小康社会的决胜期，人民群众的精神文化需要更加突出和强烈，这就要求我们进一步增强公共文化建设和公民积极参与的文化自觉，以更好地丰富人们的精神世界，实现文化发展成果共享。但是，由于受到传统发展观念等因素的影响，我国公共文化的建设和参与缺乏必要的文化自觉，主要表现有二：一是各级政府的重视程度不够。由于受到传统发展观念的影响，唯经济论和以经济发展论成败的思想根深蒂固，经济发展指标长期被视为衡量国家发展的最重要指标甚至是唯一的指标，一些基层政府机构和干部更是明确主张经济建设好了再去进行文化建设，甚至认为只要经济建设搞好了，文化建设自然就会搞好。这给文化建设特别是公共文化的发展带来较大的负面影响。二是民众参与公共文化的意识不强。随着现代化、工业化和城市化进程的逐步加快，在基层特别是一些农村，作为社会基础的文化传统受到了市场化规则的挑战和外来文化的强烈冲击，原有维系社会秩序的许多传统因素逐步被市场逻辑取代，私性文化兴起并逐渐超越甚至替代公共文化活动。人民群众的公共精神和公共意识趋于淡薄，加之长期以来我国采取的是政府自上而下的公共文化供给机制，人民群众的主体参与作用没有得到应有的重视和调动，致使他们参与公共文化的主观意愿与能力均明显不足。

2.经济发展因素：区域经济发展不平衡下文化共享呈现出地区间的失衡

人类精神文化活动是建立在基本生存需要得到满足的基础之上的，物质产品的生产和经济发展的水平决定和影响着精神文化产品的消费水平和层次。由于我国地区之间经济发展不平衡，导致不同地区的居民在精神文化生活的消费水平、分享文化发展成果上存在较大差距，主要体现在：其一，经济发展的不平衡决定了各地区精神文化生产水平的不平衡。从生产与消费的相互关系来看，在人们精神文化消费的水平和层次中，起决定性作用的是精神文化生产的水平。马克思指出：“饥饿总是饥饿，但是用刀叉吃熟肉来解除的饥饿不同于用手、指甲和牙齿啃生肉来解除的饥饿。”(11)《马克思恩格斯文集》第8卷，北京：人民出版社，2009年版，第16、15页。由于经济发展水平的差距，导致欠发达地区与发达地区在精神文化产品的生产水平和层次上存在较大差距。受经济因素制约，欠发达地区在公共文化事业上的财力投入较低，与发达地区居民相比，公共文化产品供给和服务都比较缺乏和水平较低，这决定了欠发达地区居民的精神文化产品消费水平和层次都偏低。与此同时，生产与消费之间具有同一性，“消费直接是生产”(12)《马克思恩格斯文集》第8卷，北京：人民出版社，2009年版，第16、15页。，消费的过程也是人的自身再生产的过程。欠发达地区的居民由于精神文化产品的消费水平相对落后，势必导致该地区被再生产出来的劳动者素质与发达地区被再生产出来的劳动者素质之间存在差距的问题。如此循环往复，出现欠发达地区与发达地区之间在文化生产能力和消费能力上的差距不断拉大的趋势实属必然。其二，经济发展的不平衡决定了各地区居民收入水平的差距，导致人们精神文化消费能力的不平衡。居民收入水平的差距是导致人们在精神文化消费上存在差距的重要因素。在高收入群体的消费支出中，由于基本生存的消费支出所占的比例相对较小，因此便会有更多的能力去为满足自身的发展和享受需要而进行精神文化消费；低收入群体由于收入处在相对较低的层次上，对于他们而言，满足生存需要仍然是第一需要，满足生存需要的消费支出在他们的消费总支出中占有较大比例，因而发展和享受的需要和能力就相对较弱。因此，区域经济发展不平衡背景下，居民精神文化需求和消费能力的不均衡是制约文化共享的重要经济因素。

3.文化管理体制因素：公共文化决策与供给机制科学性和实效性的欠缺

弗雷德里克森曾指出：“价值是公共行政的灵魂”(13)[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2003年版，第142页。。现代责任政府的一个重要价值理念是公平与公正。根据公共行政学理论，作为人类行政模式的一种，服务行政因其具有充分的公共性而以达到服务对象的满意为最高标准，是公平正义的价值取向得以真正实现的一种公共行政模式。改革开放以来，在我国文化体制改革和构建新框架的过程之中，文化决策与供给科学性和实效性的相对欠缺成为制约我国公共文化发展的重要因素，主要表现在：其一，政府公共文化管理体制滞后。受传统计划经济的影响，我国公共文化资源和公益文化活动都由政府掌握和规划，政府脱离或者是半脱离市场，按照行政体制运作和管理公共文化事业。在这样的管理体制和方式之下，文化条块分割现象十分严重，导致文化经营管理单位众多，造成有限的文化资源重复建设严重，闲置和浪费的问题突出，直接影响到公共文化服务的成效。其二，公共文化服务的决策和供给体制缺乏科学性和实效性。由于公共文化服务供给和运作的方式是以自上而下设置的文化机构作为提供主体，从而导致形成了部门化的文化管理体制。在公共文化产品和服务供给的决策、运作和监督中，人民群众缺乏在公共产品和服务的供给决策中表达自己意志的机会和权利。这种自上而下的管理和供给体制不能真正满足人民群众真实的文化需求，导致了公共文化服务的实效性较为欠缺。其三，公共文化服务缺乏有效的制度保障。从制度上来看，我国公共文化产品和服务的供给机制不健全，缺乏相应的法律和制度保障。公共文化产品和服务的供给尚未成为政府行为与绩效考核的硬性约束，很多政府机构和成员重经济职能的履行而忽视文化职能的履行，使公共文化服务缺乏有效的制度保障。

五、文化共享治理机制构建的路径探索

实现文化共享，提升公共文化服务质量，构建科学的治理机制是关键。我国公共文化服务的治理模式，经历了从一元化向多元化发展的历程。新中国成立后，在计划经济体制下，公共文化服务组织领域具有显著的统一性特点，即政府是唯一的公共文化管理主体，政府和政府兴办的文化事业单位直接承担公共文化服务的生产和供给的全部职能与责任。然而，文化的广博性与政府资源的有限性之间存在着深刻的矛盾，政府包办公共文化服务的做法导致了公共文化供给的贫乏，人民群众对于公共文化服务的享有处于较低的水平，他们对于文化多样性和差异性的需求难以得到满足。改革开放以后，在建立和完善市场经济体制的背景下，公共文化服务组织领域引入市场机制，表现出了多元化的特征。公共文化服务组织体系由政府的一元体系发展为政府、企业和第三部门等共同构成的多元体系，多元主体互为补充，共同提供公共文化服务，共同提升公共文化服务的水平。文化共享治理机制的构建是对公共文化服务管理机制的制度创新，它要求打破传统两分法的思维模式，在公共文化服务的管理和供给过程中，建立由多元主体共同承担责任、合作互动的公共文化服务管理新范式。

1.发挥政府的核心主体作用，构建文化共享的政府主导机制

文化产品是一种特殊的精神产品，既具有公共性的特征，又具有商品的属性。文化产品的多样性特点决定了仅仅依靠市场供给不可能有效和全面地满足公民的文化需求，特别是在市场失灵情况下，就需要政府在公共文化服务中承担起核心主体的角色，并以保障公民的基本文化权利和共享文化成果为核心责任。正确定位政府在公共文化服务中的职能与角色，是文化共享治理机制构建的关键环节。在我国社会转型时期，面对利益格局的调整和文化发展的多元趋势，政府的公共文化服务职能和角色更加突出。政府的公共文化服务职能不仅在于公共文化产品和服务的提供，更在于公共文化服务的正确政策的制定和良好环境的营造，因为“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果”(14)[美]赫伯特·西蒙：《今日世界中的公共管理：组织与市场》，杨雪冬译，《经济社会体制比较》2001年第5期。。作为公共文化服务的主要提供者和管理者，政府要准确地进行角色定位，规范公共文化服务职能范围，健全政府职责体系，改革单一化的治理模式，整合文化资源，积极引导公共文化服务共建共享治理模式的建立。具体而言，主要包括以下几个方面：一是正确定位政府公共文化服务职能，注重公共文化服务手段和方法的创新。政府要通过理顺自身与社会、市场及文化单位的关系，明确其在公共文化服务中的核心主体和主导的角色，推进政事分开、政企分开和管办分开，以纠正政府的错位、越位和缺位现象。与此同时，在我国五级公共文化服务设施基本建立、数字化公共文化服务网络——全国文化信息资源共享工程已经形成、社会化公共文化服务逐步兴起的新形势下，政府履行公共文化服务管理职能的手段和方法更要进一步创新，要通过采取新的管理方法和技术，提高设施的利用率和服务效率，更好地对公共文化服务进行引导。二是发挥和规范政府对公共文化的宏观指导功能。公共文化服务体系构建的基础是明确一定时期内文化建设的目标、重点以及需要解决的重大问题。政府运用政策、规划和布局等体制性手段，将满足人民群众基本文化需求与引导公共文化健康发展结合起来，对公共文化资源供给进行宏观指导，在公共文化资源数量、品种和结构方面形成科学合理的布局。三是发挥和规范政府对公共文化法规政策体系的制定职能。建立健全的法律体系和积极的政策支持体系是构建公共文化服务体系的有力保障。政府应通过加强文化立法，健全文化法规体系，将公共文化服务体系的建设和管理纳入法治化轨道，使得公共文化资源的管理和分配有法可依、有法必依，创造有利于公共文化服务健康发展的宏观环境。通过制定公共文化事业发展的公共财政支持政策、投融资政策、管理政策和保护政策等等，建立公共文化发展的政策支持体系，推动文化共享的政府主导机制的构建。

2.鼓励企业等营利性组织积极参与，构建文化共享的多元参与机制

公共文化的供给主体和参与主体的多元化发展，是满足人民群众多样化的文化需求的必然选择。然而在过去很长一个时期，政府和文化事业单位是公共文化服务供给的唯一主体，民间资本和民营企业被排斥在公共文化服务领域之外。民间资本和民间力量的缺失，致使公共文化服务供给质量和效率不高。因此，将市场机制引入公共文化服务领域，正确处理公共文化的社会化与市场化之间的关系，从而形成以政府为主导、民间资本和民营企业积极参与的多元主体竞争格局。现代企业社会责任理论认为，公共责任是企业社会责任的重要方面。企业的公共责任要求企业积极参与公共事务和公共政策的制定，积极资助社会公共事业和公益事业。作为社会公共事业的重要组成部分，公共文化服务体系的建设和发展离不开企业的积极参与和支持。企业等营利性组织参与公共文化服务的方式主要有四种：一是直接参与，即主动提供公共文化产品和准公共文化产品；二是承接项目，即承接政府委托的项目，通过与政府签订合同契约的方式参与公共文化服务；三是参股资助，即参股由政府投资的文化设施，资助文化活动；四是影响政府决策，即在政府制定政策和法规的过程中，通过建言献策影响公共文化决策。通过以上多种参与方式，企业等营利性组织成为公共文化服务主体的重要组成，在实现其经营目标的同时也成为公共文化产品的重要提供者和公共文化服务的责任主体。企业自身所具有的较强生产能力和市场竞争力，对于提高公共文化服务体系的服务效率无疑具有重要的推动作用。因此，政府应采取税收减免等优惠措施，引导企业积极参与公共文化服务，推动文化共享的多元参与机制的构建。

3.发展非政府组织等社会力量，构建文化共享的社会供给机制

非政府组织是独立于政府和企业之外的，具有民间性、自治性和公益性等特点的社会组织。作为介于政府与市场之间的中间力量，非政府组织是社会治理结构中的重要组成，在现代社会中发挥着越来越重要的作用。注重公益、服务公众是非政府组织的重要价值取向。公共文化服务作为公益性文化事业，它以公益性为重要属性，以服务大众为发展方向。因此，公共文化服务体系的构建，需要非政府组织积极参与并扮演重要角色。作为推动传统公共文化治理模式转型的重要力量，非政府组织以其独特的优势，充当第三支社会中间力量，对于调节公共文化产品与服务的供需矛盾、满足公众多样化的文化需求、平衡政府与市场供给，都会发挥着不可替代的作用。为此，政府要通过转变自身职能，科学界定其与非政府组织之间的权责关系、管辖范围和相应的权利义务，为非政府组织的发展提供相对独立的空间。政府还要通过放宽民间公益组织登记备案的条件等措施，给非政府组织提供平等参与公共文化服务的机会与平台，为非政府组织的发展创造有利的政策环境。为了保证非政府组织的健康有序发展，政府还应运用经济和法律等手段，建立健全对非政府组织的监督和管理机制，以确保非政府组织的发展符合经济社会的现实需要，确保非政府组织切实承担起并履行好公共文化产品与服务的供给主体角色和相关协调职能。同时，非政府组织自身也要加强自身建设，通过健全相关机制充分发挥自身优势，在公共文化服务多元主体格局中扮演好重要角色，推动文化共享的社会供给机制的构建。

4.引导社区组织建设公共文化，构建文化共享的基层载体机制

作为一种社会生活共同体，社区是由具有成员归属感的人群所组成的一种社会实体；作为社会文化体系的重要组成部分，社区文化具有休闲娱乐、文化传播和宣传教育等功能。在构建公共文化服务体系过程中，社区是群众参与公共文化服务体系构建的重要载体，要积极引导社区组织参与公共文化建设，为群众提供平等分享文化发展成果的平台，提高文化基础设施利用率。在公共文化建设中，社区文化主要发挥整合、导向、传承和发展四个方面的功能。社区通过整合功能推进社会沟通，增强群众的心理凝聚力和行动一致性；通过导向功能引导社区居民树立正确的价值观、人生观和审美观；通过传承功能强化社区居民的公民意识，积极弘扬民族优秀传统文化；通过发展功能激发社区文化生产力，使社区文化具有更为广泛的群众基础，更能满足社区居民多层次、多样化的文化需求。基于上述社区文化所具有的功能，在公共文化服务体系的构建中，要通过加强公共基础设施建设，为居民提供多样化和现代化的社区文化服务场所和设施载体；通过规范化建设，坚持以居民现实文化生活需求为导向，规范社区公共文化的发展与运作，为居民提供内容丰富、服务精细的文化服务；通过制度建设，引导社区积极参与公共文化建设和管理，提高社区文化建设的社会化程度，以推动文化共享的基层载体机制的构建。

总之，公共文化服务多元化主体的治理结构，强调多元主体共同承担追求公共利益的责任，主张形成以政府为主导，文化企业、非政府组织、社区等主体共同参与、合作互补的治理机制。构建文化共享治理机制，是在新时代历史方位下满足人民群众美好文化生活需要、保障公民基本文化权益的必然选择。