江西省推进合同能源管理现状分析和发展对策研究

胡 晓，王燕华

（1.江西省政府投资项目评审中心，江西南昌 330000；2.江西省科技信息研究所，江西南昌 330000）

0 引言

合同能源管理（EMC）是指由专业的节能服务公司（在国外简称ESCO，在国内简称EMCo），通过能源服务合同为客户企业提供能源效率诊断和节能潜力分析、节能项目可行性研究、方案设计、技术选择、项目融资、设备采购、安装调试、运行维护、人员培训、节能量检测、节能量跟踪等一整套的系统化服务，并向客户保证实现合同中所承诺的节能量和节能效益［1］。

加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求，也是推进生态文明建设，实现绿色发展的客观需要。

1 国内外合同能源管理发展现状

1.1 国外合同能源管理发展现状

以合同能源管理形式实施项目的节能服务公司最早起源于1975年的瑞典，随后在美国、欧洲等发达国家迅猛发展，成为推进节能降耗的重要市场化手段。1997年，美国政府制定了“联邦政府能源管理计划（FEMP）”，通过对政府办公楼宇等公共设施实施合同能源管理项目加强政府与节能服务公司的合作。在美国超过50万栋政府建筑物及设备进入节能服务市场，政府能源费用开支得到有效控制，公共机构节能示范效应明显。据统计，美国节能服务行业总产值2011年约72亿美元，2012年约85亿美元，2013年约94亿美元，平均增速在18%左右，预测2020年美国节能服务产业收入将增至199亿美元。加拿大第一个节能服务公司由魁北克省政府与电力公司联合组建成立，提供的节能服务在短时间内实现了巨大的收益，推动大量节能服务公司不断涌现。1992年，加拿大政府颁布了“联邦政府建筑物节能促进计划（The Fe-feral Buildings Initiative）”，促进合同能源管理项目在政府机构中开展，不仅解决了政府开展节能项目资金来源的难题，还提供了大量就业岗位，促进节能服务产业发展［2］。加拿大主要的节能项目集中在公共设施的改造、工业企业的节能改造及民众用能设备的改造，到2050年，加拿大将有超过1/4的节能潜力位于建筑领域。欧盟是一个拥有广泛权力和特殊法律地位的国际组织［3］，为推行合同能源管理，欧盟成立了独立的节能管理机构，包括欧洲能源监管委员会（CEER）和能源交通综述（ETDG）对能源交易和试产进行监管［4］。据统计，欧盟国家既有建筑约64%是1975年以前建成的，且大部分处于温带气候，总体节能潜力较大，75%～90%的既有存量建筑将继续使用至2050年［5］。从2014年1月1日起，欧盟每年约有3%的公共建筑进行以节能为目的的改造，是推行合同能源管理商业模式的重要应用领域。

1.2 国内合同能源管理发展现状

合同能源管理在中国本土企业中的最早实践，源于1997年中国政府和世界银行、全球环境基金联合实施的“中国节能促进项目”，该项目的实施成为我国政府按照市场化机制推进节能机制转换的一项重要措施。随后，我国合同能源管理发展进入了示范推广和产业化发展阶段。

1.2.1 示范推广阶段

为完成“中国节能促进项目”，在全球环境基金会和世界银行的支持下，我国分别在北京、辽宁、山东成立了3家基于市场机制的能源管理公司，分别在纺织、机械、轻工、电力、建材、冶金、化工、造纸和公共事业等领域实施合同能源管理示范项目。示范期间，3家公司共实施475个节能子项目，总投额达到13.3亿元，形成年节能能力151万吨标准煤、年二氧化碳减排能力145万吨，超过项目预定计划目标，合同能源管理理念和模式得到广泛传播和接受［6］。“十一五”期间，我国节能服务公司从80多家增加到800多家，从业人员从1.6万人增加到18万人，节能服务产业规模从47亿元增加到840亿元，节能服务产业基本形成。

1.2.2 产业化发展阶段

“十二五”时期，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求呈刚性增长，资源环境约束趋紧，节能减排形势严峻，为节能服务产业的发展提供了良好机遇。为进一步加快推进节能服务产业发展，国家在“十二五”时期陆续出台各项政策，扶持壮大节能服务产业。2010年4月，国务院印发《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》［7］，提出到2015年，建立比较完善的节能服务体系，专业化节能服务公司进一步壮大，服务能力进一步增强，服务领域进一步拓宽，合同能源管理成为用能单位实施节能改造的主要方式之一。此外，国家发改委、财政部、人民银行、国家税务总局等部委相应出台了促进节能服务产业发展的四大政策措施，即加大资金支持力度，将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金支持范围；实行税收扶持政策，包括暂免征收营业税，减免企业所得税等；完善相关会计制度；改善金融服务，节能服务公司实施合同能源管理项目投入的固定资产可按有关规定向银行申请抵押贷款。2010年6月，财政部、国家发改委印发了《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，2010年中央财政安排20亿元推进合同能源管理工作，对注册资金500万元以上并通过国家发改委、财政部审核备案的专业节能服务公司，以节能效益分享方式实施年节能量1万吨标准煤以下合同能源管理项目，中央财政按240元/吨标准煤给予奖励，省级财政按不低于60元/吨标准煤进行配套奖励，计划形成节能能力830万吨标煤以上。该项政策的实施进一步打破了耗能企业缺乏节能动力和不够重视节能的局面。“十二五”期间，在政策给力、企业努力、平台得力的大环境下，节能服务行业综合能力显著提升、从业队伍快速壮大、产业规模稳步增长、融资渠道持续开阔，合同能源管理成为用能单位实施节能技术改造最主要的方式之一。截至2015年年底，全国节能服务业务企业总数达到5 426家，行业从业人员达到60.7万人，总产值突破3 000亿元。

“十三五”时期，在绿色发展理念的推动下，我国节能服务产业仍处于快速发展时期，截至2019年底，全国节能服务行业企业数量达到6 547家，行业从业人员人员突破70万人，行业总产值达到5 222亿元，其中合同能源管理项目投资额达到1 141亿元，形成节能能力近4 000万吨标准煤，减排二氧化碳突破1亿吨。

2 江西省合同能源管理发展现状

自2010年起，随着合同能源管理模式在全国推广，江西省积极落实国家层面制定的包括产业导向、财政奖励、税收减免在内的各项政策，在全省范围内推广合同能源管理模式。

2.1 出台系列政策文件

省政府转发了省发改委等部门《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展的实施意见》，对节能服务公司从财政奖励、税收减免、项目抵押贷款、会计特别处理等4个方面给予扶持政策。省发改委、省财政厅印发了《江西省合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，明确了财政奖励条件、标准和项目申报流程、审核要件等，每节约1吨标准煤中央财政奖励服务公司240元，省财政配套奖励60元。奖励资金用于采用合同能源管理模式实施的工业、建筑、交通等领域以及公共机构节能改造项目。2010年，全省共有24个合同能源管理项目通过审核获得财政奖励资金约2 000万元，重点涉及陶瓷建材窑炉改造、建筑节能改造、城市路灯改造等领域，年节能量约7万吨标准煤。该项政策国家延续到2015年已暂停。“十三五”以来，省发改委积极争取国家资金，支持全省一批城市道路照明节能改造合同能源管理项目的实施。2019年，省机关事务管理局、省发改委、省财政厅联合出台了《江西省公共机构合同能源管理暂行办法》，规范公共机构合同能源管理，引导社会资金投入公共机构节能领域，推进公共机构节能工作健康有序发展。

2.2 培育一批节能服务公司

2010—2013年，国家发改委、财政部先后备案了五批节能服务公司，通过备案的公司可在全国范围内开展合同能源管理项目工作。其中江西通过国家备案的节能服务公司有83家（原备案通过86家，后被取消资质3家），这些公司提供的节能服务涉及余热回收利用、绿色照明改造、窑炉（锅炉）改造、能量系统优化、建筑节能等领域。从地域分布来看，江西省节能服务公司近一半位于省会城市南昌；从企业规模来看，江西省的节能服务公司以中小企业为主，专业人才较为缺乏，技术创新能力较弱，与整个节能服务市场的需求还有一定差距。

2.3 实施一批合同能源管理示范项目

合同能源管理政策实施以来，江西省推动实施了一批合同能源管理项目，节能减排效益显著。如在工业节能改造领域，某节能服务公司对新余发电公司2×20万千瓦机组实施合同能源管理节能减排项目。该公司投资近亿元，对新电公司2×20万千瓦机组锅炉燃烧系统、点火系统、汽轮机通流部分等项目进行节能减排技术改造，降低供电煤耗35克/千瓦时以上，每年可以节约标煤7万多吨，减排二氧化碳17万多吨、二氧化硫1 200吨。每年产生的节能效益前五年由双方共享、五五分成，五年后节能设备和节能效益全部归新余发电公司所有。在建筑节能领域，某节能服务公司对锦峰大酒店照明和空调实施合同能源管理项目。锦峰大酒店每年能耗费用占酒店营业收入的11.8%。空调方面，节能服务公司通过采购能源管理设备用于控制制冷机组（水泵），避免“大马拉小车”现象，平均节电率达到45.5%，每年节约电费17万元。双方约定合作期限3年，节电率达到35%。照明方面，锦峰大酒店照明年均用电不低于270万度。节能服务公司通过选用能源管理设备，优化供电系统，平均节电率达到15%，每月可节约电费2.6万元，30个月全部回收投资。空调和照明项目合同期满后，设备将全部归锦峰大酒店所有，锦峰大酒店每年可从节能中获得效益50万元，设备使用寿命长达10年以上。

3 江西省合同能源管理发展存在的问题

合同能源管理在江西已推行10余年，在产业规模、技术创新、人才培育等方面取得了良好成效，为节能服务公司和用能单位搭建了合作的桥梁。但是与发达省份相比，合同能源管理市场仍然不够活跃，存在政府扶持政策不足、市场规模散小、市场模式单一、节能服务公司能力不足等问题。

3.1 政策、法律机制有待进一步健全

虽然江西省出台了《实施意见》和《暂行办法》，加大合同能源管理推行力度，但对该产业发展的内在规律和机制缺乏深入研究，在实施过程中缺乏具体的工作细则。比如合同能源管理项目财政奖励国家已于2015年暂停，而节能服务公司大部分为新生中小企业，商业资信度相对较低，且普遍缺少土地、厂房等接受程度高的抵押品，同时银行很难对项目节能效益做准确判断，担心贷款无法回收，双重影响下导致节能服务公司很难通过银行等金融机构为合同能源管理项目融资。因此，如何完善支持节能服务公司发展和合同能源管项目建设的一系列配套政策显得尤为重要。

3.2 社会认识度有待进一步提高

江西省主要用能企业多属于钢铁、有色等周期性行业，企业效益受行业周期的影响远大于能源成本影响，虽然企业实施节能改造能够获得可观的效益收入，但企业管理者往往从短期经济利益考虑，缺乏对节能减排重要性和紧迫性的认识。同时，用能企业与节能服务公司的合同是否能如期履行存在质疑，导致作为节能减排责任主体的企业缺乏足够的动力，市场需求并未彻底释放。

3.3 节能效益科学评估体系有待制定

合同能源管理产业涉及的节能技术种类多、范围广，很难形成单独标准，缺乏一套科学的节能效果评估体系。部分节能服务公司为了追求更大利益，夸大自身节能技术和产品，个别实施了合同能源管理的用能单位在收益分成上不兑现合同承诺，导致节能公司和用能单位容易产生纠纷，拖延、克扣甚至拒绝回款等也现象时有发生。

4 推进江西合同能源管理发展的有关建议

4.1 加强制度供给

一些节能服务公司在制度保障、补助和专项资金的重要性之间做选择时，往往首先选择制度保障。如果没有政府制定严格的政策标准体系并承担起监督职能，节能服务政策难以落到实处。因此，建议《江西省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》修订过程中增加合同能源管理相关内容，对节能双方权利与义务、服务内容、验收标准、效益分享方式、违约责任等方面做出明确规定，为合同能源管理提供法治保障。同时，建议国家层面适时修订完善《节能能量测量和验证技术通则》（GB/T 28750—2012），进一步规范和细化节能量测量方法，统一节能量和减排量转换测算标准，推动节能减排各种商业模式的互通。

4.2 加大财税政策支持力度

由于合同能源管理项目实施周期长，节能服务公司投资回报期长，资金压力大，传统的融资模式无法满足其资金需求。建议省级层面成立政府主导、社会资本参与的节能融资平台和基金，为符合条件的节能服务公司提供融资担保。同时对节能效益显著、投资回报期长的项目给予免息或低息贷款支持。在税收政策方面，对合同能源管理项目无偿转让设备的收入不在视为销售收入，减轻用能单位税收负担；对合同能源管理项目细化会计科目设置，明确企业所得税税收优惠的单独核算标准；对节能技术研发人才技术成果转让费等方面予以个人所得税优惠，激发科研人员创新热情。

4.3 强化宣传引导

政府部门要引导新闻媒体加大对合同能源管理模式和政策措施的宣传力度，宣传典型，推广经验，动员全社会参与合同能源管理。依托龙头企业、大专院校、科研院所以及各行业协会的力量，积极开展合同能源管理政策、技能、知识培训，迅速形成节能诊断、设计、改造、运营人才队伍。定期或不定期举办由政府、企业、科研院所、高校共同参与的推介会，为节能服务公司和用能企业搭建交流合作的平台。