基层部门林业专项资金绩效评价现状及问题分析

○尤溪县林业局 郑 娟

各级财政林业资金拨入林业基层部门，预算资金来源较复杂。而绩效评价从财政部顶层设计开始，最终需落实到基层部门操作。县乡基层林业和财政部门承担林业专项资金绩效评价职责，其中县级林业部门组织本级和所属单位对各级预算批复的林业项目绩效完成情况进行自我评价和部门评价，财政部门开展林业项目财政评价。基层部门按照2015年实施的《中华人民共和国预算法》要求，普遍从2016年度开始对林业专项资金进行绩效评价。虽然通过上级部门不断规范和多年基层部门自我完善，已经初步建立起林业专项资金绩效评价体系，但是，绩效评价作为全过程、全方位、全覆盖预算管理体系的核心内容，基层林业专项资金绩效评价有待进一步改进和提高，以建立更加科学、合理的绩效管理评价体系。

一、基层部门林业专项资金绩效评价现状

1.评价对象

中央、省级、市级及县级财政下达的林业专项资金一般均需开展绩效评价，主要包含森林资源培育、森林资源保护、林业产业与发展三大专项，每个专项包含多个子项目。某南方集体林区林业重点县，专项资金总量较大，具有一定的典型性。以该县2019年度林业专项资金情况为例，绩效评价资金总额6564.78万元，其中：中央财政资金2989.34万元，含9个子项目；省级财政资金3276.44万元，含12个子项目；市级财政资金62万元，含4个子项目；县级财政资金237万元，含3个子项目。

2.评价方式

目前主要以绩效自评方式为主，按资金来源分别对中央、省级、市级和县级林业专项资金采取“对标评价”方式进行自评。林业部门按照上级绩效评价工作方案设置的评价标准分值，组织相关股室逐一对子项目开展自评，计财部门根据各子项目自评情况，汇总全县自评表，得出评分，完成绩效自评报告，上报上级主管部门，同时报送县级财政部门。上级部门(或聘请第三方机构)每年抽取部分基层部门开展绩效复评。县级财政部门在林业部门自评的基础上，由业务股室从林业专项资金使用和管理、实际产出和效益等方面进行财政评价。

3.评价内容

基层林业专项资金评价主要围绕资金安排和使用情况，总体目标，产出、效益、满意度指标，未完成绩效目标的原因分析、改进措施等进行评价。具体包含以下方面：林业专项资金预算、到位、执行、管理情况；项目绩效总体目标；项目产出数量、质量、进度、成本指标情况；项目实施的经济、社会、生态、可持续影响效益分析；项目服务对象满意度指标；偏离绩效目标原因分析和下一步改进措施；绩效自评结果拟应用和公开情况；绩效自评工作的经验、问题和建议等。

二、基层部门林业专项资金绩效评价存在问题

1.基层部门林业专项资金绩效评价整体质量不高

(1)基层部门绩效评价期限不够科学。目前，基层部门实施的绩效评价主要是年度评价，较少涉及中期及项目实施期结束后的评价。年度评价与林业生产周期长的特点不相适应，如林下经济种植项目，生产周期一般为三至五年，一年时间其生态效益和社会效益难以测算。

(2)基层部门绩效评价对象不够合理。中央、省级、市级和县级财政将本级资金作为评价对象，年度结束后，在不同时间自上而下布置给基层部门，表面上看实现了林业专项资金绩效评价全覆盖，但从各级绩效资金评价具体项目来看，不少子项目名称是相同的。如：造林补助项目、森林生态效益补助等，林业专项资金用途和补助对象一致，在绩效评价中，其相当部分产出指标和效益指标是一致或相互联系的，若按资金来源级次人为割裂进行绩效评价，则项目整体经济、生态、社会效益不能充分体现。

(3)基层部门绩效评价个性指标欠缺。目前，基层部门以上级部门统一设置的格式填报相关绩效目标自评表，绩效目标表的指标相当部分是对工作量和补助标准的统计。基层部门在项目实施过程中或项目结束后的个性化投入、产出、效益指标未能体现。

(4)林业资金生态效益评价存在难点。森林是陆地生态系体的主体，能产生巨大的生态效益。但由于林业生产周期长，其生态效益在几十年甚至上百年一直发挥作用。目前林业专项资金绩效评价中对生态效益基本以定性评价为主，难以使用定量指标来体现。

2.基层部门林业专项资金绩效评价责任落实不够

(1)项目单位的绩效自评不够到位。单位自评应由项目单位自主实施，即“谁支出、谁自评”。县级财政部门将林业专项资金拨付至林业部门，林业部门直接支付至项目单位。部分项目由乡(镇)政府实施，则由林业主管部门将林业专项资金拨付乡(镇)政府，而乡(镇)政府并非林业局下属单位，林业部门对其监管也是鞭长莫及。目前，乡(镇)政府作为项目实施单位，一般由林业部门相关股室对资金使用和项目实施内容进行跟踪统计，未提交绩效自评报告，成为林业专项资金管理和绩效评价“最后一公里”。

(2)林业部门的部门评价不够全面。基层林业项目实施和验收由相关股室承担，如森林资源培育资金分配和使用在营林部门、森林资源保护资金在林政资源部门、资金拨付在计财部门。各相关股室项目管理人员按分工参考上级下发的绩效自评报告的格式完成绩效自评报告，填报绩效目标自评表中相关指标，再由财务部门汇总，即可完成绩效评价任务。由于基层林业项目多，涉及人员较多，而能够接受相关培训的人员只有少数财务人员，因此造成项目管理人员对绩效评价了解甚少，而财务人员对项目实施情况也知之不多，在绩效评价过程中，未能真正将资金使用与绩效目标完成情况真实、全面地反映。

(3)财政部门的财政评价不够深入。按照职责，县级财政部门要负责做好绩效管理的组织、协调、监督等工作，不仅要做好本级工作，也要指导推动下级工作，一级抓一级，层层抓落实，推动绩效管理工作全面实施。目前基层财政部门专门设有绩效管理股，但面对全县各类专项资金，正所谓“隔行如隔山”，对各类专项资金指标体系设置、评价也只能是完成表面化的审核，对资金到位、使用、管理情况的全面审核难以到位。

三、提高基层部门林业专项资金绩效评价水平的对策

林业专项资金应建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程预算绩效管理机制，切实做到花钱必问效、无效必问责，推动林业高质量发展。

1.强化绩效评价结果的应用

中央和省市在林业专项资金分配中，应将绩效因素作为重要分配依据，以上年度或中期、项目实施期的绩效目标完成或绩效评价结果等为依据，提高占比权重，形成对财政资金使用管理的有效约束，倒逼基层部门更加重视和加强林业专项资金绩效评价工作。如福建省从2017年起，省级财政林业专项资金开展以绩效目标为导向的专项资金分配方式试点，每年切出一定比例的资金作为各地绩效目标考核奖励经费，根据绩效评价结果下达奖励经费，调动了基层的积极性，取得了较好的效果。

2.完善资金绩效评价体系

首先，林业专项资金评价应根据工作需要，建立符合林业生产特点的评价期限。每年优先选择重大改革发展项目，随机选择一般性项目，采取专项支出与整体支出、年度评价与中期评价、资金评价与政策评价等不同形式，更有针对性和实效性地开展绩效评价，而不是面面俱到，片面追求资金绩效评价全覆盖。其次，要突出实际效果，抓住关键要素和环节，建立科学合理、简明扼要的评价指标。即使同一评价对象处于不同实施阶段时，指标权重也应体现差异性，如实施期间的评价更加注重决策、过程和产出，实施期结束后的评价更加注重产出和效益，提高评价报告质量和时效。这些需要上级林业和财政部门进一步改进绩效评价工作，也需要基层部门增加绩效评价的主动性以及有效的反馈和沟通。

3.强化全面预算绩效管理。目前，正在建成全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理体系，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。基层部门要积极探索，制定适合本区域、本部门的预算绩效管理制度和实施细则，梳理绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理以及评价结果应用等各环节的管理流程，加强全面预算绩效管理。

4.加强绩效评价人才的培养。由于开展林业专项资金绩效评价的时间不长，加上基层部门涉及的项目众多，涉及的股室和工作人员也较多，从事该项工作的人员多数未经培训，缺乏开展绩效评价工作的经验和技能。上级部门除了对财务人员的培训外，还要加强对相关业务人员进行绩效评价培训，在基层培养一批思想品质好、业务能力强的绩效评价人才。有条件的地方还可引入第三方机构参与预算绩效管理，提高基层绩效评价的专业水平。