以制度建设推动乡村治理的探索

胡 渊

党的十九大报告提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。20世纪80年代中央决定在农村推行村民自治，增强了基层民主，最大限度地吸纳了乡村精英参与村务管理。通过探索乡村治理法治化，以村规民约的形式为乡村治理提供制度支持，可以解决许多政府难以解决的问题，也平衡了行政权力与乡村自治之间的关系。现今在广大乡村地区，众多治理问题凸显，村民自治章程缺乏、村规民约零碎不全，都导致了乡村的治理无“据”可依。对乡村治理者没有明确的法制上的约束，若是治理者缺乏法治意识，治理就容易演变成个人意志的专断行为。除此之外，实行法治化治理，约束村民的日常行为，改变往常不良行为模式，自然会产生一些抵触的力量。面对这些问题，可通过探索制度的建设及其运行，推动乡村治理上升到一个新的台阶。

一、目前我国乡村治理的困境

自乡村实行自治以来，就需面对自治与法治之间的关系，乡村可以通过村民大会制定村规民约，但这样的规约不能与国家法律相冲突。另外，随着乡村处理事务的复杂化，农业税取消，乡村治理者减少了与村民情感联络的内生动力；乡村经济社会的发展，传统的治理方式已疲于应对。日常村务治理之中，尽管有一定规则，但它却时常“迟到”或“早退”——治理的过程、村规民约的制定等等，都有这样那样的违法现象。

（一）村规民约不完善

首先，村规民约的制定主体不合法。《村民自治法》并没有授予村民代表大会制定村规民约的权力，村规民约的制定主体只能是村民大会。而在现实中，不少村的村规民约要么根本就没经会议通过，要么只通过村民代表大会。而村规民约生效的条件是经由村民大会的多数人投票通过。其次，村规民约的内容不完善。不少村规民约的内容往往只包含了村务治理、乡风文明等一些方面，有些还把不相关的内容也包括在内，并没有对村务进行细致的划分和全面的规定。规约中存在重义务、轻权利现象，其中大量的文字都是规定了村民所要遵守的义务，而很少列明村民的权利。在村民的利益被侵犯后，村民可以通过哪种方式维护自身的利益，在许多村规民约中都没有得到体现。

（二）村两委滥用权力

在缺乏有效监督的情况下，部分乡村治理者的权力使用不规范。比如，通过经济手段拉取选票，当选以后，对于村民需要办理事务时，要“懂事”“会来事”，继而从中牟取利益。通过手中的权力将选举的时候“失去”的经济资源“聚拢”回来。除此之外，诸如公章保管不善，甚至某些乡村管理者的家人也有管理公章的实际权限，对自己熟识的人，就给予“特殊照顾”，不熟悉的人，就按程序办事。诸如此类，都是目前乡村治理中存在的问题。一方面，乡村治理者违背村规民约，可能会对其他村委人员或是村民的利益造成损害；另一方面，村委人员违反规则，失去了良好的带头作用，失信于民，从而为村规民约的执行带来巨大的困难。

（三）村规民约执行难

首先，从村民的角度来看，要改变往日的行为习惯，并非那么容易。比如，村民收入来源渠道有限，而滥办酒席就成了他们最快集聚到资金的一种方式。随着村集体经济的兴起，工作、生活方式的变化，对乡风文明的更高追求，都需村民尽快赶上时代的步伐。当村规民约与村民的利益、习惯相互碰撞时，就对村两委的治理能力提出了更高的要求。其次，从治理者的层面来看，规约的制定，较少有村民的参与，没经投票通过就发布执行。一般说来，村规民约容易执行的地方，村民往往积极参与了制定过程，对村规民约的认同度也较高。另一方面，村委人员治理积极性的缺乏，日常的规约执行力有不逮，有力的村两委成员成为急切之需。

二、对乡村治理困境的原因分析

缺乏法治方式的引入，传统的治理方式无疑让乡村治理者拥有更多自主权力。在乡村自治中引入法治，意味着要对治理者自身作出限制，这会导致其对法治方式的排斥。随着乡村经济的发展，对良好村风的要求，通过村规民约的指引作用，要改变村民生活方式，就带来了新规则与旧习惯之间的摩擦。所以，村委治理人员法治意识欠缺、缺乏行之有效的制度、约束与激励措施的缺位，都是目前乡村治理困境的原因所在。

（一）治理人员法治意识欠缺

乡村治理人员，大多延续从前的人员构成，年龄较大、较少接受专业的法律知识训练。笔者统计了贵阳市修文县148名村支书及村主任，40岁以上者119人，占比80%。高中学历18人，占比12%，专科学历51人，占比34%，初中学历者占据了主体。乡村治理者普遍学历不高，法治意识不强，欠缺对程序性问题的重视，导致了在乡村事务的处理过程中，易忽视规则的作用，而且也难以制定出良好的制度。即便在一些规约施行较好的乡村，村规民约的制定中仍然存在一些明显的违反国家法律的现象。法治知识的缺乏，导致了村干部在治理乡村的过程之中，不熟悉国家法律的规定，制定出的规则或是治理中的行为违背法律也没发觉。

（二）缺少一套行之有效的制度

村规民约中的规定模糊不清，导致了制度的有效性大打折扣。法律条文一般具有假定条件、行为模式、法律后果这三个部分。而在村规民约中，对违反规约后果的规定这方面是缺乏的，较多是“提倡”“不得”这样的表述，而没有清晰地表明行为到什么程度算违背约定，应该承担什么后果。另外一个重要原因在于民主性的缺乏。有些村规民约是在村委会内部商议就制定出来，村民参与程度不高。他们自身的利益诉求没能通过规约体现出来，难免会引发村民的抵触。

（三）村集体经济发展尚未成熟，治理方式力有不逮

农村的治理方式显得单一，很多村的集体经济没有发展起来，治理模式并无太多创新，缺乏现实的条件将经济激励、约束手段引入到治理过程。单一化的治理模式，要扭转村民乱弃垃圾、滥办酒席等往日生活习性，往往难以取得令人满意的效果。村里集体经济还没壮大的时候，乡村治理经费也要靠县、乡镇政府支援。资金的短缺，治理人员的激励不足，自然对治理效率有所影响。对村民来说，村集体经济没有发展，村民经济条件没有得到提升，生活条件没有得到改善，长期生活在困顿之中，一些“旁门左道”便会衍生，滥办酒席便由此而生。但乡村人员流动性仍然相对较弱，“捞一把就走”的做法显然行不通。此外，缺乏经济手段对村民进行约束，直接的罚款，或是利用村委权力限制村民办事，往往缺乏柔性，难以兼顾人情。

三、以制度建设推动乡村治理的探索

在乡村的治理中，村民的参与热情是实现村治的基础，他们的素质、能力、参政的热情决定了最终的治理效果。而能调动起村民积极性的，是有能力解决他们迫切问题的乡村治理者。对广大农村来说，急需解决经济上的问题，使生活水平得到提升，甚至是脱离贫困。针对乡村治理过程中出现的种种问题，除了选派得力的驻村队伍，加强基层党建以外，还应大力发展村集体经济，为村民带来经济效益。通过一套合法、合理的制度，将各种治理方式纳入制度之中，以制度的建设推进乡村治理。

（一）创新经济制度，为乡村治理奠定基础

若一个村的经济没有发展、制度不够合理，难以增加集体经济、为村民提供更多就业机会与福利待遇，那么，在治理的过程中，治理者缺乏激励、村民缺乏认同，都会给治理带来难题。所以，利用集体经济的发展，结合制度上的建设，解决这一难题，为乡村治理奠定基础。

1.通过分配制度，为村民带来福利。在乡村地区，集体主义氛围浓厚，村民的归属需求强烈。通过村集体合作社、引入外来公司的做法，推广“三变”改革，村民分享出土地、劳力资源，或是通过分红，或是通过务工，获得一定报酬。探索建立保障、奖励制度，设立专门公共账户，为村民提供失业、养老等保障，发放节日福利，对考上中学、大学的新生给予奖励，为和谐乡村治理奠定基础。

2.完善集体经济支出制度，为治理者提供激励。大多乡村，只有村支书、村主任是由县财政提供工资，村两委的其他成员并没有薪酬。缺乏经济上的激励，对其他村两委的成员来说，势必会影响其工作积极性。通过发展壮大集体经济，建立公共账户，设定分配制度，从其中支出部分资金作为村务开支，用以激励乡村治理人员，同时，开支明细向村民公开，接受村民监督。

3.建立信用制度，通过利益关联增强约束作用。建立村民信用制度，列明遵守或违反村规民约的信用分数增减规则，将村民在集体经济中的分红比例与村民信用分数挂钩。同时，利用集体账户中的部分资金，用以奖励年终信用得分较高者。这种方式，避免了单纯罚款式惩罚的简单粗暴，让乡村的治理更具弹性。

（二）规范治理制度，为乡村治理提供支持

乡村自治，具有一定自由的空间，也必须符合国家法律的规定。对自治章程和村规民约，应在程序上、内容上进一步完善，以让基层自治与国家法治相互融合。

1.构建正当村规名约制定程序。一是明确制定的主体，村规民约的制定主体只能是村民会议，而不是村民代表大会。根据《村委会组织法》，村民代表会议不能代替村民会议制定村规民约。二是村规民约应反映基层民主。在制定过程中，应广泛征求村民意见，协调不同村民、团体的利益，最终体现在制度之中，并经由村民会议的多数人投票通过。

2.完善合理内容设置。为使村规民约更具执行力，其内容设置应符合“法”的基本精神。一是，应将村委的权力与义务纳入自治章程或村规民约规定中。通过可操作程序，督促村委行使自身的权力、履行自身的义务、承担自身的职责。二是，明确规定违反村规民约的不利后果。在村规民约中，应体现出村委或村民违反村规民约后的应对措施，而不应泛泛地用“应当”来进行引导。三是，完善可用的救济措施。明确规定可以找谁，或是调解机构、当地政府、法院等；明确怎么找，如寻找协调机构应遵循的程序、向当地政府申诉的方法、如何到法院起诉等，以作指导。

（三）完善约束制度，使权力运行不超界限

缺乏监督机构，乡村治理者的权力没有得到限制，就易造成滥用。所以，完善监督制度，将具体的监督机构设置体现在制度之中，是促进治理权力得到有效运行的方法。

1.完善村内监督制度。设立专门的监督机构，如监督委员会，下设“村务”“财务”“党务”“文明”等监督小组，各个监督小组成员通过村民代表会议选出，负责对村委行使权力进行监督，给违法者以监督意见，并定期公布监督结果。村民大会和村民代表大会切实履行自身职责，对于权力的运行进行监督。此外，对于不合法、不合理的行为，村民可以向村两委提意见，可以向乡镇反映、举报、投诉，可以向法院提起诉讼等。并将这些监督方式体现在制度的设置之中，向村民——告知。

2.完善乡镇备案制度。目前的法律规定，村规民约或者村民自治章程，需要备案到乡镇政府。但在很多乡镇，往往只备案，不审查。所以，在现有的法律规定下，完善乡镇层面的监督制度，通过机构的设置，选派专业的法律人员，对村规民约的合法性、合理性问题进行审查，并提出修改建议。同时可把这项工作绩效纳入乡镇工作人员年终的考核，以更好督促在岗人员履行职责。