以“双循环”形成新发展格局的要领

中国财政科学研究院 贾 康 刘 薇

一、“双循环”框架提出的时代背景

“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是推进全面建设社会主义现代化国家建设的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革，有其深刻的时代背景。党的十九大报告明确指出我国要在2020年全面建成小康社会的基础上，更进一步对接新的“两步走”现代化发展战略。2010年以来，我国经济进入认识、适应和引领新常态的阶段，主动地从高速发展向中高速发展调整，以期完成“L”型转换，实现结构优化、发展质量更高的中高速增长。2018年后，有不期而至的中美贸易摩擦，又叠加了2020年突发的新冠肺炎疫情冲击，国内外矛盾交织带来众多不利因素，也使我国面临的不确定性因素明显增加。在这样的背景之下，处理好国际关系的调整，优化我国发展战略和相关策略的组合，使之更好地服务于实现中国经济、社会现代化“新的两步走”目标，是势在必行的。

二、“双循环”发展的历史渊源

改革开放以来，学术界和领导层关于如何以经济建设为中心推进发展进行了大量探讨。20世纪80年代中后期，在总结经济建设实际经验和进一步探索前瞻性战略思路的基础之上，国家计委经济研究所的中青年骨干之一、现任宏观经济学会秘书长的王建提出“国际经济大循环”战略思路，并得到时任国务院领导的明确肯定、高度重视。

国际经济大循环战略主要是指通过“两头在外”发展模式把中国本土的比较优势与国际市场对接，以形成邓小平同志“三步走”发展战略内在要求的超常规发展态势。这一战略实施的前提条件是我国以经济建设为中心，在改革开放中已作了农村改革、企业改革、设立特区等局部试验，又有宏观层面上以财政为突破口的分权改革等，为要素流动提供了一些基本条件，为国外要素流入打下了基础。当时我国广大区域尚未完成“原始积累”，十分需要利用国外的资金、资源启动做“三来一补”，即来料加工、来件装配、来样加工和补偿贸易。国外要素流入后，通过加工再出口，我国的就业、GDP、税收和人均收入都有上升，与此同时更是引入了资金、技术、管理和商品经济观念，助益我国市场经济逐步培育发展起来，并且逐步与国际规则对接。因此，在很长一段时间里，国际经济大循环战略带动了国内商品经济、市场经济的发展，各种要素在国际大循环过程中的流动，很好地匹配了中国在经济追赶中形成超常规发展过程。当然，我国经济的起飞还有很多其他的因素需要考察分析，例如，张五常认为，地方政府间的经济竞争是中国经济奇迹背后的重要原因；总体上讲，更为决定性的大事件是1992年邓小平通过南方谈话，使最高决策层确立社会主义市场经济目标模式，再紧跟着由朱镕基主持经济工作，推出了1994年财税配套改革，等等。

在加入世界贸易组织(WTO)以后，我国经济发展突飞猛进，直到经济总量位居全球第二位，贸易量位居全球第一位，制造业在规模和产能上领先，被称为“世界工厂”。我国成为这样的大规模经济体后，继续通过国际经济大循环战略来推进经济发展，但又发生了明显的阶段性变化。2010年之后，中国经济运行告别年度两位数增长的高速特征，在“认识、适应和引领新常态”过程中，需要牺牲一些速度而追求“中高速”的高质量发展。2018年开始，叠加了中美贸易摩擦影响因素，使原来引领新常态中已初具形态的中高速平台状况未能得到稳固而继续下行。2020年初，新冠肺炎疫情发生，又对经济下行造成严重冲击。因此，当前我国面临“三重叠加”的经济下行形势，必须更多掌握主动权，应对种种不确定性，继续推进和平发展的现代化过程，调整原本较高的经济对外依存度，将支持经济持续发展的侧重点，更多地转移到已经雄厚起来的本土市场，从而进入更具有主动掌控权的高质量发展状态。

三、“内循环为主体”和“双循环”的学理逻辑

“内循环为主”和稳中求进、扩大内需方针是一脉相承的。“稳中求进”自2010年在中央经济工作会议上明确提出一直延续到现在，党的十九届五中全会把扩大内需表述为战略基点，这期间经历了阶段转换，告别经济起飞的粗放发展特征，又演进到当前中美关系恶化和新冠肺炎疫情冲击叠加上来，于是提出“内循环为主体”，即由扩大内需，进而推进到更清晰地表述供需循环。首先，顺理成章地形成对我国本土雄厚市场潜力释放更为倚重的认识框架；其次，“内循环为主体”体现了更好地把握防风险、稳增长、追求发展升级主动权的战略思维；再次，“内循环为主体”绝不意味着闭关锁国，也不意味着内循环是个闭环，现在强调以内循环为主体，是在原本已有的国际经济大循环发展过程中做加法，而非否定原本的国际经济大循环。随着生产力的发展，全球“地球村”已共享一个产业链，在生产、贸易和投资等方面形成共同发展、不可分割的格局。内循环与外循环的共同背景，是不可能被颠覆的全球化——这决定了两者必然是“相互促进”的关系。

四、以“双循环”形成新发展格局的要领

(一)“内循环为主体”视角

1.抓好有效投融资。消费需求永远作为原生动力存在，消费也一直被反复强调，因为消费是一切经济活动的出发点和归宿。改革开放之后，消费需求不断升级，从基本的衣食住行，到教育娱乐、医疗保障、养生养老等，与之相对应的是要提供有效供给，而这种有效供给的源头是有效投融资——投资要与金融系统的融资相匹配。通过有效投融资形成有效供给，可以回应需求，并拉动和创造新的需求，满足人民对美好生活的向往。因此，为充分调动我国巨大消费市场的潜力和消费对于发展基础性作用的可持续发挥，前置环节上首先要抓好的是有效投融资。2020年两会强调了“两新一重”，即新基建、新型城镇化和作为重点的传统基建，三者一定要相互呼应、合力推进。例如，新区连片开发过程中，既包括道路桥梁、公用设施、绿化带、商业网点、医院学校等传统基础设施建设，也包括数据中心、人工智能开发中心等新型基础设施建设。同时，新区要带动辐射其他的区域，包括使其周边更广阔的农村区域共享改革开放成果，因此，新基建、老基建，城镇化和城乡一体化，新型城镇化，其实是融合发展相得益彰的。

2.优化收入再分配，释放消费潜力。我国人均收入水平稳步增加，但在收入结构方面依然存在收入悬殊、收入分配不公等结构性问题。要解决这些问题，必须要实质性推进收入优化再分配的相关改革与政策的合理设计与施行。包括落实《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》推进转移支付制度改革；加快税收法治化进程，推进直接税改革；加快社会保障制度体系改革，等等，使全民共享改革开放成果，走向共同富裕，释放消费潜力，特别是进一步打开低中端广大社会成员的消费改进潜力空间。

3.弥合“二元经济”过程中的户籍改革。按户籍人口城镇化水平度量，我国城镇化率的最新统计数据显示只有44.38%，(1)国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。而人均GDP 10000美元的其他大规模经济体，城市化率平均超过65%。因此，我国城镇化还有相当可观的空间，未来在户籍管理方面要积极推进改革，大方向是进一步放松、最终消除“城乡分治”格局和弥合“二元经济”。如何让进城务工的农民便捷地取得户籍，是扩大内需、“以内循环为主体”必须配套的改革任务。在北上广深等大城市和其他一些省会城市、中心城市，户籍管理方面的压力是非常明显的，究其原因，城市当前的供给能力不足以支撑所有流入人口的需求和保障其获得基本公共服务均等化的待遇。因此，必须先从小城镇、中小城镇等流入人口压力不大的地方积极做起，能够放开户籍控制条件的尽快放开，没有条件马上放开的，要积极考虑运用积分制等过渡办法，加快推进户籍制度改革，让人力资本要素更加顺畅地流动起来。

4.外贸“出口转内销”。我国原本的外贸出口规模已是世界第一，但出口依存度已从2007年的60%下降至30%出头，(2)《中共中央首场新闻发布会实录》，https://www.163.com/dy/article/FQ6KE21V0512D3VJ.html。在以内循环为主体的新格局之下，部分出口转内销，挖掘国内市场巨大消费潜力，是应对外部不确定性的必要途径。

5.以“新型举国体制”攻关支持形成高端产出的内循环。当前我国在一些核心、前沿、关键技术上依靠外部供应，高端芯片等已面临被“卡脖子”的局面。要攻克这种难关只剩下“华山一条路”，即必须以新型举国体制攻关，如争取在3～8年内把高端芯片的关口突破。我国要借鉴“两弹一星”的经验，并结合现在市场经济的条件，以强有力的统筹协调机制组织至少数以千计的团队共同攻关，日日紧盯、锲而不舍，最终实现面向全球市场，形成大批量、高质量、性能稳定、源源不断的芯片供给能力，占领较大的市场份额。真正解决这种“卡脖子”问题，才能形成最高端的内循环能力。

6.以制度创新打开科技创新和管理创新的空间。在改革的深水区，以有效的制度供给，在打造现代化经济体系主线上推进和完成经济社会转轨，才能真正达到在自我革命的过程中不断解放生产力，释放创新潜力，保持超常规发展，实现和平崛起。

当前，头号强国美国最理想的经济增长速度是接近3%，将要达到3%时，则一定会抽紧银根控制通胀；欧洲的发展速度不及美国，2%是欧洲预期十分满意的增长速度；日本在第二次世界大战后高速发展，成为东方典型的高收入经济体，但其后经济发展陷入20多年的停滞，现在理想的增长区间为1%～2%。(3)《中国统计年鉴2019》。因此，我国如果能够处理好高质量发展、以结构优化支撑阶段转换后的升级状态，在若干年内保持5%～6%的中高速发展，那么与美欧日等其他大规模经济体相比，我国的增长速度将仍然处于高位，再过5年左右就能跨越中等收入陷阱(贾康、苏京春，2017)。然而当前我国还面临经济不断下行的严峻挑战，以供给侧结构性改革为主线的现代化进程内在要求是为发展提供后劲，能够冲抵下行因素，如愿对接“新的两步走”战略目标。“十四五”时期是关键时期，作为重要战略机遇期，这5年如果发展态势较好，我国的相当一部分“世界工厂”式产能供给，有望从全球产业链“微笑曲线”的中端(加工、组装)向左边(创意成功)和右边(品牌营销、售后服务和市场梯级拓展)的高端提升，我国的人均国民收入能够踏上13000～14000美元的门槛，成为高收入经济体，再经过努力到2035年，我国人均国民收入将有望达到发达经济体的中等水平。这意味着可再乘势推进到2049～2050年建成现代化强国，我国综合国力加上科技创新能力等的匹配，将有可能与头号强国美国在总体的现代化发达程度上平分秋色。

值得注意的是，2010年我国经济总量首次超过日本跃居全球第二位，但当时我国人均GDP在世界上排名还将近100位，(4)《中国统计年鉴2011》。经过十年的发展，我国的人均GDP已经稳步上升到当前处于世界第70位左右，可见我国经济改革发展卓有成效，同时也还任重而道远。这要求我们根据中央部署，构建以内循环为主体，同时内外循环相互促进的新发展格局，这是延续中国超常规发展态势、延续和平崛起过程所必需的宏观战略部署。

(二)外循环视角

1.在国际关系调整中坚定不移地推进高水平对外开放。我国在改革开放过程中，已经在千年之交加入世界贸易组织(WTO)，在成为亚太自贸区成员和WTO成员的基础上，新近又与日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟十国共15方签订了“区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)”，以此为基础，我们还应积极和有关各方沟通、磋商，争取加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)。积极参与按照高标准自贸协定形成重大的区域合作计划，正是以高水平开放开掘“双循环”潜力和使内外循环更好相互促进之举，而且通过开放来催化和倒逼国内的改革攻坚克难，合乎我国已有的实践经验，在市场规则与国际惯例接轨的道路上，催化一系列的改革攻坚而解放生产力，使改革这一现代化的“关键一招”，纲举目张地引领双循环新格局中蓬勃向上的高质量发展。

当年加入世界贸易组织，对于中国的现代化进程有一项确切无疑的巨大好处，就是杜润生同志所明确表述的：入世的“清理文件柜”，等同于中国当世的“变法”，而变法就是实打实地创新改革，求发展、图强盛(杜润生，2008)。而且加入WTO后的实践雄辩地证明：这种扩大全面开放的举措，极有力地在“市场规则与国际惯例接轨”的道路上，催化了一系列的改革深化，卓有成效地开创了本土企业“与狼共舞”式加入国际竞争的改革与发展，使生产力迎来新一轮大解放的蓬勃向上局面。

2.继续降低外资准入和鼓励本土企业“走出去”。这是实现全面开放、更高水平开放的应有之义，当然也意味着要在“与狼共舞”的全球竞争中提高我们的产业水准和防控风险能力，并且在推进“一带一路”建设等方面积极发力打造“人类命运共同体”的全球共存、共荣局面。

中国在改革开放以来，已经义无反顾地形成了与全世界绝大多数经济体“共享一条产业链”的“全球化”中的外循环路径，新近所强调的内循环为主体，绝不意味着要改变方向重回“闭关锁国”取向，而是为适应升级发展和对冲不确定性需要，主要在增量上更多考虑内循环，但内循环与外循环必然是相互促进的，而且更为具有主动权、支撑力的内循环，也必然地将使我国在中国本土的对外“招商引资”和本土企业的商品输出、劳务输出、技术输出乃至资本输出的“走出去”方面更具有动力和配套条件，获取成功的概率更高。

3.以粤港澳大湾区、海南自贸区和本土自贸区的多轮复制，开创内外贸一体化、外向型经济升级发展和内外互动的新局面。全面开放格局下，以高水平开放催化、倒逼改革进程之中，我们要继续培育强劲的经济增长点。本土的自贸区从上海开始，应在多轮复制的轨道上继续扩大覆盖面；作为国家重大战略部署的海南自贸区建设，要以打造世界最大体量自由贸易区为战略目标，全面推进贸易自由化、投资便利化和金融、物流、经济调控等方面的配套改革；粤港澳大湾区在推进一体化发展中，应对内以深圳打造中国特色社会主义市场经济先行示范区为龙头，对外以中国香港、中国澳门联结的全球商业文明市场规则体系为标杆，积极打造未来可与全球最著名的纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区一比高下的强劲增长极区域；中国本土今后累计数十个自贸区，成千上百个各类保税区、物流中心、开发新区等，应形成更加合理的全方位布局，支撑我国高水平对外开放，并不断推进内外循环之间良性互动，相得益彰。

可以期待，粤港澳大湾区、海南自贸区和本土今后累计数十个自贸区、成千上百个各类新区的全方位布局，将使内外循环相互促进的新发展格局进一步表现出亮点纷呈、区域竞争、百舸争流、千帆竞发之势，使新旧动力转换在实际生活中形成更为波澜壮阔的中国现代化“冲关”大潮。