降低社会保险费率能减轻企业缴费负担吗——基于中央强制和地方自发的双重检验

郭 磊 胡晓蒙

1 引 言

2019 年4 月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》（国办发［2019］13 号），不仅明确继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率至2020 年4 月30 日，还提出从2019 年5 月1 日起，可以降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%。此轮社会保险费率下调始于2013 年11 月党的十八届三中全会，会议提出“适时适当降低社会保险费率”。此后，上海、海南和江苏等地方政府自发降低多项社会保险费率，国务院更是从2015-2019 年五次降低或阶段性降低社会保险费率，但现有文献却较少评估政策效果。

学术界一般认为当前社会保险费率过高，企业负担过重（宋晓梧，2017［1］；许志 涛 和 丁 少 群，2014［2］；Müller 和Neumann，2017［3］；Komamura 和Yamada，2004［4］；Bosch，2017［5］），但是，降低社会保险费率并不必然减轻企业负担。现实中企业偷逃缴费现象使得政府有加强社会保险征缴的空间（Nyland 等，2006［6］；Zhou，2017［7］；郑秉文，2016［8］；赵静等，2015［9］）。当社会保险费率下调，如果缴费基数上升至某一临界水平，费率下调的政策效果就会被抵消，企业负担可能没有降低甚至上升。社会保险征缴力度提高是推动缴费基数上升的重要机制（Oksanen 和李钥，2010［10］；Monteiro 等，2011［11］）。地方政府一方面降低费率，一方面强化征缴，既落实了中央要求，又有助于平衡经济增长和社会稳定的双重治理目标（何艳玲和汪广龙，2016［12］；郁建兴，2018［13］）。

为了检验降低社会保险费率对企业缴费负担的影响，本文设计了两个研究，分别关注地方政府贯彻中央政府要求和自发降低社会保险费率两种情境：研究一，检验2016 年省级政府贯彻中央要求降低养老保险费率的政策效果；研究二，检验2013年上海自发降低城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险费率的政策效果。研究发现，企业实际缴费负担并未显著下降。

本文的贡献有三：（1）提出了消解降低社会保险费率政策效应的作用机制，为科学调整费率提供理论依据。（2）考察了地方政府贯彻中央政府要求和自发降低社会保险费率两种情境，结果更加稳健。（3）采用DID、PSM-DID 方法和合成控制法识别政策效应，有效克服政策评价中的内生性问题，结果更加可靠。

本文余下部分安排如下：首先分析社会保险费率与企业实际缴费负担关系，再实证检验中央强制和地方自发降低社会保险费率的政策效果，然后讨论政策效应消解的内在机制，最后给出结论与政策建议。

2 降低社会保险费率与企业缴费负担变化

2.1 降低社会保险费率的合理性

社会保险缴费直接增加企业用工成本，很多研究表明我国社会保险费率过高，企业负担过重（Müller 和Neumann，2017［3］；Komamura 和Yamada，2004［4］）。宋晓梧（2017）［1］认为我国社会保险费率高于欧洲国家平均水平，接近欧洲福利国家水平。王增文和邓大松（2009）［14］测算国有工业企业能够承受的社会保险最高费率为24.51%，适度费率为20.56%，而当前仅基本养老保险一项费率就高达20%。孙博和吕晨红（2011）［15］测算国有、私营和外资企业能够承担的最大社会保险费率分别为39%、19%、46%，而当前的政策费率分别为40%、63%、31%。许志涛和丁少群（2014）［2］发现现行的法定企业社会保险费率明显高于各地区集体企业和私营企业能够承担的最大社会保险缴费率，也超出了西部各类企业的缴费能力上限。Feldstein（1985）［16］研究发现在开放的经济条件下，企业最优缴费率与地区人口特征、经济水平等因素密切相关；从个人储蓄偏好的角度看，最优缴费水平与人口增长率、生产率和资本边际成本有关。

社会保险费率过高可能逼迫企业偷逃缴费。郑秉文（2016）［8］提出社保费率过高诱发道德风险，雇主与雇员合谋少缴费或不缴费。赵静等（2015）［9］利用企业和职工二维数据，发现缴费率过高导致企业参保概率显著下降，名义费率和实际费率差距扩大，实际缴费水平降低。赵邵阳和杨豪（2016）［17］利用企业面数据，以住房公积金为参照，发现社会保险逃费现象显著。郭磊和周岩（2016）［18］利用上市公司数据，发现企业基本养老保险缴费率显著低于政策费率。封进（2013）［19］采用2004-2007 年四个省份的制造业企业微观数据，研究发现实际缴费率低于政策缴费率，随着政策缴费率（养老+医疗）增加，企业的实际缴费率呈现先上涨再下降的趋势。封进和张素蓉（2012）［20］对上海市城保和镇保的研究也有类似结论。Nyland 等（2011）［21］利用上海市劳动和社会保障局2001 年社保审计2600 家企业的数据，发现企业逃避缴费的方法主要包括不去有关部门为职工登记注册、少报缴费基数、直接拖欠等。Enoff 和Mckinnon（2011）［22］发现这是全世界普遍存在的现象。Nyland 等（2006）［6］通过剖析雇主对社会保护条例的行为反应，运用企业数据，探讨了企业特征、雇主行为以及为遏制雇主逃税而采用的合规机制有效性之间的关系，研究发现近80%的企业存在偷逃缴费行为。

社会保险费率过高可能诱导企业降低工资或减少雇佣，职工利益受损（Summers，1989［23］；Montgomery 等，1992［24］；Olson，2002［25］）。Nielsen 和Smith（2008）［26］利用2002 和2003 年上海市劳动和社会保障局对5000 余家企业的社会保障审计数据，研究发现，中国社会保险的企业缴费实际上由企业和职工共同承担，职工大约承担其中的18.9%，企业缴费率偏高会导致职工工资降低。Melguizo 和González-Páramo（2013）［27］归纳总结了52 篇囊括大多数OECD 国家的实证文献，研究发现欧洲大陆以及盎格鲁-撒克逊国家的企业承担2/3 的社会保障缴费，北欧国家的企业承担90%，剩余的部分由职工以低工资的形式承担。但员工的名义工资是刚性的，因此企业高缴费负担会迫使他们降低员工的实际工资（Li 和Wu，2013［28］）。封进（2014）［29］发现社会保险总体上并未显著降低职工工资，但受教育程度较低或非技术类员工工资会显著降低，低收入人群福利受损。如果降低工资受政策限制，企业可能会缩减雇佣规模。朱文娟等（2013）［30］发现社会保险显著挤出就业，高收入和中等收入地区效应明显。陶纪坤和张鹏飞（2016）［31］从微观和宏观两方面证明了社会保险对劳动力需求的挤出效应。马双等（2014）［32］发现养老保险对企业雇佣人数与职工工资存在双重挤出效应。

2.2 政策效应的消解机制

（1）缴费基数影响政策效应

降低社会保险费率并不必然减轻企业负担。当社会保险费率下调，如果缴费基数上升至某一临界水平，费率下调的政策效果就会被抵消，企业负担可能没有降低甚至上升。测量企业社会保险负担至少可以使用缴费总额、人均缴费额和实际缴费率等三种方式：

①令t 期的缴费基数为A，制度缴费率为B，则t 期的缴费总额为AB；t+1 期的缴费总额为×B×（1-α）=AB。缴费总额

如果以企业社会保险缴费总额测量企业负担，则企业负担由缴费基数和制度缴费率决定（宋晓梧 2017［1］）。当t+1 期的制度缴费率下调，降幅为α（0 ＜α ＜1），缴费基数的变化将对政策效果产生重要影响。考虑缴费基数的三种变化：

第一，缴费基数不变或降低。由于制度缴费率下调，所以企业缴费总额减少，企业负担降低，政策有效；

第二，缴费基数增加较少。制度缴费率下调的效应被部分抵消，但仍超过缴费基数增加的效应，缴费总额减少，企业负担降低，政策有效；

如果以企业社会保险人均缴费额测量企业负担，则企业负担由人均缴费基数和制度缴费率决定。如果t+1 期的制度缴费率下调，降幅为α（0 ＜α ＜1），人均缴费基数影响政策效果的机制与缴费基数相同。当人均缴费基数不变、降低或增加较少，企业人均缴费额减少，负担降低，政策有效。当人均缴费基数增加幅度等于或超过，企业人均缴费额不变或增加，负担不变甚至加重，政策无效。

③实际缴费率

如果以企业社会保险实际缴费率测量企业负担，则企业负担由缴费基数占实际工资总额的比重和制度缴费率决定。如果t+1 期的制度缴费率下调，降幅为α（0 ＜α＜1），缴费基数占实际工资总额的比重影响政策效果的机制与缴费基数、人均缴费基数相同。当缴费基数占实际工资总额的比重不变、降低或增加较少，企业实际缴费率减小，负担降低，政策有效。当缴费基数占实际工资总额的比重增加幅度等于或超过，企业实际缴费率不变或增加，负担不变甚至加重，政策无效。

三种企业负担的测量方式中：第一，缴费总额变化包含了职工人数和工资因素，不利于捕捉费率变化的政策效应。当职工人数增加，即便社会保险缴费基数和费率不变，企业缴费总额也会增加。工资增长是推动缴费基数上升的重要机制。随着经济发展和通货膨胀，职工工资自然增长，企业职工工资总额增加，缴费基数也增加（Sommers，2005［33］；Li 和Wu，2013［28］）。即便职工工资并未实质性提高，社平工资增长也会引致缴费基数增加（宋晓梧，2017［1］）。企业的工资决策要综合考虑企业和职工的社会保险缴费负担。职工的缴费基数依上年度月平均工资而定，但不得低于当地上年度社平工资的60%，因此，企业通常将职工工资设定为当地上年度社平工资的60%，以最小化职工缴费负担。当社平工资上涨，虽然企业工资并未实质提高，但为了应对社会保险政策，企业也要上调职工工资，导致企业工资总额随之提高，缴费基数也就增加了。第二，人均缴费额变化剔除了职工人数因素，但仍包含工资因素；第三，实际缴费率则同时消除了职工人数和工资因素，有助于识别政策效应。

（2）政策执行推动缴费基数上升

①地方政府加强社会保险征缴的动机

地方政府强化政策执行是推动缴费基数上升的重要机制。地方政府既要落实中央政策，又要解决地方实际问题，有动机提高社会保险征缴力度。

当前中国的央地关系主要体现为政治集权、行政分权的特征，并呈现包容地方创新的制度弹性（郁建兴，2018［13］；郁建兴和黄飚，2017［34］）。首先，地方政府必须服从中央政府。在组织层面，这是维护中央权威和合法性的要求，在个人层面，则是官员获得政治和经济利益的必要条件，因此，地方政府必须按要求降低社会保险费率。同时，地方政府必须妥善解决地方实际问题，这既是职责所在，也是中央政府考核评价的重要维度。经济增长和社会稳定是地方政府的首要治理目标（何艳玲和汪广龙，2016［12］；Li，2011［35］; Sumiya，2007［36］），降低社会保险费率，减轻企业负担，有助于提高企业竞争力，吸引外来资金，符合经济增长的治理目标，进一步，税收、就业随之增加也符合社 会稳定的治理目标（Inglot，1995［37］）。但是，降低社会保险费率，有可能缩减社会保险基金收入，收不抵支，不能确保足额、按时发放各项社会保险金，最终受益人待遇得不到保障，不符合社会稳定的治理目标（Li和Wu，2013［28］）。当费率下调，只有严格征缴，减少企业偷逃缴费才能维持基金平衡。郑秉文（2016）［8］提出降低社会保险费率的前提是确保基金收入不减、受益人待遇不减、基金精算平衡，实际上，中央文件（人社部发［2016］36 号）也对降低基本养老保险费率的财务条件做了规定。可以看出，既要贯彻中央政策降低社会保险费率，又要实现经济增长和社会稳定的双重治理目标，地方政府面临巨大挑战，如果社会保险财务压力较大，地方政府就有动机强化征缴。

②地方政府加强社会保险征缴的空间

地方政府的自由裁量权提供了解决方案。企业社会保险缴费总额由缴费基数和制度缴费率决定，其中，缴费基数虽然有相关规定，但具体的确定则是一线执行人员与企业互动的结果，地方政府也被赋予制定当地制度缴费率的权力。研究发现，地方政府的财政状况因地区而异，它们执行降费政策的力度也不同，因此各地区的企业社保缴费合规率参差不齐（Oksanen 和李钥，2010［10］）。当中央政府要求地方政府降低社会保险费率，地方政府可以一方面执行中央政策，一方面通过调整缴费基数来实现真实的政策目标。如果地方政府确实希望降低企业负担，只需要保持既有的执行力度，缴费基数不变，制度缴费率降低，实际缴费负担下降，甚至可以更加宽松地征缴，缴费基数也减少，企业负担降幅更大。如果地方政府希望保持社会保险基金缴费收入，则需要适度提高执行力度，以抵消制度缴费率下调的效应，甚至可以更加严格地征缴，实际缴费不仅不减少甚至增加，企业负担不降反升。现实中，企业会设法偷逃缴费（郑秉文，2016［8］；赵邵阳和杨豪，2016［17］；Nyland 等，2006［6］；封进，2013［19］；Enoff 和Mckinnon，2011［22］），而地方政府为了吸引投资、增加就业和税收，通常适度容忍企业偷逃社会保险缴费（Nyland 等，2011［21］；Enoff 和Mckinnon，2011［22］），企业实际支付的缴费基数低于应支付的缴费基数。当政府根据需要加大社会保险征缴力度，可以保证提高企业实际支付的缴费基数同时不违反政策。例如，上海市施行缴费基数事前申报，事后抽查的政策。企业为了少缴费，一般选择少报基数。政府每年抽查，如果查出问题，要求企业补缴，但不罚款。所以，理性的企业会选择事前少缴费，事后补缴的策略。这是一种宽松的政策执行策略，如果政府想增加征缴收入，只需要增加抽查比例、设置罚款等手段就可以实现。因此，地方政府可以运用自由裁量权，既落实中央降低社会保险费率的要求，又保证社会保险基金收入不降低（Monteiro 等，2011［11］）。

综上所述，虽然降低社会保险费率具有合理性，但地方政府有动机也有空间通过政策执行消解其政策效应，由此得到假设：

H1：降低社会保险费率并不能降低企业实际缴费负担。

3 中央强制降低社会保险费率的政策效应

3.1 制度背景

2013 年11 月，党的十八届三中全会提出“适时适当降低社会保险费率”，2015年国务院落实党中央精神先后降低失业、工伤和生育三项社会保险费率，三项费率分别下调至2%、0.75%和0.5%。2016 年，人社部和财政部决定阶段性降低社会保险费率（人社部发［2016］36 号），要求从2016 年5 月1 日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省，将单位缴费比例降至20%，单位缴费比例为20%且符合财务条件的省，阶段性降低至19%；失业保险总费率在2015 年已降低1 个百分点基础上阶段性降至1%—1.5%；各地继续贯彻落实国务院2015 年关于降低工伤保险平均费率0.25 个百分点和生育保险费率0.5 个百分点的决定；期限执行至2018年4月30日。2017年，人社部和财政部决定阶段性降低失业保险费率（人社部发［2017］14 号），要求从2017 年1 月1 日起，失业保险总费率为1.5%的省，将总费率降至1%，期限执行至2018 年4 月30 日。2018 年，人社部和财政部决定继续阶段性降低社会保险费率（人社部发［2018］25 号），将前述政策期限延长至2019 年4 月30 日。

本文实证部分关注2016 年降低企业职工基本养老保险单位缴费比例的政策效果。研究对象的选择基于以下三点考虑：1）便于观察企业负担变化。中国的社会保险制度中，失业、工伤和生育保险费率较低，属于小险种，养老和医疗保险费率较高，占企业负担的主体（宋晓梧，2017［1］），而养老保险缴费率约是医疗保险缴费率的2 倍，因此，养老保险缴费更能反映企业社会保险负担。2）便于形成处理组和对照组。本次降低社会保险费率是中央政府面向全国的统一部署，但养老保险费率下调有条件，并不是一刀切，因此，符合条件降低费率的作为处理组，不符合条件没有降低费率的作为对照组，有助于按照实验逻辑识别政策效应。3）便于事前事后对比。人社部和财政部要求从2016 年5 月1 日起降低费率，本文掌握A 股上市公司2015 和2016 的年度数据，分别作为事前和事后观测样本，同样有助于识别政策效应。

3.2 研究设计

先采用DID 方法，再采用PSM-DID 方法（核匹配）克服共同趋势假设不满足导致的偏差。

处理组包括上海等20 个省，对照组包括广东等11 个省。如表1 所示，处理组从2016 年5 月1 日起降低企业职工基本养老保险单位缴费比例，其中，黑龙江和上海分别从22%、21%降至20%，天津、重庆和海南等18 个省从20%降至19%；对照组2016 年没有降低企业职工基本养老保险单位缴费比例。事后为2016 年，事前为2015 年。

表1 企业职工基本养老保险单位缴费比例

以A 股上市公司为样本。通过国泰安数据库旗下的中国上市公司《财务报表数据库》、《财务报表附注数据库》、《财务指标分析数据库》、《股东研究数据库》、《首次公开发行数据库》、《治理结构研究数据库》等，获得样本企业如下数据：基本养老保险缴费金额、职工工资总额、注册所在地、资产收益率、资本密集度、资产负债率、市盈率、住房公积金缴费金额、职工人数、实际控制人性质、行业分类、销售收到现金比率、总资产等。

被解释变量为企业基本养老保险实际缴费率，即本期企业基本保险缴费占上一期工资总额的比重，根据《企业会计准则》，本文的职工工资总额仅包含“工资、奖金、津贴和福利”部分。解释变量包括：1）事前差分，即2015 年处理组减去对照组；2）事后差分，即2016 年处理组减去对照组；3）双重差分，即事后差分减去事前差分。主要考察双重差分项。控制变量包括：1）资产收益率，反映企业业绩；2）资本密集度；3）资产负债率；4）市盈率；5）平均工资，取对数；6）资产，取对数；7）销售收到现金含量，反映安全性；8）职工人数，取对数；9）住房公积金缴费率；10）行业，分房地产、金融、公用事业、工业、商业和综合等六大类；11）所有制，1 表示国有，0 表示非国有。

此外，本文还对样本进行了如下处理：剔除控制变量缺失值、剔除基本养老保险实际费率大于1 和小于0 的值，并在5%水平缩尾剔除极端值；剔除住房公积金缴费率大于1 和小于0 的值，并在1%水平缩尾剔除极端值。最终共得到4818 个公司年度观测值。

3.3 描述性统计

表2 汇报了全样本描述性统计以及处理组和对照组观察变量在政策调整后的变化。处理组企业基本养老保险实际缴费率的均值和中位数均减小（diff=-0.0017；diff=-0.0050），后者在5%的水平下显著，对照组的均值和中位数均增大（diff=0.0004；diff=0.0008），但不显著。

表2 描述性统计

3.4 结果

表3 汇报了省级政府根据中央要求，降低企业职工基本养老保险单位缴费比例的政策效果。如表3 所示：1）使用DID 方法，事前和事后处理组企业基本养老保险实际缴费率均显著高于对照组（diff=0.019；diff=0.015），双重差分项为负（did=-0.004），但不显著，表明企业基本养老保险实际缴费率并未显著降低。2）使用PSM-DID 方法，事前和事后处理组企业基本养老保险实际缴费率均显著高于对照组（diff=0.023；diff=0.021），双重差分项为负（did=-0.002），但不显著，同样表明企业基本养老保险实际缴费率并未显著降低。3）综合DID、PSM-DID 两方面的实证结果，降低企业职工基本养老保险单位缴费比例并未导致企业基本养老保险实际缴费率显著降低，H1 得到支持。

表3 降低企业职工基本养老保险单位缴费比例的政策效果

3.5 进一步检验

（1）平行趋势检验

双重差分估计有效性的前提之一是处理组和对照组在事前满足平行趋势假设。 因此，为了验证模型的科学性，本文对处理组和对照组的基本养老保险费率进行了平行趋势检验。图1 显示：在政策下调前，对照组和处理组的基本养老保险费率大致保持相同下降趋势，因此，本文使用 DID 模型来检验下调基本养老保险费率对企业负担的影响，符合平行趋势假设的前提条件。

图1 平行趋势检验

（2）平衡性检验

为了验证倾向得分匹配后处理组与对照组的可比性，检验事前（t=0）各协变量在两组间分布的平衡性。表4 显示，仅资产负债率、平均工资和资产规模在两组间存在差异，其余均通过平衡性检验。

表4 倾向得分匹配后平衡性检验

4 地方自发降低社会保险费率的政策效应

4.1 制度背景

2013 年11 月，党的十八届三中全会提出“适时适当降低社会保险费率”，引领了2015-2018 年全国性社会保险费率下调，在此之前，上海、海南和江苏三省已经自发降低社会保险费率。上海自2013 年10 月1 日起调整城镇职工社会保险费率，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的单位缴费比例分别由22%、12%和1.7%降低至21%、11%和1.5%（沪府发［2013］62 号）。江苏自2013 年8 月1 日起，失业保险的单位缴费比例由2%降至1.5%（苏人社发［2013］314 号），海南自2013 年1 月1 日起，失业保险的单位缴费比例由2%降至1%。

本文实证部分关注2013 年上海降低城镇职工社会保险费率的政策效果。研究对象的选择基于以下三点考虑：1）便于观察企业负担变化。基本养老保险和基本医疗保险占据企业社会保险缴费负担的90%以上，江苏和海南2013 年仅下调失业保险费率，而上海则降低了基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三项费率。国务院2015 年首先下调失业、工伤和生育保险费率，人社部和财政部2016 年才下调养老保险费率。因此，以上海市2013 年政策调整为研究对象，既可以考察企业社会保险负担的主体部分，又可以考察小险种，结果将更加全面。2）便于形成处理组和对照组。2013 年仅海南、上海和江苏三省降低社会保险费率，其他28 个省均可作为潜在对照组。上海市的上市公司较多，处理组和对照组观测值比较均衡，有助于降低偏差。3）便于事前事后对比。上海2013 年10 月1 日起降低城镇职工社会保险费率，本文掌握A 股上市公司2012 和2014 的年度数据，分别作为事前和事后观测样本，有助于识别政策效应。

4.2 研究设计

从微观和宏观两个维度识别降低社会保险费单位缴费比例的政策效果，既单独考察基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，也加总考察三项社会保险。

识别政策的微观效应采用DID 和PSM-DID 方法。先采用DID 方法，并实施安慰剂检验，再采用PSM-DID 方法（核匹配）克服共同趋势假设不满足导致的偏差。上海为处理组，北京和深圳作为两个独立的对照组。如表5 所示，处理组从2013 年10 月1 日起降低城镇职工社会保险费率，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的单位缴费比例分别由22%、12%和1.7%降低至21%、11%和1.5%（沪府发［2013］62 号）。对照组北京的社会保险费率在考察期内没有发生变化，三项费率分别为20%、10%和1%，与处理组相近；对照组深圳的社会保险费率在考察期内也没有发生变化，三项费率分别为14%、6.1%和1%，与上海市差距较大；两个对照组代表了两种事前偏差，有助于提高结果的稳健性。事后为2014 年，事前为2012 年。

表5 处理组和对照组的社会保险单位缴费比例

识别政策的宏观效应采用合成控制法。上海市为处理组，除海南省和江苏省外2013 年未降低社会保险费率的28 个省为潜在对照组，采用2008-2012 年数据合成处理组。

被解释变量包括：1）企业基本养老保险实际缴费率；2）企业基本医疗保险实际缴费率；3）企业失业保险实际缴费率；4）企业社会保险实际缴费率，即前述三项加总；5）地区企业基本养老保险实际缴费率；6）地区企业基本医疗保险实际缴费率；7）地区企业失业保险实际缴费率；8）地区企业社会保险实际缴费率，即前述5）、6）和7）三项加总。其中，5）-8）数据不可获，由当地1）-4）的中位数代理。解释变量和控制变量如前文所述。

此外，本文还对样本进行了如下处理：剔除控制变量缺失值、剔除基本养老、基本医疗和失业保险实际费率大于1 和小于0 的值，并对养老缴费率在5%水平缩尾、医疗、失业和住房缴费率在1%水平缩尾剔除极端值。最终共得到8391 个公司年度观测值。

4.3 描述性统计

表6 汇报了全样本描述性统计以及处理组和对照组观察变量在政策调整后的变化。微观层面（均值）：1）处理组4 个被解释变量均减小（diff=-0.019；diff=-0.008；diff=-0.003；diff=-0.022），仅企业失业保险实际缴费率变化显著。2）对照组北京4 个被解释变量均增大（diff=0.007；diff=0.003；diff=0.001；diff=0.048），仅企业社会保险实际缴费率变化显著。3）对照组深圳除企业失业保险实际缴费率增大（diff=0.001）， 其 他3 个 被 解 释 变 量 均 减 小（diff=-0.009；diff=-0.006；diff=-0.014），但变化都不显著。

宏观层面（中位数）：1）处理组除地区企业社会保险实际缴费率显著增大（diff=0.022）， 其 他3 个 被 解 释 变 量 均 减 小（diff=-0.004；diff=-0.003；diff=-0.002），地区企业失业保险实际缴费率变化显著。2）对照组北京除地区企业社会保险实际缴费率显著增大（diff=0.044），其他3 个被解释变量均减小（diff=-0.009；diff=-0.002；diff=-0.004），但变化不显著。3）对照组深圳除地区企业基本医疗保险实际缴费率减小（diff=-0.001），其他3 个被解释变量均增大（diff=0.015；diff=0.002；diff=0.012），地区基本养老保险和失业保险实际缴费率变化显著。

4.4 结果

（1）微观层面

表7 汇报了2013 年上海自发降低城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险单位缴费比例的政策效果。

如表7 Panel A 所示，使用DID 方法（2012 和2014 年）：1）以北京为对照组，4 个双重差分项中仅失业保险发生显著变化，处理组事前和事后企业失业保险实际缴费率均高于对照组（diff=0.006；diff=0.002），双重差分项为负（did=-0.004），表明处理组企业失业保险实际缴费率显著降低。2）以深圳为对照组，4 个双重差分项中同样仅失业保险发生显著变化，处理组事前企业失业保险实际缴费率高于对照组（diff=0.004），事后则低于对照组（diff=-0.000），双重差分项为负（did=-0.005），表明处理组企业失业保险实际缴费率显著降低。3）综合北京、深圳两个对照组的结果，处理组企业失业保险实际缴费率显著降低的结果稳健，与对照组选择无关，表明降低失业保险费率政策显著减轻企业负担，H1 未获支持。

如表7 Panel B 所示，使用2010 和2012 年数据实施安慰剂检验：1）以北京为对照组，失业保险双重差分项发生显著变化，处理组事前和事后企业失业保险实际缴费率均高于对照组（diff=0.009；diff=0.006），双重差分项为负（did=-0.003），表明处理组企业失业保险实际缴费率显著降低。2）以深圳为对照组，双重差分项均未发生显著变化。3）综合Panel A 和Panel B 的结果，处理组企业失业保险实际缴费率显著降低的结果在政策冲击前后（2012 和2014 年）均出现，表明政策效应不稳健，H1 得到支持。

如表7 Panel C 所示，使用PSM-DID 方法（2012 和2014 年）：1）以北京为对照组，失业保险双重差分项发生显著变化，处理组事前和事后企业失业保险实际缴费率均高于对照组（diff=0.005；diff=0.001），双重差分项为负（did=-0.004），表明处理组企业失业保险实际缴费率显著降低。2）以北京为对照组，三项加总的社会保险双重差分项发生显著变化，处理组事前社会保险实际缴费率低于对照组（diff=-0.024），事后则高于对照组（diff=0.019），双重差分项为正（did=0.042），表明处理组社会保险实际缴费率显著提高。3）以深圳为对照组，双重差分项均未发生显著变化。4）综合北京、深圳两个对照组的结果，处理组企业失业保险实际缴费率显著降低、社会保险实际缴费率显著提高的结果不稳健，与对照组选择有关，H1 得到支持。

综合DID、安慰剂检验和PSM-DID 三方面的实证结果，2013 年上海降低城镇职工社会保险费率未显著降低企业实际缴费率，H1 得到支持。

表7 上海2013 年降低城镇职工社会保险费率的政策效果

续表

（2）宏观层面

图2 汇报了上海市实际缴费率减去合成上海市实际缴费率而得到的政策效应，图3 汇报了随机置换检验的结果。

如图2 所示：1）上海市事前（2012）的基本养老保险实际缴费率低于合成上海市，事后（2014）则高于合成上海市，表明养老保险负担加重。2）上海市事前（2012）和事后（2014）的基本医疗保险实际缴费率均高于合成上海市，但事后（2014）差距增大，表明医疗保险负担加重。3）上海市事前（2012）的失业保险实际缴费率高于合成上海市，事后（2014）则低于合成上海市，表明失业保险负担减轻。4）上海市事前（2012）和事后（2014）三项加总的实际缴费率均低于合成上海市，但事后（2014）差距缩小，表明三项加总的社会保险负担加重。以上结果表明，2013 年上海城镇职工社会保险费率下调降低了失业保险实际缴费率，但并未降低养老、医疗两个单项，以及三项加总的社会保险实际缴费率。

图2 政策效应：上海市与合成上海市的实际缴费率差异

如图3 所示，无论养老、医疗、失业单项，还是三项加总，处理组的政策效应（黑色实线）均处在政策效应分布的密集处，表明政策效应不显著，2013 年上海城镇职工社会保险费率下调并未显著降低该地区整体的实际缴费率，H1 获得支持。

图3 随机置换检验：实际缴费率

4.5 进一步检验

（1）平行趋势检验

为了验证模型的有效性，本文对处理组和对照组的基本养老、医疗和失业保险费率进行了平行趋势检验。图4 和图5 分别汇报了以北京市和深圳市作为对照组的逐年趋势。图4 显示：在政策下调前，基本养老的对照组和处理组的实际费率虽共同表现下降趋势，但逐年趋势并不一致；基本医疗的对照组呈上升趋势，而处理组表现为上下波动；失业保险的对照组先迅速下降后降幅放缓，而处理组呈稳步下降趋势。图5 显示：在政策下调前，基本养老和医疗的对照组和处理组趋势近似，而失业保险的对照组呈逐年上升趋势，而处理组呈逐年下降趋势。因此，本文使用PSM-DID 模型来检验下调社会保险费率对企业负担的影响，有助于克服共同趋势不完全存在的偏差。

图4 平行趋势（上海市-北京市）

图5 平行趋势（上海市-深圳市）

（2）平衡型检验

表8 检验了事前（t=0）各协变量在处理组和匹配后的对照组中分布的平衡性，以验证匹配后两组的可比性，确保PSM-DID 模型的有效性。表8 显示：Panel A 和Panel B 所有协变量在两组间均没有显著差异，因而满足平衡性，匹配后两组具有可比性，PSM-DID 模型有效。

表8 倾向得分匹配后协变量平衡性检验（地方）

5 讨论

前文实证结果表明，无论是中央政府强制还是地方政府自发降低社会保险费率，均未显著减轻企业缴费负担。下文将从政策和目标群体两个维度分析其原因。

5.1 政策：降低社会保险费率与筹资压力

随着中国经济、社会、文化等各个方面不断进步，人民对美好生活的追求也越来越高，其中之一就是要求政府提供广泛而高水平的社会保障，而中国共产党的历史使命、习近平新时代中国特色社会主义思想也要求中国政府不断加强社会保障体系建设。

近年来，我国社保体系已经完成从劳动保障向全民保障的转变。自2000 年以来，国家社会保障基金的规模、影响力都有了显著增长（Leckie 和Pan，2007［38］）。社会保险参保人数也逐年增长，养老、医疗两大险种参保覆盖率从2013 年的80%左右增长至2018 年的95%以上，基本实现全覆盖（Zhou，2017［7］;Li 和Wu，2013［28］）。待遇水平也不断提高，基本养老金自2005 开始已经连续上涨14 年，医疗保险报销比例、最高额度稳步增长。近年来，政府的社保基金财政支出持续攀升，2012 年政府财政社保支出2.3 万亿元，2016 年增长至4.6 万亿元。社保支出占财政总支出的比例在2016 年达到了25.0%，高出2012 年8%，社保支出占GDP 的比重也从2012 年的4.2%增长至2016 年的6.3%①作者整理，数据源自http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0S0U&sj=2016。然而，社保基金收入增速明显低于支出增速，2012-2016 年社保基金支出以18%-20%的增速逐年增长，但社保基金收入仅以14%-16%的增速低幅增长②作者整理，数据源自http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0S0U&sj=2016。与此同时，中国老龄化程度越来越高，1999 年我国60 岁以上的人口占到总人口的10%，2017 年底则提高到17.3%，2000 年65 岁以上的人口在占总人口的7%，2017 年底则达到11.4%，速度之快列于世界首位（郑功成，2018［39］）。高速而大规模的人口老龄化势必进一步引发养老和医疗等社会保障支出大幅度提升。而社会保险缴费是社会保障体系的重要资金来源，降低社会保险费率，同时确保受益人待遇不降低、确保社会保险基金平衡是一个巨大挑战。

5.2 目标群体：企业与地方政府的默契互动

（1）企业的自主决策具有不确定性

如果没有政策约束，企业自主选择是否参保和缴费水平，可能大多数企业选择不参保、少参保或者低缴费，以降低成本。但也可能有企业选择高参保和高缴费，因为较高水平的员工福利有助于企业吸引新员工、提高员工工作效率、减少员工流失等（郭磊和周岩 2016［18］； Li 和Wu，2013［28］）。此外，员工福利对企业的利润会产生重大影响，诸如承诺雇员退休后的健康福利或养老金都具有长期的财务影响（Dulebohn 等，2009［40］；Wilson,2003［41］）。人力资源管理领域的相关研究发现，员工福利逐渐成为企业吸引员工的核心内容（Deadrick 和Gibson，2007［42］）。因此，理论上存在一种可能性，企业主观上接受政府降低社会保险费率但不减少缴费。

（2）政策制定和执行环境决定企业实际缴费水平

首先，社会保险参保、缴费是法律强制的，企业不履行义务会受到惩罚。地方政府在缴费基数确定和制度缴费率设置两方面都具有一定的自由裁量权，只要地方政府在法律限定范围内行使其权力，企业就不得不服从。

其次，政策执行与制定往往存在偏差，但偏差的方向和程度具有不确定性。一方面，政策执行主体的素质不高和执行认知的缺失会引发偏差；另一方面，地方政府在政策执行时存在的坏境特殊性也会诱使执行偏差的产生（Oksanen 和李钥，2010［10］；Monteiro 等，2011［11］）。企业应对执行不确定有三种策略：1）过度合规（Yee 等，2016［43］）；2）模仿通行的合规水平；3）与执行者长期互动，形成双方均可接受的合规水平。具体到社会保险，企业不确定政府是否严格按照政策规定执行，如果政府容忍一定程度的偷逃缴费，具体的限度也不确定。企业可以选择100%遵循政策要求，以规避执行波动带来的不利影响，代价是用工成本显著增加。企业也可以观察当地企业的缴费行为，模仿其他企业的缴费水平以规避风险。企业还可以在与一线执行者的长期互动中与地方政府形成共享观念，形成双方均可接受的缴费水平。如果企业缴费低于这个水平，就会受到政府惩罚，如果政府征缴高于这个水平，企业也会施压（撤资、裁员等）。一般的，政府不会100%遵照政策征缴社会保险，企业的实际缴费基数低于政策规定的基数，在社会保险费率调整前，企业已经和政府达成默契，形成一个均衡的缴费水平。因此，降低社会保险费率后，政府加大征缴力度，企业缴费负担不降低，实质上维持了上一期形成的均衡，企业也可以接受。

6 结论

降低社会保险费率并不必然减轻企业负担，如果地方政府降低社会保险费率同时提高征缴力度，企业负担可能不变甚至增加。本文同时关注中央强制和地方自发两种情境，首先检验2016 年省级政府贯彻中央要求降低养老保险费率的效果，其次考察2013 年上海自发降低城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险费率的效果。结果显示，无论是中央政府强制还是地方政府自发降低社会保险费率，均未显著减轻企业负担。分析表明，降低社会保险费率政策本身存在内在矛盾；地方政府贯彻中央政策降低社会保险费率，与实现经济增长和社会稳定的双重治理目标之间也存在矛盾；企业与地方政府的默契互动导致接受费率下调负担不减的结果。

本文政策含义在于：1）明确降低社会保险费率的政策目标。前文研究表明，仅靠降低社会保险费率难以确保企业缴费实际负担下降，缴费基数和政策执行构成政策效应消解的双重机制。2019 年4 月，国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》已经呈现多方面改进——不仅降低费率，还降低基数，同时暂缓移交税收部门征缴并禁止自行集中清欠。建议未来基于企业原缴费或应缴费金额直接折扣，明确减负金额，有助于切实减轻企业社会保险缴费实际负担。2）激励地方政府切实执行降低社会保险费率政策。地方政府一方面要降低社会保险费率，一方面要确保社会保险待遇足额及时发放，双重任务限制了其切实降低企业缴费实际负担的意愿和空间。《降低社会保险费率综合方案》将养老保险中央调剂金比例提高至3.5%，有助于缓解地方政府支付压力。建议未来明确中央和省级政府的各项社会保险待遇支付责任，激励地方政府在明确的责任边界内切实降低企业社会保险缴费实际负担。3）强化企业社会保险缴费责任。大量企业偷逃缴费不利于落实降低社会保险费率政策，建议未来在夯实基数、降低费率基础上，强化征缴工作，严惩违规企业，奖励合规企业，提高企业社会保险缴费合规程度。