税收征管体制改革对央行国库工作的影响——以吉林省为例

张文革

（中国人民银行通化市中心支行，吉林通化 134000）

一、 税收征管体制改革过程及效果

（一）税收征管体制改革的过程

2018年3月，全国人大通过《国务院机构改革方案》：改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制，拉开了国地税改革的序幕。2018年6月，两办印发《国税地税征管体制改革方案》，明确了国税地税征管体制改革的指导思想、基本原则和主要目标，提出了改革的主要任务及实施步骤、保障措施，并就抓好组织实施提出工作要求。

2018年7月，随着省市县税务部门的挂牌，机构人员的确定，税务部门开始以新机构国家税务总局对外办公。体制改革完成后开始税制改革，2018年12月，税务总局、人民银行等五部委联合印发《关于平稳有序做好社会保险费征管职责划转后征缴工作的通知》，规定由税务部门负责征收社会保险费，并采取了先缴入人民银行国库，再划转至社会保障基金财政专户，最后由专户统一划拨使用的具体征缴流程。2019年2月，税务部门完成升级后金税三期系统与横向联网系统的对接，至此征管体制改革完成。

（二）税收征管体制改革的效果

税收征管体制改革实现了税种统一管理、业务一网通办、材料提供一次、执法尺度一致、数据合为一体等办事效率的飞跃，为纳税人提供了更加便利的征管服务。同时，各类政府收入征管的集中归口，在实现《预算法》规定的“政府的全部收入应当上缴国家金库”方面迈出了关键一步，为最终实现“国库一本账”的“国库单一账户”制度创造了条件。

二、国库工作面临的困难和问题

税收征管体制改革在取得积极成果的同时，也对央行国库业务管理产生了较大的变化，给国库工作带来了一些新问题和新挑战，主要包括：

（一）配套制度及监管相对滞后

1.非税收入游离于国库监督之外

由于财政部门目前仍然主要依靠非税收入人为调节预算收入进度，虚增收支、平衡财政资金的现象依然存在。改革过渡期间非税收入仍缴入非税专户，由财政部门每月不定期划缴人民银行国库，尚未实现及时入库。据统计2018年全国非税收入实现26951亿元，占一般公共预算收入的14.70%之多。但在《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》中仅对经收处不得截留财政税收收入做出了规定与罚则，对经收非税收入监管规定尚未形成，不能与税收收入实行同等监管标准，国库在对国库经收处监管过程中对非税收入违规行为界定处于空白状态。

2.国库在社会保险基金运行中未发挥监督作用

社保费专项基金收入属于财政性资金的一种，是《预算法》规定的财政收入之一，在其运行过程中，国库应该履行事中监督职责。目前180号文件只规定了社保费缴入国库后由国库部门划转财政专户，由财政统一拨付至社保、医保部门进行使用等流程，其中国库部门并未按照一般性规则被赋予监督权，更多是扮演着“出纳”的角色，发挥着渠道的作用，对于社保费应缴纳金额、缴纳口径、计费标准、缴费主体、支出使用方向、使用是否充分等情况皆处于盲区，应有的监督职能未能得到发挥。

（二）业务处理面临诸多困难

1.手工业务量激增

由于吉林省非税业务电子化程度较低，导致改革后国库手工业务量大幅上升。具体表现为：一是社保费缴款手工业务占比过高。截至2019年6月末，吉林省本级社保费业务量约52394笔，其中手工缴款书业务量约为31113笔，占总笔数的59.38%，且一票多税情况较多，极大增加了国库手工业务量。二是社保费划转完全依靠手工操作。2019年以来，每月至少有12笔社保费划转业务，如遇计息则会相应增加，由于使用272财政专项存款科目统计，财政支出无纸化系统无法识别272科目下所属账户，目前只能采用手工拨款形式，效率较低，同时也增加了支出业务风险。

2.税务部门差错较多

改革后对纳税范围、征收机关代码、征收机关与国库对应关系的重新划分导致税务部门日常差错较多，国库业务处理难度加大。吉林省本级目前共经理16个国库，税务部门共有12个征收机关，但并不是每个征收机关对应一个国库，其中还需要区分税种、企业类型等。在2019年的降费减税政策实施过程中，由于税务部门相关人员专业水平较低，收入退还书填写差错较多，平均每10笔就有5—6笔存在征收机关使用错误、预算科目使用错误、收款人信息错误等问题，加之目前TIPS无法对退库业务信息进行自动校验，导致大量出现差错的退税资料多次传递、资金被银行退回情况产生，吉林省自6月份上线电子退库业务以来，退库业务差错及退回率已达50%以上，大大增加了国库经办人员柜面监督难度，降低了业务处理效率。

（三）对账管理流于形式

在社保费对账方面，有关文件规定财政部门、税务部门应与国库部门进行对账，实际执行中由于社保部门仍相对独立，税、库对账形成了社保→税务→国库的工作格局，财政部门则以国库数据为准。但社保的一些科目记账方式与国库并不一致，且国库部门并不掌握社保收入的明细数据信息，导致对账工作流于形式。如医保部门对基本医疗保险费中的“公务员医疗补助”和“职工大额医疗互助保险”两个不同的险种分别进行记账，但按照政府收支分类科目使用规则，即在缴入国库时则均计入“其他职工基本医疗保险基金收入（预算科目为1020399）”科目下，当国库数据与医保数据出现差异时，无法判定 “公务员医疗补助”和 “职工大额医疗互助保险”哪个科目存在差错，给更正工作带来不便。目前吉林省的实际情况是税务与国库数据基本能够核对一致，至于社保与税务对账是否一致，国库并不确定，但在与税务交流中了解到社保与税务部门经常存在对账不一致的情况，国库资金的总体管理存在一定漏洞。

三、相关建议

上述各类问题，有的可以由各级分支库通过加强与当地财税部门的沟通协调，在相关工作中加大督促和指导力度予以解决，有的则需要总行积极推动，帮助解决。对此提出以下建议：

（一）进一步完善国库制度体系建设

一是建议在《预算法实施条例》起草过程中，将国库对非税收入、社保费的事中监督职能予以明确，并赋予分支库相应的监督权。二是修订完善《商业银行信用社代理国库业务管理办法》，参照税收收入的监管标准，对非税收入和社保费的经收业务监管做出制度安排，并制定相应的罚则，以确保商业银行国库经收业务得到全面有效的管理。

（二）积极推动建立国库单一账户体系

此次征管体制改革将社保费和非税收入征管职责归集于合并后的税务部门，有力实现了政府财政资金的“集中收入”，国库部门应借此契机实现真正意义上的资金“集中支出”，积极推动社会保险费按功能分类科目由国库直接拨付至社保、医保账户进行使用，逐步实现国库部门参与财政性资金全部收付流程，取消财政部门收入过渡户和财政专户，保证专户国库开设，真正实现“国库单一账户”，所有收支均纳入国库单一账户体系内核算，为有效发挥国库监督职能创造条件。

（三）持续强化国库信息系统建设

顺应征管体制改革需要，持续做好TCBS和TMIS的升级改造工作。积极进行TIPS系统扩容，实现接收全部社会保险费收入明细信息；再造电子退更免全流程电子化，实现票据信息的有效提取、实现退库信息的电子化校验；加强与多部门的网络互联互通，提升支出无纸化效率，从而减轻基层国库手工业务量，降低人为差错率，全面提高国库服务地方经济水平，全面提升央行经理国库履职效能。