国税地税征管体制改革对国库的影响研究

刘 耘

（中国人民银行天津分行，天津 300040）

2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，方案提出改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系。此次改革不仅在微观层面上对国库业务处理产生影响，更从国家治理体系和治理能力现代化的层面，对国库管理制度的完善以及深化财税改革过程中强化“经理国库”职责产生深远影响。

一、征管体制改革的主要内容

（一）国税地税业务合并，征管效率提升

征管体制改革前，在征管范围方面，国税、地税部门以税种划分：国税部门主要征管增值税、消费税、企业所得税等中央级次和共享级次税收收入，地税部门主要征管地方企业所得税、个人所得税、资源税等地方级次税收收入，但地税部门存在征管效率低、规范性不足、系统资源浪费等问题。业务系统方面，国税、地税部门均使用“金税三期”系统，但存在数据难以互通、数据指标不统一、增值税与其附税需在两个系统中分别报税等降低纳税人办税效率的情况。

征管体制改革后，在征管范围方面，合并后的税务局承接了原国税部门、地税部门的所有征管业务，使用同一标准、同一流程，征管效率明显提升；在系统方面，实现了原国税、地税两套金税三期系统两个数据库“合二为一”，同时对征管流程进行梳理和配置，实现工作流程以及参数配置的统一。

（二）社会保险费划转税务征收，国库统一收纳

征管体制改革前，社会保险费由社保部门征收后缴入商业银行社保账户，由商业银行划转至财政社保基金专户。以天津市为例，社保部门核定社保费数额后，各社会保险费缴费主体于缴费期限内将社会保险费缴入各商业银行社保账户，商业银行每月末将各自社保账户余额划转至财政部门开立的社保基金财政专户。

征管体制改革后，社会保险费由社保部门核定、税务部门统一征收，每日通过TIPS系统与税收收入一并缴入国库，每旬财政部门发出电子划款指令，国库根据划款指令将社会保险费汇总划转至财政部门开立的社保基金财政专户。

（三）非税业务逐步划转，征缴日益规范

在财政部门征收非税收入的背景下，天津市各非税执收单位通过非税收入收缴电子化管理系统向缴款人开具《非税收入缴款通知书》，缴款人通过银行柜台、POS机、网银、手机银行等渠道将非税收入缴入各代理银行开立的非税汇缴账户。代理银行根据财政部门的指令将非税收入划转国库、财政专户或主管单位分成账户。缴入国库的非税凭证信息通过财政凭证库系统发送至国库部门，国库进行非税业务处理。

根据《国税地税征管体制改革方案》“成熟一批、划转一批”的原则，天津市已陆续实现大中型水库库区基金、国家重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金、石油特别收益金、免税商品特许经营费等中央级收入，小客车总量调控增量指标竞价收入等市级收入划转税务部门征收，并通过TIPS系统全额缴入国库。

二、征管体制改革对国库的影响

征管体制改革整合部门资源，使部门间沟通协调更加顺畅，有利于完善国库单一账户管理。同时，财税体制改革的深入推进也对国库服务的内容和方式产生深远影响，要求国库部门以大格局为改革的推进打上“国库烙印”，提供“国库智慧”。

（一）部门协调更加顺畅，为实现“国库一本账”提供机遇

一是征管体制改革后，税务系统实现了机构、人员、业务和信息系统的合二为一，对税费收缴、退库、对账业务处理方式进行了整合规范，部门间沟通协调更加顺畅。非税业务完全划转税务部门征收后，现行非税业务收缴系统将取消，非税与税收收入一并通过金三系统收缴入库，发挥了税务机关专业化征管的优势，在入库资金的完整性、退库流程的合规性方面将有较大提升。

二是预算收支集中国库经理，有利于实现“国库一本账”。《预算法》规定“政府的全部收入应当上缴国家金库（国库单一账户）”。《预算法》出台后，建立真正的国库单一账户的法律基础和技术基础已经具备。征管体制改革后，税收、非税征管的集中归口，国库单一账户在实践方面又前进了一步。非税和社会保险费由税务部门统一征收、缴入国库，将改变以往各类征收机关在商业银行多头开户、财政资金绕开国库、违规退付、财政部门利用专户调节收支进度的历史，由财政资金分散存放的国库多元账户制度向财政资金国库集中存放的国库单一账户制度转变。

（二）业务日益复杂繁重，系统运行压力增加

TIPS和TCBS均为全国集中系统，运行压力的增大来自两方面：一方面是新增非税收入和社会保险费业务使TIPS系统运行压力增大。根据全国财政决算表，2018年全国一般公共预算收入中税收收入为15.37万亿，非税收入、政府性基金、国有资本经营收入以及社会缴纳的社会保险费共计14.50万亿。各项非税收入和社会保险费占财政总收入的比重为48.55%，相当于TIPS系统将新增94.37%的业务处理金额，伴随的业务处理量增加给系统带来的运行压力值得关注；另一方面征管体制改革后税制结构转变对国库业务及系统的压力也值得关注。国地税合并实现了征管效率的提高，进一步助推我国税制结构的转变：从当前的间接税为主转变为直接税与间接税并重、从主要面向企业纳税人向个人纳税人与企业纳税人并重转变，由于纳税主体变化，服务个体数量增加，相关的国库退库等业务处理和系统运行情况也将更加复杂。

（三）国库制度亟待更新，国库监督有待创新

一是地方国库相关业务制度亟待更新。省级及省级以下税务相关业务因国地税分设，原国税地税国库业务相关制度由于所征管税种不同而各有差异，合并后亟需联合税务部门对相关制度进行规范统一，规范指导相关业务操作。同时，随着非税逐步划转税务部门征收，非税的收缴和退库业务处理存在制度空缺。

二是“放管服”中国库事中监督有待创新。面对国税地税征管体制改革后的新形势、新要求，税务部门在落实“放管服”过程中，不断精简纳税申报资料或通过部门间信息共享证明材料，对现行依赖纸质证明材料的国库业务处理和国库监督提出了新的挑战。

例如，《国库会计业务标准化指引（试行）》中要求“退库款项…由于特殊情况不能直接退给申请单位或个人的，国库应要求提供由申请单位或个人出具的、并经税务机关盖章确认的相关说明和证明资料，作为国库办理退库的必需资料”，当企业变更名称而银行账户尚未变更等特殊原因导致申请单位与收款单位不一致时，国库要求提供由申请单位出具的、并经税务机关盖章确认的相关说明和证明资料办理退库业务，而税务部门已通过与市场监管部门的部门间信息共享替代企业出具营业执照，导致企业由于国库方面审核需要额外出具相关证明资料，与“放管服”精神不相适应。

又如，税务部门根据“减证便民”以及《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号）的要求，在部门地区开展部分业务的证明事项告知承诺制试点。对申请人书面承诺符合告知的条件、愿意承担不实承诺的法律责任的，税务机关不再索要有关证明而依据书面(含电子文本)承诺办理相关事项。主要涉及办理减免退税所需证明，涵盖了身份证明等各项资料。这对国库办理政策性减免退税业务时如何进行政策性审核和事中监督，提出了新的挑战。

（四）财税改革持续深化，需要国库兼顾监督和服务

征管体制改革是深化财税改革的重要举措，进一步理清了统一税制和分级财政的关系。随着预算收入的控制权转移至税务部门，地方财政有必要加强供给侧改革，从注重收入管理向注重支出管理转型，优化支出结构，提高财政资金使用效益。而在新一轮财税体制改革中国库因其所处的财政收支结合点的重要位置和作为中央银行所属部门的业务属性可以发挥独特的作用。

一是推动形成“执行规范、监督有力”的现代财政制度。根据现代政府组织理论和规制经济学理论的观点，一种经济活动要由多个政府部门进行管理，有利于抑制腐败行为的发生。征管体制改革将预算收入征收控制权完全交给税务部门，形成了“税务征缴、财政支拨、国库经理”的公共资金多部门共管、相互监督的财政管理运行机制，有利于经理国库、监督预算执行职能的进一步发挥。

二是反映支出结果和政策目标实现程度，促进预算绩效管理。基于国库独立于财政的中立地位，利用国库支出数据对财政支出效果进行客观检验，从国库角度反映财政资金收支绩效和政策实施效果,多角度反映预算支出绩效，促进提高财政资源配置效率和使用效益。

三是基于全口径预算收支数据的集中管理和库存预测，便于协调国库现金管理和政府债务发行。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”收入数据完整性的提高，有利于国库进行现金流和库存预测，协调国库现金管理和政府债务发行。

三、提高国库服务质效，全面支持改革推进

（一）增强系统性能，保障预算收支执行

二代TIPS升级上线后，能满足缴库业务高峰期10000笔/秒的性能要求，但非税和社会保险费划转税务征收经由TIPS入库后，TIPS的全局重要性也日益提升，应实现系统运行稳定性的实时监测、故障的精确定位和快速响应，并定期及不定期组织TIPS系统双活场景应急切换，确保系统故障时业务不间断、数据零丢失。

（二）促进制度和监督模式与时俱进，提升国库服务水平

一是制定新增业务制度，修订统一现有制度。一方面，制定新增业务制度。建立税务部门非税收缴入库及退库、社保费收缴业务处理制度，实现税费和非税收入缴、退库的统一化和标准化。另一方面，对现有制度中业务或监督要点与征管体制改革后的现实情况不一致的地方进行修订。原国税地税国库业务相关制度因所征管税种不同而各有差异，合并后需联合税务部门全面分析查找原国税地税征管差异，统一相同业务执行标准。同时，根据“放管服”和“减证便民”的相关要求，将国库业务处理标准、监督审核要点与税务部门征管规范相衔接，将国库监督与服务便民的理念统一到“互联网+政务服务”中来。

二是完善TIPS各类资料传输功能，实现部门间信息共享，改进国库监督模式。在TIPS系统传输退库审批表和入库信息等结构化数据的基础上，增加图片、文档等非结构化数据的传输，同时扩大与税务部门“金三系统”的部门间数据共享，实现业务相关审核资料部门间网络传输，免去纳税人提供纸质资料的不便，在加强国库监督的同时，提高国库服务效率和水平。

（三）推进取消财政专户，完善国库单一账户管理

一是取消各类开立在商业银行的财政专户。财政专户的存在是满足预算外资金管理的现实妥协，预算外资金纳入预算管理及征管职责划转后，征收机关和财政部门在商业银行开设的各种收入过渡户和财政专户已无存在必要。应参照国际惯例，取消各类开立在商业银行的财政专户，对确有必要保留和开设的专户，应当尽可能在国库开设，实现财政资金的集中化管理，真正实现“国库单一账户”，为提高财政资金运行效率奠定现实基础。

二是明确“国库单一账户”制度。积极争取在《预算法实施条例》修订中以制度的形式明确国库单一账户的内涵、性质和要求，实现真正意义上的“国库资金一本账”，为财政精准预算和盘活存量财政资金创造有利制度条件。

（四）做强国库分析研究，服务财税改革大局

一是在全面实施预算绩效管理背景下，国库应通过对财政支出经济分类科目的核算解析为相关政策效果检验提供分析支持。国库系统中已维护支出经济分类科目相关参数，但财政部门向国库发送支出指令时缺少支出经济分类科目信息，应积极协调财政部门将人大审议通过的按支出功能分类和支出经济分类编制的预算和实拨信息、集中支付额度信息同步发送国库。

二是利用国库优势，协调财政货币政策，提升财政资金效益。利用征管体制改革后财政收支数据集中国库的数据优势和作为央行内设部门的履职优势，加强对国库资金流量和库存的统计监测，建立动态、科学的财政收支预测系统，利用金融部门在投融资管理方面的专业优势，协调国库现金管理和政府债务发行的节奏、规模和工具，既保障财政资金效益，又服务于宏观调控需要。