宅基地使用权融资担保的障碍与突破——基于宅基地“三权分置”的分析

朱振明

（广西民族大学 法学院，广西 南宁530006）

2018年起，我国开始探索宅基地“三权分置”改革，以盘活宅基地的经济价值，开禁宅基地使用权融资担保是其中的一个重要方面。宅基地使用权融资担保曾开展试点，其试点虽取得一定的成绩，但也存在不少问题，如配套制度不完善、实践操作有困难等。鉴于此，本文拟梳理宅基地使用权融资担保中遇到的障碍，并基于宅基地“三权分置”改革，探寻其突破的路径。

一、对宅基地使用权融资担保的内在需求

（一）宏观层面的需求

其一，助推城乡一体化发展。统筹城乡经济，推进城乡一体化，系当前城乡发展的重大举措。实现城乡一体化发展、破解城乡二元结构的关键，在于促进城乡资源双向流动。就农村而言，必须盘活农村土地，包括农民承包地和宅基地，使这“两块地”适应现代经济社会发展的实际。事实上，若不对宅基地制度改革，宅基地使用权仍不能用于融资担保，将会人为地切断了现有的城镇化发展之路[1]。因此，盘活农村闲置宅基地及其房屋，其内在要求便是推行宅基地使用权的融资担保。

其二，促进乡村振兴战略的实施。自2018 年始，国家大力推行乡村振兴战略，但农村集体发展资金短缺，且建设用地需求量增大，因而需要盘活闲置宅基地及其房屋，大力发掘宅基地的经济潜力[2]50。开禁宅基地使用权融资担保，既可以盘活农村闲置宅基地及其房屋，释放经济活力，亦可实现农村资产资本化，提高农村的投资吸引力，使农村各种资源得到充分利用。对于农村经济的发展，对于乡村振兴战略的实施，可谓意义重大。

（二）微观层面的需求

在微观层面，农民融资困难，利用宅基地融资担保的需求上升。

随着科技的发展，农业机械化、规模化生产的程度越来越高，促进了农村农业的生产力，农民发展的资金瓶颈逐渐显露。农民为了提升生产力，有着强烈的融资意愿，但其需求难以得到充分、及时的满足，原因有二：其一，金融产品不够丰富[3]93。虽然国家近年来出台了多项措施，以拓宽农村金融产品的范围，如开发了多户联保、小额信贷等金融产品，但针对农村农民的金融产品依然缺乏。其二，农民缺乏担保标的物，金融机构批准贷款有顾虑。譬如，农民手中最值钱的是宅基地及其房屋，但因法律的禁止而无法实现其经济利益，故金融机构并无与农民交易的强烈意愿[4]。

为了缓解资金困难，时有农民私下将其宅基地及房屋对外流转，以扩大资金来源。这虽然获得了一定的发展资金，但却存在较大的法律风险。倘若能使宅基地使用权用于融资担保，既是响应农民群众的需求，亦能发挥宅基地对于农村经济的促进作用，有助于拓宽农民融资的渠道。

二、“两权分离”下宅基地使用权融资担保的障碍

宅基地使用权融资担保，是适度盘活农村闲置宅基地，解决农民融资难，扩大农民资金来源的重要方式。但在宅基地“两权分离”制度下，无论是制度层面，抑或是实践操作上，均存在不少障碍。

（一）制度障碍：缺乏法律法规支撑

宅基地使用权融资担保为现行法律所禁止。现行法律规定，宅基地使用权禁止用于抵押，其地上房屋却并未在该法禁止之列。从理论上而言，农民的房屋应可用于抵押担保，但在固有的“房地一体”原则之下，房屋及其附属设施在物理状态上而言，无法独立存在，其必须依附于相应的土地，方能实现其经济功能。在现行制度下，宅基地使用权被禁止用于抵押，妨碍了农民房屋之经济价值的实现，农民融资渠道由此受阻，不利于农民农业的发展。

宅基地使用权融资担保之所以为现行法律所禁止，系因其福利性与财产性难以协调。宅基地的现行制度框架，仍为“两权分离”的状态，立法者立法时难以兼顾宅基地的福利性与财产性。

宅基地使用权的福利性，是在城乡二元结构的社会治理中，基于农民处于弱势地位的考虑，而此种属性，亦为历史之惯性[5]。宅基地的财产性，源于私权理论。我国现行《物权法》及最新通过的《中华人民共和国民法典》均将宅基地使用权置于用益物权内，表明于法律层面上承认其具有一定的财产性。理论上而言，占有、使用和收益的用益物权权能，应为宅基地使用权所具备，然而我国现行《物权法》第一百五十二条规定，权利人对于宅基地使用权，仅享有占有和使用之权利，此用益物权可认为是特殊的用益物权，亦可认为是一项不完整的用益物权。而此规定，在《民法典》中仍旧如此。究其因由，当下宅基地使用权受到限制，系因农村社会保障体系尚未充分建立，国家基于公共政策的考虑而为之[6]。

宅基地的福利性要求充分保障农民的基本生存权利，因而禁止宅基地对外流转。宅基地的财产性要求能充分实现用益物权的权能，禁止其流转、担保，缺乏法理支撑。宅基地的福利性与其财产性难以协调，使得立法者对于宅基地改革，开禁宅基地融资担保的态度谨慎，倘若未能找到调和宅基地福利性与财产性矛盾的改革路径，消除宅基地使用权融资担保的制度障碍则纯属空想。因此，中央提出推行宅基地“三权分置”改革，以协调宅基地福利性与财产性矛盾，消除宅基地融资担保的制度障碍。

（二）实践障碍：缺乏配套保障机制

1.宅基地的权限不清

造成宅基地权限不清，主要为宅基地确权未能全面落实。我国农村较多，分布较散，且人口众多，使得宅基地确权工作繁杂，而且宅基地以及房屋的登记尚未整合，致使宅基地确权颁证工作进展缓慢。此外，基于历史原因，由于宅基地管理不严格，致使农村建房未能统一规划，农民违法私建房屋、侵占耕地的情况常有发生，这显然违反了宅基地和耕地的管理规定，使得行政机关工作人员在开展宅基地确权工作时，不敢对之确权颁证，宅基地确权工作因此陷入僵局。

在宅基地确权过程中，发现农户侵占集体用地，但集体却怠于维权，而后相邻两户之间均争夺该地块的权利，由此引发纠纷，妨碍宅基地确权工作的推行。此因宅基地而生的各种问题与现象，解决难度高，使得宅基地确权工作的进程缓慢，从而成为了宅基地改革中的“拦路虎”，亦为推行宅基地融资担保的关键问题。

2.配套制度不健全

试点实践中，阻碍宅基地使用权融资担保的开展，主要有两个原因：其一，农村宅基地使用权及其房屋的流转信息不畅通。农村地区缺乏有效统一的交易流转平台，加之农村信息交流不畅通，农民对于承包地、房屋以及农产品等资产的市场行情不甚了解，在交易过程中处于弱势地位。农民因交易不公平等原因，对相关的交易存在担忧，造成农村的各种资产交易并不顺畅。其二，缺乏相应的善后保障平台。由于流转市场不健全，相关融资担保手续繁杂，担保权利实现困难等原因，金融机构的参与并不积极。譬如，一旦金融机构接受了宅基地使用权的担保，由于宅基地使用权作为担保标的物的价值难以实现，金融机构的该笔贷款就有可能收不回[3]95。所以，无论是农户，抑或是金融机构，均不太乐意用宅基地使用权进行融资担保。

三、“三权分置”改革对于宅基地融资担保的意义

宅基地“三权分置”改革，因其赋予了宅基地使用权完整的用益物权权能，故可破解宅基地使用权流转难、担保难的难题。通过宅基地“三权分置”改革，可破除“两权分离”时期，宅基地福利性与财产性难以协调的问题，从而为宅基地使用权融资担保的实践推行创造条件。

（一）可充分协调宅基地的福利性与财产性矛盾

宅基地“三权分置”，系将现有“两权分离”中的宅基地所有权和使用权进行重整，分置为宅基地所有权、资格权和使用权。这一改革的意旨，在于落实宅基地所有权，增加集体的宅基地收益权，以宅基地资格权化解宅基地使用权之取得的身份资格，以及流转需求之间的矛盾，有利于盘活闲置宅基地，推进宅基地使用权用于融资担保的进程[2]52。

宅基地“三权分置”的构想，是在充分考虑宅基地福利性与财产性的基础上衍生而成的。在宅基地“三权分置”的改革下，保持宅基地的所有权不变，仍为集体经济组织享有，主要在宅基地使用权中重新构造，形成农户资格权与新的宅基地使用权。而后实现农户资格权的稳定，以保障集体经济组织成员获得宅基地使用权的福利，消除农民的忧虑，亦赋予宅基地使用权融资担保的资格，凸显了宅基地的财产性。宅基地“三权分置”后，资格权承接了原使用权所赋予的身份福利，现有使用权则破除了原来的身份限制，将有效盘活大量闲置宅基地资源，释放宅基地使用权的市场供给侧，扩大农民的财产性收入[7]。突破了原有的身份限制后，担保物变现难的问题也将迎刃而解。

宅基地实行“三权分置”改革后，激活了宅基地使用权的财产价值，通过宅基地使用权派生的权利，属于市场化的权利类型，无论是利用其对外转让，抑或是融资担保，均不会改变原集体经济组织成员享有宅基地使用权的事实[8]。于此改革下，可能会导致宅基地使用权用于担保或转让时，其权利义务关系复杂化，但却可以实现一种共赢的结果。因此，宅基地“三权分置”改革，通过落实宅基地所有权，建构农户资格权，放活宅基地使用权，可以充分协调宅基地福利性和财产性矛盾，有助于破解宅基地使用权融资担保的制度障碍，推进宅基地使用权融资担保的实现。

（二）为宅基地使用权融资担保的实践推行创造条件

在“两权分离”的制度框架之下，宅基地肩负着保障农民住有所居的重任，宅基地更多体现的是一种社会福利保障功能。基于此，立法者在立法时抑制了宅基地的财产性，禁止宅基地使用权用于融资担保以及对外流转，而更多地凸显宅基地的福利性，确保农民得到最低的生活保障。

宅基地“三权分置”改革，对于立法者而言，突破其旧有的立法思维，其无须为了彰显宅基地的福利性而抑制其财产性，从而可极大地盘活宅基地的经济价值。对金融机构而言，由于解决了担保物变现难的问题，宅基地使用权具备了对外流转的现实可行性，因而可扩大其接纳宅基地使用权作为担保物的可能性，提高其参与宅基地改革的积极性。对于农民而言，宅基地“三权分置”以农户资格权的建构，确保农户申请宅基地的资格不受损，保障了农民住有所居，农民不会因为利用宅基地使用权融资担保或对外流转而丧失最低生活保障，消除了农民的忧虑[9]。这三者结合在一起，就为宅基地使用权融资担保的实践推行创造了条件。

四、“三权分置”下突破宅基地使用权融资担保障碍的路径

在宅基地“三权分置”下，宅基地使用权的身份权属性及其社会保障的职能将不复存在，其现行有关制度亦应随之完善。

（一）完善法律规定，开禁融资担保

在宅基地“三权分置”改革中，应完善以下法律规定：（1）完善《土地管理法》第六十二条的规定。现行《土地管理法》第六十二条仅规定国家鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，至于如何盘活利用，其盘活利用的界限如何，则没有规定。因此，笔者认为，宅基地“三权分置”，可参照土地承包经营权“三权分置”的改革设定，在法律上构造宅基地“三权分置”的制度模式，以落实宅基地所有权，建构农户资格权，适度放活宅基地使用权，凸显宅基地的财产价值。而后明确盘活利用闲置宅基地的方式，明确农民可自愿利用宅基地使用权对外流转、担保，使宅基地使用权可作为担保标的物，以增加农民融资渠道。（2）赋予宅基地使用权完整的用益物权权能，明确宅基地使用权人对其宅基地享有占有、使用、收益和部分处分权，不仅有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，亦可利用其融资担保或对外流转，以弥补现行法律法规之不足等。（3）允许宅基地使用权融资担保后，应出台配套的宅基地使用权融资担保实施办法，在具体操作规则上予以明确规定。明确宅基地使用权融资担保中担保人的适格条件，规定其主体、客体、担保物价值评估、担保人信用评估等方面。

在修改完善法律规定时，应注意以下四点：其一，注意吸收试点期间的成功经验。对于试点期间的创新实践，应综合评价其成效，若能全面推广，则应在完善法律时将其写进法律。譬如，江西安远县就以创新的抵押权实现方式，解决了抵押物实现难的问题[10]。其二，坚持“房地一体化”的物权原则。坚持“房地一体化”的原则，设计担保制度，宅基地使用权应与其上的房屋一并抵押、担保，这既符合中央提出关于适度盘活宅基地的政策精神，也能避免造成复杂的法律关系[11]。其三，明确宅基地使用权融资担保应采取登记生效主义。原因在于，宅基地及其上房屋均属不动产，将其作为担保物，应遵循现行担保法的基本规则。其四，设计适合农村特殊情况的担保制度。法律的修改应赋予各地一定的可操作性空间，对于不同经济发展程度的农村地区，或设计不同的担保制度，或给予其自主决定的权利，使宅基地改革切合农村发展实际。

（二）构建配套机制，保障实践推行

1.健全农村产权交易平台。农村产权交易平台，其性质应为非营利、公益性的平台，以确保其公平性，使交易双方充分信赖此交易平台。通过交易平台进行农村产权的交易，可确保双方交易的公平。此交易平台，应提供与农村产权交易尽可能全面的信息，譬如，当可能用宅基地使用权进行担保时，应提供宅基地使用权的及时市场价格，并提供诚实可靠的专业估价单位，以供交易双方参考选择。

2.健全金融机构参与交易的保障制度。农村宅基地使用权能否成功融资，金融机构的参与是重要因素。由于法律法规的不完善，金融机构对于无保障的融资担保，参与度并不高，因此，需要平衡金融机构的风险与宅基地的经济价值。为金融机构或者宅基地使用权人提供保险，便是一种有效的方式。通过引入第三方，为借款人履行不能提供风险保障，既可保证宅基地使用权实现其价值最大化，又能分散金融机构的风险，免除其后顾之忧[12]。那么，此类保险的购买主体，应属何方？由于宅基地使用权人本就缺乏资金，故再将购买保险的义务加于其身实为不妥，而金融机构的性质属于一种商业主体，若让其承担购买保险的义务，恐将不利于其积极参与。比较可行的选择是，由农民经济合作社、村民委员会和其他自治组织承担此义务。

3.进一步完善农村社会保障制度。应全面实施乡村振兴战略，缩减城乡差距，缔造良好的宅基地使用权融资担保社会经济环境。同时，加大力度完善农村的医疗、养老、居住、教育等社会保障制度。在确保农民最低生活有保障的前提下，着重提高农民的生活水平、教育资源，以减少农民的忧虑，弱化农村宅基地的保障作用，促进宅基地使用权融资担保的推行。