共享发展理念下城乡社会保障权益分化治理路径探讨

吴丽丽，卢成会

（安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山243002）

党的十八届五中全会以来，以习近平同志为核心的党中央将“共享发展理念”作为新时期我国社会主义制度建设的战略指导思想，明确了实现城乡一体化发展的宏伟目标。共享发展理念的重点在于改善民生，改善民生最重要的途径是构建公平的社会保障制度，确保每个社会成员的生存和发展起点的公平性。完善社会管理制度，可以“让人民有更多的获得感，保障人人共享发展成果，人人都有人生出彩机会”[1]。显然，消除城乡间社会保障制度发展的失衡局面，推动城乡间社会保障权益分化治理，是当前我国社会保障制度发展的重要方向。

一、我国城乡社会保障权益分化的现状透视

从我国城乡社会保障制度建设实践的基本情况来看，受建国初期城市“优先”思想、改革开放后效率“优先”思想、社会保障“有限水平”思想等影响，我国农村社会保障制度建设远远滞后于城市社会保障制度发展。由于经济、社会、政治等多重原因，中国社会保障制度建立伊始呈现二元格局。近年来，尽管政府对农村的社会保障资金投入力度加大，但就整体水平而言，城乡之间社会保障水平差距依然明显[2]。党的十八大以来，党中央不断完善农村社会保障制度建设，农村社会保障制度发展滞后的局面有所改善，但城乡之间社会保障权益分化问题依然十分严重，城乡社会保障制度发展不平衡局面依然没有实质性改变。

一是“一国两策”的社会保障制度格局仍然存在。国内外社会保障制度实践证明，完善合理的社会保障制度体系是社会成员能够分享社会经济发展成果，保证其基本生存和发展权利的重要外部条件。反观我国社会保障实践，实行的是城乡“一国两策”的社会保障制度构建格局，城市居民应保尽保，大量农村社会成员却游离在社会保障制度之外，城乡社会成员生存和发展权利严重不平等。与城镇相比，当前我国农村社会保障体系还很不完善，突出表现为制度多变、保障范围窄、保障力度不够等方面[3]。历史经验告诉我们，“一国两策”的社会保障制度格局，必然会导致城乡社会保障制度的内容体系、结构体系、层次体系等方面存在差异，从而影响到城乡社会保障基本权益的分配。因此，城乡社会保障权益分化治理，必须将实现我国城乡社会保障制度建设一体化放在突出位置，进一步完善农村社会保障制度建设，加快我国社会保障制度内容体系、结构体系、层次体系等方面的建设。

二是农村社会保障制度待遇水平依然偏低。社会保障制度是满足全体社会成员基本生活水平的制度安排，但从供给的总量来看，涉及农村居民的社会保障水平还不能够满足他们的基本生活需要。随着农村家庭结构转型、农村劳动力向城市流动、农村人口老龄化加速等因素影响，农村以土地为基础的养老保障模式变得越来越难以持续。城乡分治制度的运行直接影响了城乡协同发展，农村社会保障发展水平并未能够真正推动共享发展[4]。农村社会保障制度待遇偏低，不但无法满足农村社会成员的基本社会保障需求，也由此导致许多农民陷入生活贫困，城乡间居民社会保障权益不平等。因此，要推动城乡社会保障权益分化治理，就必须提升农村社会成员享受社会保障经济待遇水平，推动实现社会保障制度供给合理化。

三是农村社会保障体系不健全。从我国社会保障制度的具体实践来看，社会保障制度包括社会保险、社会福利和社会救助三个主要方面，而农村社会保障制度建设主要集中在医疗、养老和社会救助方面，与城市相比农民社会保障制度体系包含的内容还十分有限。不容忽视的事实是，我国社会保障制度发展道路的差别性非常强烈，并已经成为影响我国社会保障制度的发展以及社会和谐的重要制度因素之一，因此，中国社会保障制度发展道路必须做进一步的合理选择[5]。农村社会成员与城市社会成员一样，都是社会主义国家的贡献者和建设者，在基本的社会权利面前应该一视同仁，否则就会违背城乡居民生存和发展权利的不平等，也会使社会保障制度发展背离社会主义制度的本质要求。因此，不断丰富农村社会保障制度体系内容，实现城乡社会保障制度均衡发展，将成为城乡社会保障权益分化治理的重要任务。

二、以共享发展理念促进城乡间社会保障权益分化治理的重要意义

以习近平同志为核心的党中央提出贯彻落实“五大发展理念”以来，城乡间社会保障权益分化问题就成为落实“五大发展理念”的重要阻碍之一，及时有效地推动城乡间社会保障权益分化治理，实现全体社会成员共享社会保障制度发展成果已是举国上下的政治共识。

一是推动城乡间社会保障权益分化治理是增强人民获得感的重要手段。社会保障制度作为国家再分配的重要手段，既可以为社会成员提供一个安全的生存和发展空间，也能够有效缩小社会成员之间的贫富差距，让人民群众拥有更多获得感。然而，“一国两策”的社会保障发展理念不仅造成了农村社会保障制度在“质”和“量”上都显著滞后于城市，而且在一定程度上扩大了社会成员之间的贫富差距，使农民群体的“获得感”下降，致使城乡间社会保障权益分化日趋严重。当前这种局面，不仅不符合让人民有更多的获得感的要求，也与创新、协调、开放、绿色、共享等发展理念格格不入。因此，解决好城乡间社会保障权益分化问题，是增强人民获得感的重要手段。

二是推动城乡间社会保障权益分化治理可增加人民的出彩机会。完善的社会保障制度不仅具有保障社会成员生产安全的功能，而且还具有推动社会成员更好发展的功能。一方面，完善的社会保障制度可以解除社会成员的后顾之忧，促使人们把更多的资源用到个人的成长和发展上，满足个人自我实现的需要。城乡间社会保障权益的分化使得农民群体对医疗、养老、生育、住房等基本民生问题有较强的后顾之忧，农民群体要将更多的收入用来应对意外风险，而此种状况必将直接减少个人用于成长和发展的资源投入，导致了城乡之间社会成员发展机会的不平等。另一方面，完善的社会保障制度可以提升社会成员的素质，增强社会成员发展过程中的竞争优势。城乡间不同的社会保障制度，使城市居民有机会获得更好的教育、医疗、培训等，进而形成身体和技能优势，增强了城市居民发展的竞争优势，显然这对农民是极大的不公。因此，推动城乡间社会保障权益分化治理，可以保证城乡社会成员之间生存和发展起点的公平性，使每个社会成员都能拥有出彩的机会。

三是推动城乡间社会保障权益分化治理可以促进共同富裕目标的实现。现代社会保障制度不仅是维持社会稳定的重要政治手段，也是缩小社会收入差距的主要分配工具。在社会主义制度国家，完善的社会保障制度可以更加有效地推动共同富裕伟大战略目标的实现。一方面，完善的社会保障制度可以缩小代际之间的收入差距，实现社会财富分配之间的纵向调节，减少社会财富分配不公引起的代际矛盾。另一方面，完善的社会保障制度还可以缩小社会阶层之间的收入差距，实现社会财富分配之间的横向调节，促进社会共同富裕目标更快实现。然而现实中城乡间社会保障权益严重分化，进一步加剧了城乡之间发展的不平衡，阻碍了国家共同富裕战略目标的实现。缩小社会成员之间的贫富差距、促进社会共同富裕战略目标早日实现必然要求对城乡间社会保障权益分化进行有效治理。

三、共享发展理念视域下城乡间社会保障权益分化的原因分析

要真正解决城乡间社会保障权益分化问题，实现全体社会成员共享社会保障制度发展成果的目标，就必须对阻碍城乡间社会保障均衡发展的一些原因进行反思。改革开放后很长一段时期内，我国城乡间社会保障权益分化问题不但没有得到有效解决，反而呈现逐渐扩大的趋势，其原因是多方面的，尤其是发展理念的偏差，没有对共享发展理念给予充分重视。具体表现在三个方面：

一是社会保障制度构建体系过度追逐效率。改革开放后很长一段时期，认为要走出计划经济时期追求绝对公平带来的负面影响，就必须将效率放在优先的位置，重视公平就会阻碍社会发展进步，效率优先成为这一时期社会经济改革的主导理念。在这种背景下，效率优先的理念也被简单地复制到社会保障制度改革中，将社会保障制度视为经济发展的配套措施，忽视了农村社会保障体系的构建，城乡间社会保障权益出现严重分化。社会保障制度作为国家的一项基本社会制度，在制度的设计中应将公平、共享作为根本目标，在制度的实施中应体现对人类生存和发展的真切尊重和关怀。因此，在社会保障制度的改革过程中，只有坚守共享发展理念，妥善协调好公平与效率之间的关系，才能真正解决好城乡间社会保障权益分化问题。

二是在社会保障制度体系构建中政府责任意识不足。在社会保障制度的发展过程中，政府承担着不可推卸的责任，如管理、财政和立法责任。这些责任既是社会保障制度获得合法性的重要来源，也是政府履行公共责任的具体体现。在中国社会保障制度的改革过程中，只有政府合理地承担起管理、财政和立法责任，才能真正解决我国城乡间社会保障权益分化问题。然而，改革开放后很长一段时期内，人们普遍认为中国是一个发展中国家，没有能力建立覆盖全体国民的社会保障制度，国家应该将更多的精力和资源放到经济建设上，因而放松了农村社会保障制度的推行以及财政和立法责任。农村社会保障整体上表现出法制化滞后、管理薄弱、财政投入严重不足等问题，直接导致了城乡间社会保障权益的严重分化。因此，在社会保障制度的改革过程中，明确各级政府的责任意识，对解决好城乡间社会保障权益分化问题具有重要意义。

三是社会保障制度体系构建中的城乡“二元结构”思维。改革开放后很长一段时期内，我国延续了建国初期“重城市轻农村”的发展战略，在社会、经济、文化等资源的配置上优先满足城市的需要，直接导致了农村社会保障资源长期供给不足，城乡间社会保障权益分化进一步加剧。近几年，虽然中央提出了共享发展理念，但“二元结构”思维根深蒂固，城乡分而治之的社会保障制度格局并没有实现根本改观，仍有许多农民游离在被称为“安全网”和“稳定器”的社会保障制度之外。虽然中国城乡居民社会养老保险完成了制度上的并轨，实现了对社会保险制度的历史性突破，但这并不意味着社会保险制度整合的终结，并轨后的社会保险制度仍然面临巨大挑战[6]。因此，要想解决我国城乡间社会保障权益分化问题，就必须突破城乡“二元结构”思维局限性的影响。

四、以共享发展理念为切入点推动城乡间社会保障权益分化治理的策略

社会保障制度作为一项重要的社会再分配机制，要确保其科学合理发展，不仅需要丰富完善的技术方案，更需要科学的发展理念作为指导。以习近平同志为核心的党中央提出的共享发展理念为我国社会保障制度的发展指明了方向，也为我国城乡间社会保障权益分化治理提供了重要的契机和切入点。

一是将全民共享确立为社会保障制度的核心价值追求，彻底改变视社会保障制度为经济配套措施的发展理念。在社会保障制度改革过程中，要不断提升农村居民的社会保障水平，使农村社会保障发展在“质”和“量”上向城市看齐，最终实现我国城乡社会保障制度的均衡发展，为所有社会成员提供一个公平的生存和发展起点。社会保障对公平正义的维护，都是通过共享机制来实现的，共享经济社会发展成果既是社会保障制度自身追求的一个基本目标，也是实现社会保障其他多重目标的基本手段[7]。需要特别指出的是，将全民共享确立为社会保障制度的核心价值追求，并不是否定效率的重要性，其要旨在于消除效率优先带来的负面影响，追求合理的分享和公平的普惠，确保社会保障制度发展能够更好地为全体社会成员的生存和发展服务，进而推动整个社会持续健康发展。

二是以党中央提出的共享发展理念为契机，进一步明确城乡间社会保障权益分化治理中的政府责任。从党中央提出的“五大发展理念”来看，“土地保障”“政府财力不足”“重视公平就会损害效率”等观点已经不能成为政府推卸完善农村社会保障制度责任的借口，依靠政府力量改变城乡间社会保障权益分化问题势在必行。可见，为了保证城乡间社会保障权益分化治理的有效推进，政府就必须以共享发展理念为指导，严格履行自己的法定责任，保证财政投入，确保城乡社会保障制度均衡协调发展。具体而言，要通过加强立法工作，确保城乡间社会保障权益分化治理的稳定性和持续性；政府要通过强化自己的管理责任来推动社会保障制度正常、高效实施；通过加强政府财政投入，不断完善农村社会保障制度建设的物质基础，进而使农村居民的生存和发展安全得到公平维护。

三是以党中央提出的共享发展理念为契机，打破城乡“二元结构”思维，推动城乡社会保障制度一体化发展。城乡“二元结构”思维不仅导致城乡经济发展的严重失衡，也形成了我国特有的“城乡分治”社会保障制度发展格局，违背了社会共享发展理念的要求，更不利于社会经济发展的持续推进。因而，突破城乡“二元结构”思维局限性，推动城乡社会保障制度一体化建设势在必行。具体而言，首先要消除城乡社会保障制度分割的壁垒，将农村社会保障与城市社会保障整合并轨，形成城乡社会保障制度建设一体化。其次要逐渐提升社会保障资金的统筹层次，实现城乡社会保障基金支配的一体化。最后要通过完善法律、法规、政策等，推动城乡社会保障监督、管理等方面的一体化。