关于个人所得税改革的几点思考

◎ 汤华虎

一、我国个人所得税改革历史

1950年，政务院发布了新中国税制建设的纲领性文件《全国税政实施要则》，其中涉及对个人所得征税的主要是薪资报酬所得税和存款利息所得税，但由于种种原因，一直没有开征。1980年9月1日，五届人大第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，同年12月14日，财政部公布《个人所得税施行细则》，个税起征点800元。我国的个人所得税制度至此方始建立。

从1980后，我国个人所得税法进行过7次修订。第一次修订在1993年，明确所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。第二次修订在1999年，开征了个人储蓄存款利息所得税。第三次修订在2005年，个税起征点从800元提高到1600元。第四次修订在2007年6月，明确“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定”。第五次修订在2007年12月，个税起征点由1600元提高到2000元。第六次修订在2011年，个税起征点从2000元提高到3500元。第七次修订在2018年，个税起征点从3500元提高到5000元，并首次增设专项附加扣除等多项内容。

从上述个人所税法修改的历史来看，改革的基本思路主要是围绕起征点的变化，在修改过程中也考虑了人们新的收入形式，如股权、期权收入等，到了2018年的修订时，开始考虑个人收入与实际负担关系问题。

二、个人所得税改革中需要进一步重视的方面

1.设置个人所得税的初衷。个人所得税与企业所得税应有明显的不同，企业所得税是针对企业所得进行征税，只要企业存在利润，就应征税；而个人所得税应是针对个人高额所得进行征税，只有“高额所得”才应纳入征税范围，从而起到调节过大收入差距，促进社会公平的作用。我国1980年开始设置个人所得税时，起征点800元，而那时社会月平均工资只有40元，因此绝大多数国内居民不在征税范围之内。2018年全国规上企业就业人员年平均工资为68380元，月工资5700元，也就是超过50%的职工要缴纳个人所得税。显然，以此来看，这个个人所得税的征收覆盖面是比较大的。我国税收改革的目标方向是限制高收入者，扩大中等收入群体，如果大多数职工都要缴纳个人所得税时，那么个人所得税就已经不再是针对少数“高额所得”的人征税了，由此也就难以起到个税税收调节收入差距的作用，偏离了设置个人所得税的初衷，也不利于扩大我国的中等收入群体，不利于构建一个橄榄型的社会。而一个国家如果中等收入群体偏少，那么这个国家整体的消费能力必然受到影响，进而会影响国家经济的长远发展。因此，国家进行个人所得税改革、设置个税起征点时，应该始终要把握设置个人所得税的初衷是什么？并应该围绕这一初衷进行相应的制度设计。近年来，我国在征收个人所得税时，考虑个人收入与实际负担关系，对家庭养老、子女教育及住房支出费用做了相应的抵扣，就是为了更好地体现这一初衷。

2.城镇职工的基本现状。现在的城镇职工生存情况与1980年时的城镇职工有了“天大”的不同。那时的城镇职工，住房单位配给，养老也是兄弟姐妹共同分担，子女上学也是免费，物价很低。现在随着国家各项改革的推进，城镇职工已经不能像原来一样什么都靠国家包办，很多的日常费用都要从自己工资收入中支出。因此，在市场经济条件下，仅仅只根据职工的工资收入的多少来判断其是否应该征收个人所得税，是不严谨的。有的人可能一个月收入有10000多元，但房贷、养老及子女教育费用一开支，可能每月所剩就微乎其微了。在这种情况下，如果还要缴纳个人所得税，显然有些不合理。况且，我国还存在地区和城乡差异，月工资5000元对于西部偏远地区可能是高收入，而对于北上广深等大城市则可能是略高于最低工资线而已。虽然18年个税修订考虑了家庭负担，但仍有不足。主要体现在：一是房贷，规定首套房贷一个月可抵扣额1000元，而房贷一个月还款额在大城市大多都在万元以上；并且首套房抵扣，没考虑职工改善住房的需求。二是养老，现在许多职工养老已经不是养两个老人，而是双方父母，甚至还有双方的爷爷、奶奶等，这些又都无法获得免除额度。三是子女教育，现在的子女教育抵扣对只考虑了校内的正常学费支出，大量课外补习班支出没有考虑。

3.对某些巨额收入有些忽视。在经济发达地区，有的地方行政机关年终奖都高达10万元左右，竟然个人所得税一分不征收。现在许多员工股权、期权收入以及上市后巨额套现收入征收不力，个人所得税法对巨额套现收入没有征收“高额税收”的规定。某些地方对政府公务员仍然有房子配给，个人仅以较低成本买入一套房子，与市场差价可能在数百万以上，而这样巨额收入没有征收个人所得税。

三、改进个人所得税征收的几点建议

1.修养生息，提高人民获得感。要切实把征收个人所得税成为调节高收入的措施，而不仅仅是在起征点上去逐步提高。对个人辛苦劳动的微薄收入应予以免税，如兼职讲课、研究课题等收入，应予以免税，或者规定起征点。充分考虑职工生活的实际情况，完善附加扣除项目，提高附加扣除额，让还在为生活发愁、为一个月还房贷上万元的城镇职工，不再缴纳个人所得税。

2.兼顾公平，充分考虑地区的差异性。我国幅员辽阔，沿海和内地、城市和农村之间收入差距明显，不同地方的群众在生活负担和经济压力方面也差距极大。起征点一刀切看似公平，实际上是极大的不公平。因此，针对我国东中西部地区及城乡之间差异的客观存在，税收起征点应有地区区别，建议以地级市为基础的地区社会平均工资3倍作为个税起征点。

3.补追项目，让高额收入成为个人所得税的主力军。对特殊群体的特殊“高额收入”，应完善个人所得税法，进行补征和追征。当前，尤其重视以下三点：一是发达地区机关事业单位巨额年终奖应追缴个人所得税，不能成为“避税天堂”，政府机关更应该成为税法的模范执行者，而不是税收的豁免者。二是巨额套现收入，近几年我国加快了资本市场的发展，许许多多的企业上市，许许多多的人一夜之间成了千万富翁、亿万富翁，这些人才应该是个人税得税征收的重点，他们才是真正的高收入群体。完善相关税收规定，加大对这部分人征收力度，促进社会公平的实现。三是新的偶然所得，如公务人员获得的低价配给房，一次偶然所得高达几百万，应该要缴纳个人所得税；再如一些地方房产的限价房，摇号获得，转眼间就是几十万、上百万元的个人收入，也应当缴纳个人所得税；再如一些金融掮客，撮合成一笔项目，也是几十万、上百万元的收入，对此国家应该加以监控和征收。

总而言之，个人所得税是调节高收入的主要措施，因此个人所得税改革应重在特殊群体的高额收入，对广大职工群众则应更多的从关注民生的维度给与让利。