加强农村集体三资审计促进农村集体经济健康发展

■倪彩霞

（浙江明达会计师事务所有限公司）

引 言

农村集体三资管理的概念于2009年正式提出，强调农村集体资金、资产、资源为村集体经济组织全体成员共同所有，是发展农村经济的重要资源。随着新农村建设及农村经济发展现代化的深入，农村集体三资管理受到社会广泛关注，为保证农村集体三资得到最充分、合理的运用，确保农村集体资产保值增值，促进农村集体经济的健康发展，有必要对农村集体三资审计措施做分析总结。

1 农村集体三资审计发现的问题

1.1 三资管理规范性不足

农村集体三资管理规范性不足主要体现在以下三个方面：

底数不明。村级管理干部换届选举开展频繁，人事调动后，新上任管理干部对本村集体资源保有量的掌握并不具体，加之以往三资管理档案资料不全，新阶段三资管理过程中易引发集体资产流失的问题。

管理不严。在以往村级三资管理审计工作中发现，不少村级单位尚未形成较规范的固定资产、在建工程和产品物资盘点清查制度，资产清查不及时，归集体所有的房屋、基建设施、机械设备等在变卖、丢失或报废后仍然表现在账面上；以捐赠方式获取的实物资产等，迟迟不入账，导致账实不符，甚至被个人所占用；还有的资产长期失管、长期闲置。

转结滞后。新农村建设进程中，各村级单位频繁开展基础设施建设、旧村改造建设等活动，审计中发现，不少村级单位建设项目早已竣工并投入使用，但仍长期挂账未进行转结。在以往的农村三资审计中发现，大部分村并未建立单独的固定资产登记簿，部分使用期限超过1年、单位价值在500元以上的资产未进行固定资产登记。

1.2 内控管理制度不完善

内部控制为村级单位集体三资管理的重要手段之一，其可对三资管理有关部门运作及三资管理工作的开展情况做到有效监督。但实际工作中，村级单位未真正做到“民主管理、民主监督和财务公开”，还存在内控管理制度不完善、民主决策机制落实不到位或者制度的执行流于形式等现象。例如，资金借贷业务、村级重大经济事宜的执行、审批缺少统一的管理制度，导致业务权责划分不明、管理不规范的问题。在民主决策方面，不少村级单位的民主决策机制并未充分落实，在开展重大经济活动时依然存在暗箱操作的问题，由此引发的风险则需要村民集体共同承担。

1.3 资金管理问题频发

第一，账户管理。随着农村集体三资管理工作的不断优化和深入，以往单项资金开设多个银行账户的现象已很少出现，但仍有个别村级单位存在多头开户的现象，如应专户管理的未设置专户、出借银行账户等[1]。

第二，票据管理。村级单位除了基础设施建设、工程施工材料采购、项目工程款等有正规发票外，大部分零星支出如路灯维修材料、办公用品、交通费用等取得的发票缺少规范性，甚至存在白条入账问题。

第三，收支管理。相较于城市经济体，农村集体收入渠道更为单一，主要收入来源有房屋出租、土地承包和上级各种专项补助款。受土地资源保有量的限制，近年来村级单位通过土地租赁而创造出的经济收入逐渐减少，而老年协会、市场管理、环境保护方面的收入有所增加，而对这部分收入因为缺乏有效管理还会出现账外存放，变成有些村级单位的小金库。另外在出租过程中，合同内容不完善、签订口头协议、租金标准过低或者财产的出租、转让未经过村民代表大会或村民会议讨论通过等问题。

2 农村集体三资审计的实施方案

针对在农村集体三资管理审计中发现的问题，从如下四个方面，对农村集体三资审计实施方案进行总结。

2）农村公共服务供给制度的构成和分类。汪杰贵等［18］认为，农村公共服务供给制度应当涵盖农村公共服务的供给主体结构、供给决策制度、供给筹资制度、提供制度、生产制度和分配制度等6个方面。林耘［19］根据农村公共服务提供者和生产者的不同，将农村公共服务供给制度分为4种基本类型，公共服务提供者和生产者都是公共部门的政府直接供给方式；公共服务提供者和生产者均为私人部门的纯粹市场供给方式；提供者是公共部门、而生产者是私人部门的政府间接供给方式，如合同外包、特许经营和凭单制等；生产者是公共部门、提供者是私人部门的政府出售方式。

2.1 提高重视程度

三资审计在农村集体三资管理中发挥监督评价作用，相关部门及单位首先应充分认识到三资审计在农村三资管理以及农村集体经济健康发展中的重要性，进而做好三资审计的顶层设计工作，如组建专门的审计监督小组，逐步完善三资审计工作指导文件，并赋予审计小组足够且适当的权利，使得各项监督、检查工作得以顺利开展。例如，组建单独的审计监督工作团队，要求团队内的审计人员必须具备相应的专业能力和教育背景，除审计外，同时掌握经济、法律、政治等多学科知识。组织团队内审计人员定期参加培训活动，不断更新审计人员知识结构，确保其个人能力、素质足以应对农村集体三资审计中可能出现的各种状况。同时，设立三资审计专项资金，为团队工作开展提供必要的资源基础。

2.2 理顺审计流程

为确保农村集体三资审计工作顺利开展，在每年年初制定本年度的审计工作计划，将审计目标、对象、数量、流程、要求及内容等落实到书面上，并以此为依据有序开展三资审计工作。

首先，严格依照有关法律法规的要求开展审计工作，确保审计过程各项资料及证据的真实性和完整性，对村级单位各项经济活动的开展情况及三资管理工作进展做全面监督评价。

其次，依照计划编制-审计统计-审计实施-意见获取-修改检测-跟踪回访-档案构建的流程开展三资审计工作，确保每一环节工作的严谨性，以通过三资审计，尽可能多的挖掘村级三资管理中存在的问题，并给出处理方案[2]。

最后，清晰划分审计内容。例如，某村级单位三资审计中将审计内容划分为10大项，包括财务收支管理、货币资金管理、债权债务管理等，这10个审计项可覆盖村级单位三资管理的各个环节，以确保三资审计工作规范化开展。三资审计范围、内容的选择将在下一节做详细说明。

2.3 拓宽审计范围

三资审计顾名思义其审计范围应涵盖农村集体资金、资产和资源三个方面。

第一，农村集体资金审计的目的是通过资金使用过程跟踪及使用效果评估，及时揭露贪污腐败、资金挪用、资金浪费等现象，确保有限的集体资金能够充分运用于农村经济发展、人居环境改善等方面。资金审计重点针对货币资金、收支管理和补助资金三方面进行。

收支管理主要审查现金收付是否平衡、收入资金是否及时足额入账，各项支出是否严格按照审批权限如实反映，支出的原始凭证或自制凭证是否合法规范具备“四章六有”等。

补助资金管理主要关注财政等有关部门、单位划拨资金，如美丽乡村创建补助、居家养老补助、土地征用款等专项资金的使用情况。

第二，资产审计的目的是确保集体资产安全，主要从以下方面进行。

债权债务管理主要查看各项债权债务账簿是否记录清晰、完整，是否定期进行债权债务清算，重点审查长期挂账原因，是否存在村干部私自挪用集体资产的现象，长期挂账核销条件和程序是否符合规定等。

工程项目管理主要检查村级工程项目实施是否经过集体表决，是否依照有关要求进行招投标，工程项目款支付是否依据支付程序办理，并提供会议记录、工程合同、正式发票等资料方可拨付，工程款结算是否及时。

实物资产管理主要检查村级单位是否建立固定资产等财产物资明细账簿，确定保管员，重点审查集体固定资产添置、清理、折旧、盘点工作是否按有关规定执行，对使用年限达到1年且单位价值在500元以上的物品是否作固定资产登记。

第三，农村集体资源主要指土地、森林、湖泊、农田、池塘等，对这些资源进行审计时：

首先，审查土地征用补偿费用管理情况、集体土地租金及承包费收缴情况。

其次，检查森林、湖泊等自然资源的开发利用、租赁、发包等情况，相关资源使用项目的开展是否通过集体决议和相关程序。

最后，重点关注是否存在长期失管、长期闲置情况，是否存在出租程序不符合规定，租金收入是否及时足额收取，是否存在账外存放情况。

2.4 创新审计方法

农村集体三资审计以绩效审计为核心目标，审计过程中，应遵循全面审计与重点审计相结合、任中审计与离任审计相结合的原则。

全面审计与重点审计相结合，即全面监督目标村级单位三资管理工作开展现状及各项管理制度的落实情况，依照村级单位特点及以往农村三资审计工作经验，划定审计重点，在全面审计的基础上，做重点问题重点监督，尤其要关注审计监管过程中一般村民反映出的问题。

第二，任中审计与离任审计相结合，村级单位发生村干部换届选举或重要人员岗位调动时，需重点开展三资审计工作，以及时解决村干部任期内存在的三资管理诟病和问题，为新上任村干部三资管理方案的制定及工作实施营造良好条件。同时，将三资审计与党风廉政建设相结合，将审计结果作为衡量村干部工作业绩及政绩的一项指标，以进一步强化审计监管成效。

例如某村级单位实行的“十查十看”三资审计方法，该方法将审计工作内容划分为十个大类，点明每一类别的审计重点，审计过程中依照该分类逐项进行审计核查工作，确保审计监督覆盖到村级单位三资管理的各个方面，其具体内容如下：①查合同，看收支兑现。②查账目，看会计制度落实情况。③查支出，看手续是否合规合法。④查物资，看账实是否相符。⑤查票据，看手续办理是否合规。⑥查负担，看政策执行情况。⑦查台账，看基础工作是否落实。⑧查公开，看民主决议制度是否落实。⑨查业绩，看三资运作效益提升情况。⑩查货币，看账款是否相符[3]。该审计方案以执行成效突出，值得借鉴。

结 论

现阶段农村集体三资管理表现出三资管理规范性不足、资金管理问题频发等特点，为进一步提高农村集体三资管理成效，建议通过提高重视程度、理顺审计流程、拓宽审计范围、创新审计方法等措施，优化三资审计工作开展，更充分挖掘三资管理存在的问题，确保农村集体经济健康发展。