特种行业管理中社会化治理的法治路径探析

（江西警察学院，江西 南昌 330100）

一、特种行业管理的社会化概述

（一）社会治安管理社会化的内涵分析

当前，治安有广义和狭义两层含义。广义上的治安称为社会治安，一般是指一个国家或地区安宁和社会有序的特定状况。在不同国家，或者同一国家的不同发展阶段，社会治安的内容差异较大。在我国现阶段，社会治安既是一个政治概念，还是一个法律概念。就当前我国公安工作的实际情况而言，公安机关为维护社会治安所展开的工作中，与治安违法行为、刑事犯罪行为作斗争的事项，均可纳入社会治安的范畴。狭义上的治安仅指治安管理，是国家公安机关中的治安行政部门为维护社会治安秩序，保障正常的社会生活，依法开展的业务管理和组织活动。

“社会化”是社会学科的专业术语，是指作为个体的生物人接受社会文化逐渐成长为社会人，并逐步适应社会生活的过程。据此，“社会化”可解释为将客观事物或行为逐渐融入社会，使之适应社会并具有社会意义的过程。此处的“化”如“现代化”“全球化”等表述中的“化”一样，有“过程”“趋势”的意思。就公安工作而言，社会治安管理社会化是指让全社会共同参与公安机关某项工作，即鼓励公安机关的部分职责义务由社会整体共同承担，而不仅仅由公安机关的某个工作部门和人员来履行。[1]

社会治安管理的社会化要求公安机关在开展治安管理工作时，应充分挖掘、利用和整合各种不同的社会资源，真正实现“社会治安由社会治”。社会治安管理的社会化的主要包括三个方面的含义：一是要求管理主体不是由公安机关一家包办，而是由各级党委、人民政府、社会团体、企事业单位、自治组织、居民群众等力量共同参与；二是要求管理对象是所有的社会成员，而不是“事不关己高高挂起”；三是要求保障渠道不是由公安机关一家节衣缩食，而是多渠道资金筹集，参与各方自觉地形成有钱出钱，有人出人，共同受益，齐抓共管的良好局面。

（二）我国对特种行业的认定历程

近代意义上的行业管理出现在清末。清朝末年，清朝政府颁布了许多有关法律、法令。如，1908年4 月（光绪三十四年），清朝政府奉旨颁发的《违警律》第24 条是对旅馆业规范管理及处罚的雏形。此外，1906 年6 月（光绪三十二年），由巡警部、商部、学部会定，清朝政府奉旨颁发的《大清印刷物专律》，对印刷业进行管理和控制。

北洋政府时期，大力建立和强化警察组织，制定大量的治安法规，制定极为严密的治安管理制度。在清朝政府对特种行业管理的基础上，进一步强化旅客登记制度和秘密报告制度，并开始对赌博业、娼妓业作了一些规定。先后颁布了报纸、出版、管理印刷营业方面的法律法规，对马列主义革命思想的传播进行封锁，并严格控制当时国内的印刷业。

新中国成立后，中共中央把原来国民党政府所谓的“特种营业”接收过来，进行统一改进后，逐渐形成现行的“特种行业”管理制度。1951 年8 月，公安部公布了有关城市旅栈业、无线电器材、印铸刻字业、公共娱乐场所等四个领域的条例和暂行管理规则。50 年代末60 年代初，新中国完成了对私营工商业的社会主义改造，此时特种行业范围又新增加了修理业和废旧物资收购业。“文革”时期，特种行业受到严重冲击，处于无人过问的停滞状态。十一届三中全会以后，特种行业得以恢复，并迅速发展起来，1978 年8 月，1987 年11 月公安部对城市治安管理工作、旅馆业治安管理进行修改并完善。1988 年11 月，公安部、新闻出版署等5个部门联合颁布了印刷业相关管理办法，新增特种行业管理范畴。1988 年至1996 年期间，典当业、拍卖业相继被纳入特种行业管理范畴。至此，一套较为完善的有中国特色的特种行业组织管理体系和制度形成。[2]

特种行业管理是我国公安机关治安管理职能中的一项重要内容。就特种行业的概念，目前理论界观点大体一致，即是指工商服务业中容易被利用进行违法犯罪活动，国家法律、法规规定由公安机关对其实施特殊治安管理的行业。[3]

（三）特种行业的构成要件

1.特种行业应是由国家法律、法规明确规定的行业

在现实生活中，法律、法规明确规定将哪些行业纳入特种行业的范围，该行业就是特种行业，否则就不是特种行业。能纳入特种行业范围的必须是由全国人大及其常委会及和地方根据各地当前的治安形势作出明确规定。这便是特种行业的首要特性，法定性。当前，全国范围内尚未有立法明确规定特种行业的范围。惯常做法是，各地人大常委会或公安机关根据本地实际情况由特种行业管理部门根据实际需要制定地方性的特种行业管理法规。

2.特种行业应是工商服务业中一个组成部分

工商服务业是社会发展和经济建设不可缺少的行业，而特种行业应是工商服务业中的一个不可或缺的组成部分。尽管所有的工商服务业均有被违法犯罪分子利用进行各种违法犯罪活动的可能，但是特种行业有其自身的特殊性，必须是法律、法规经过甄选过的部分重点管制的部分工商服务业。

3.特种行业所经营的业务应属于极易被违法犯罪分子利用的部分

法律之所以禁止一些不符合治安条件的人从事某些特殊行业，根本原因在于此类业务比较容易被利用进行违法犯罪活动。为此，国家从维护公共利益、社会秩序的角度出发，明确哪些行业属于必须严格准入才能从事的特种经营，并设定严格的资格和条件，报经公安机关审批，经准许方可从事此类特种行业。正因为特种行业所经营的业务极易被违法犯罪分子利用，经公安机关审批后，公安机关对此类行业进一步实施特殊的治安管理。公安机关对特种行业进行治安管理极为必要：一方面，通过公安机关的治安管理，使从事特种行业的人员在有意图利用本行业进行违法犯罪行为时心理产生威慑，因担心受罚而不去为害；另一方面，便于公安机关尽早发现违法犯罪苗头，并将其扼杀在摇篮里。

4.特种行业应是由公安等机关依法进行特殊治安管理的行业

公安机关治安管理的业务范围之一是特种行业，且公安机关对其实行的治安管理具有一定的特殊性。其“特殊性”主要表现在：一是公安机关对特种行业实行的是严格的行业许可证制度，即对于需要公安机关特别许可的特种行业未经公安机关特许，不得具有从业资格。以前纳入公安机关特别许可范围的特种行业比较多，近一两年来逐渐放开，对于一些不需要严格由公安机关控制的特种行业，仅需要报公安机关备案登记即可。二是公安机关对特种行业实行一系列特殊的治安管理制度。有别于一般的治安管理，对于特种行业，公安机关严把源头关，以省作为单位，逐渐在各地市建立特种行业的治安管理信息系统，进行严格的登记管理，不仅如此，采取信息管理和实地检查监督相结合，并定期对从业人员进行安全知识培训等。三是采取一整套特殊的管理措施，将检查监督和指导纠正违法行为相结合等。[4]

二、当前我国公安机关对特种行业管理的现状分析

（一）涉及行业较多，处罚力度较小

以江西省为例，特种行业管理具体由公安派出所负责，各地派出所在治安部门指导下做好本辖区内的特种行业治安管理工作，负责的特种行业范围包括旅馆业、公章刻制业、典当业、废旧金属收购业、印刷业、旧货寄售或旧机动车、旧移动电话、旧电脑等旧货交易业、机动车维修业、报废机动车回收拆解业、开锁业等。其中，对旅馆业、公章刻制业、典当业经营，公安机关采取许可证管理模式，即从业经营之前必须取得公安机关颁发的特种行业许可证，否则不得经营此三类业务，而对于其他种类的特种行业仅采取备案登记的管理模式，即取得营业执照之日起15 日内，向所在地县级公安机关备案。由此可见，基层公安民警管理特种行业时不仅涉及部门多，而且抓手很少，对于提交公安机关备案登记的特种行业的管理往往流于形式，即便是由公安机关严格准入的旅馆业、公章刻制业、典当业，也因为种种原因很难落实到位。根据《治安管理处罚法》第54 条第三项规定，对违反特种行业管理的从业人员可以给予拘留并处500 元以上1000 元以下罚款。现实中，拘留用得较少，一般用得较多的是罚款，如此轻的处罚力度助长不少从业人员，使他们在极低的违法成本下铤而走险。

（二）主管部门较多，部门之间欠缺互相沟通协调

特种行业的主管部门比较多，除了上文提到的公安机关基层派出机关之外，还会涉及工商、公安消防、运输管理部门、商务、工商行政管理、卫生、旅游等部门。以旅馆业管理为例，根据公安部发布的《旅馆业治安管理办法》（2011 年修订）第3条规定、第4 条规定，旅馆业需要接收公安机关、消防机关，还需要接收工商行政管理部门的归口管理。如此带来不少问题，实践中，公安、消防、工商等主管部门之间以各自为政为主，对同一事物的管理上并无协调和衔接。

（三）相关法律法规不够完善

当前我国有关特种行业的法律、法规较为滞后且位阶较低，可操作性不强，相当程度上已不能适应现实特种行业管理工作的需要。

现行的《人民警察法》是我国现阶段规定人民警察职责及特种行业公安机关执法依据的基本法，该法第6 条规定明确公安机关人民警察的职责范围，仅包括对法律、法规规定的特种行业进行管理，其他规定所称的特种行业不在此列。截至当前，对特种行业的管理作出明确规定的法律唯有2013 年施行的《治安管理处罚法》，其中第54 条第三项规定，第56 条规定和第59 条规定是对特种行业管理的直接法律依据。对于特种行业的部门规章主要集中在经国务院批准，由公安部发布的系列办法。而有关特种行业范围的界定法律、行政法规、部门规章尚无统一定论。当前，各省、自治区通过制定地方性法规界定特种行业范围的做法逐渐增多，各地法规界定的主流范围基本一致，但又各有特色，稍有不同。

现行立法已明显很难适应形势发展需要。如，现行有关典当业、废旧金属收购业、机动车修理业、报废机动车回收业方面的管理办法分别颁行于1995 年、1994 年、1999 年，距今已有20 多年，治安管理工作出现的许多新问题和新情况，迫切需要有指导性、可操作性强的法律法规加以规范。不仅如此，许多年代久远的一些法律、法规，还存在立法水平不高、可操作性不强，而且抑制市场经济的发展。以上“办法”篇幅上受制于当时时代的特点，对属于企业经营权方面的规定较多，对保障公共安全方面的规定较少，对市场经济发展中出现的新问题、新情况更是没有涉及，从而导致对特种行业管理的过死，没有活力。不仅如此，以上“办法”的制定主体是经国务院批准，由公安部发布，实际上的制定主体是公安部制定办法规范自己治安管理范围内的特种行业，带有某种程度地部门局限性，既容易忽略与其他部门的协调，又缺乏全国范围内的统一性。至于由全国人大及常委会制定法律或由国务院发布全国性的行政法规等全国性、统一性来规范特种行业仍是空白，法律、行政法规并未直接涉及。[5]

（四）特种行业内部安全管理薄弱

长期以来，公安机关管理特种行业时急于采取行政手段介入干预，经营业主和行业业主在行业管理中的参与度较低，总觉得管理是公安机关的事，跟自己无关。例如，许多小旅馆、农家乐（通常是指利用民房、民宅或单位小面积公房作为场地，经营规模在20 个床位以下的小旅社、小招待所）无证无照经营、安防措施不健全等问题较为突出和普遍，未购置和安装消防设施，甚至连灭火器材都没有，从业业主自认为很聪明，钻了法律的空子，为自己经营活动节约了成本开支，需不知一旦由此引发火灾，真正受害的还是他们自身，损失的并非公安机关。类似的例子在特种行业中还很多，从业业主自身安全管理意识淡薄，毫无安全管理的主人翁意识。

（五）从业人员复杂且综合素质不高且法律意识淡薄

从业人员普遍综合素质不高，大多数经营特种行业的从业人员单纯追求经济利益。以江西省的旅馆业为例，大多数旅馆由于投入少，装修简单，设施陈旧，在激烈的市场竞争中处于劣势，便千方百计地想其他办法弥补。一是廉价招聘社会闲散人员或下岗人员或老龄人员从事前台工作，文化素质普遍偏低，缺乏必要的知识和技能。二是为留住客源将登记验证制度完全抛于脑后，往往不登记旅客的有效身份证件，只收钱、不管理。三是少数旅馆业主为追求利润，甚至容留违法犯罪活动，使旅馆成了藏污纳垢之处。

（六）管理人员警力有限，对特种行业了解不够

具体负责特种行业管理的各县市基层公安机关，公安民警日常事务繁多，警力严重不足，无法分身管理更多事务。特种行业是一项专业性较强行业，民警缺乏行业专业知识的了解，面对复杂的从业人员很难全面掌控。在信息化管理模式下，各种特种行业纷纷建立基层管理平台，平台多样难操作，管理人员操作全凭经验，传承性差。因此，管理人员日常管理随意性强，工作缺乏规范性，疲于应付现象多。

三、特种行业管理中社会化治理的法治路径展望

（一）立法先行，完善和健全相关法律法规

首先，也是最为关键的问题是制定全国性的特种行业治安管理法，结束长期以来多部门对特种行业进行无协调管理的乱象。通过全国人大常委会制定法律来协调各部门之间对行业的管理，明确管理主线，各自的职责分工，明确权力、义务和责任，使各部门之间在管理上形成合力。不仅如此，通过立法还可以确定主要的特种行业范围，结合执法实践中出现的问题，制定出一些切实可行的管理措施，使基层民警在执法时有法可依。其次，可以完善治安管理处罚相关立法，增加对违反特种行业管理行为的处罚力度，加大从业人员的违法成本，使之不敢再犯。

（二）进一步加强和改进当前的治安管理工作模式

网上巡查与深入摸底相结合。各级公安机关治安部门和派出所要充分认识到加强治安管理和系统建设应用相结合的重要性。以旅馆业为例，旅馆业治安管理和旅业系统建设应用是当前反恐维稳和公安实战斗争形势的需要，是加强基础工作、严密社会治安防控体系建设的需要，要进一步增强责任感和紧迫感，切实采取有效措施加强工作。一是针对当前无证照旅馆业经营单位的特点，制定和完善日常检查工作机制，每天定期不定期在互联网上进行巡查，并采取网上巡查与现场巡查相结合的方法，做到出现异常情况能够及时发现、有人处置，并对相关信息定期梳理、分析和研判，加大日常检查工作力度。二是要对本地各类旅馆业经营单位，尤其是无证照的小旅馆、农家乐、家庭旅馆、留宿洗浴场所及提供住宿服务的高速服务区、宗教场所等开展全面摸底排查，逐一登记，切实掌握底数，务求底数清、情况明，并适时对本地无证照的各类旅馆业经营单位进行全面的拉网式清理整治。[6]

（三）加强对从业人员的素质教育和安全培训

严打整治与宣传教育相结合。在对无证照旅馆业经营单位的整治过程中，要牢牢确立以人为本的思想和平等理念，基层民警要更多地走进社区、农村，回归民间，更直观地倾听群众呼声，体验群众疾苦，通过履行社会义务与服务群众，落实社会管理以遏制违法犯罪的发生，进而保护人民生命财产安全。对小旅馆业主及其从业人员要立足于提高其素质，对他们进行相关法律、法规和安全、文明、守法经营等方面的教育培训，使他们的观念在潜移默化中得以改变，从而提高其责任意识、防范意识、自主意识和大局意识。对于因条件不具备而一时又不能直接上传信息的小旅馆，也不应一味地采取取缔的方式。单纯地对小旅馆的取缔会引发诸多新的社会问题，应采取疏导的方法，通过各种切合实际的方式解决各类问题。如就信息的采集而言，可采取单独联网、联合联网、挂靠联网等不同形式的联网制度，网络传输做不到的情况下，也可以先采用手机发送短信的方式，还可以建立流动人口管理站，将旅客的信息报送到管理站，由管理站进行比对，从而给这些小旅馆以生存空间，在其经营发展的过程中逐步解决相关问题。

特种行业的特殊性决定了其经营内容丰富，服务对象复杂，而且从业人员接触社会阴暗面较多，容易受到不法人员的各种诱惑甚至威胁。为此，有些从业人员利用工作便利为违法犯罪分子提供方便，甚至共同勾结实施违法犯罪行为。因此，有必要对特种行业的从业人员进行科学化、系统化管理。[7]

（四）加强基层警力建设，逐渐实现特种行业管理人员专业化

不管是空间距离还是心理距离，县级公安机关离当地的特种行业最近，相应地，基层民警是能第一时间接触到特种行业的关键力量，因此，由基层警力管理特种行业具有先天的优势。然而当前基层警力不足，基层民警手头上的事情多且繁杂，特种行业不仅重要，而且具有加强的专业性，为此，加强基层警力建设，增加基层民警数量，并设置专门的特种行业管理民警显得尤为必要。增加基层民警数量，设置专门化的岗位后，一方面有利于民警在现有的工作基础上不断学习、总结提供自身的业务素质，增加业务经验，使其业务能力能在短期内得以迅速提高；另一方面也有利于缓解基层警力不足的压力，使基层民警在现有的工作岗位上各司其职，不打乱杖，从长远上看，节约了执法资源。此外，专业化的管理是加强警察执法威信，提供执法公信力的有效途径，这也是近年来提升公安机关执法规范化建设一直追求的目标。