中国共产党巡视制度的建立及纵深发展研究

汪 清

(合肥工业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230009)

一、中国共产党巡视制度的建立有着合理的历史逻辑

中国共产党巡视制度的建立是社会需要的产物，并随着社会的发展变化而发展变化，有着深刻的社会原因和合理的历史逻辑。20世纪90年代，由于我国处于由计划经济向市场经济过渡的转型期，少数党员干部思想上产生了混乱，宗旨意识削弱、道德滑坡、行为失范，出现了假公济私、权钱交易等违法乱纪的问题。中国共产党强烈地意识到“党要管党”，加强监督管理，故因势而谋，在过去监督的基础上，推行巡视监督制度。

1996年1月，十四届中国共产党中央纪律检查委员会第六次全会作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署，巡视工作筚路蓝缕、砥砺前行。2002年11月，党的十六大报告指出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。” 2003年8月,“中央纪委、中央组织部巡视组”成立；同年12月，中共中央颁发《党内监督条例(试行)》，以党内成文法规的形式对各种监督包括巡视监督作了初步规定。2007年10月，党的十七大报告指出：“健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。”2009年7月，中共中央颁发的《中国共产党巡视工作条例(试行)》指出：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向中央和省、自治区、直辖市委员会负责并报告工作……党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组，承担巡视任务。”对巡视工作作了专门的规范，深化了依规治党精神，从而使巡视在各种监督形式中脱颖而出，显现出举足轻重的地位。2009年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”，中央巡视更为正式权威。在中央巡视的推动下，党的省、自治区、直辖市委员会巡视工作也开展起来，巡视工作日益走向成熟。

党的十八大之前，巡视制度的框架初步构建，巡视工作取得了相当的成效，正风肃纪、激浊扬清，陈良宇、侯伍杰等腐败案发，皆由巡视取得线索。巡视监督与其他监督形式相比效果显著，这是由其独特的活动方式决定的。巡视之所以被称作巡视，因为其具有两个显著的特征：其一曰“巡”。就是上级党组织派出巡视组出巡到下级监督，一轮巡视结束后，巡视组撤离，不形成长期固定的工作关系。中央巡视组代表党的中央委员会亲临省等下级党委部门进行巡视；各省级巡视组代表各省级党的委员会亲临所辖市县等党委部门进行巡视。巡视组在一定的时间内对一定的对象进行巡视，不长期驻留，加强流动性，斩断了一些人提前打听情况甚至说情的通道，减少了监督者与被监督者串通、形成熟人利益关系的机缘。所谓“流水不腐，户枢不蠹”，若监督者与固定的对象长期打交道，难免会“日久生情”，出现因私废公、徇私枉法的弊病。其二曰“视”。就是巡视组通过听、问、看、访、测、察等方式获取问题线索，发挥“耳目”监听作用，发现问题但不处理问题。《中国共产党巡视工作条例》指出：“巡视组依靠被巡视党组织开展工作，不干预被巡视地区(单位)的正常工作，不履行执纪审查的职责。”如中央巡视组对党的中央委员会负责，职责是当好中央“千里眼”“顺风耳”[1]。这是对监督者权力约束的需要。总之，巡视是上级亲临监督下级，只发现问题不处理问题。上级监督下级，有权威性；亲临了解实情，有实效性；只发现问题，有专职性；权力被限定，有制衡性。

但十八大以前巡视工作处于起步阶段时，制度疏阔，还存在诸多需要健全的地方。中央巡视职责定位、方式方法、追究机制等要进一步健全，省级巡视、部门巡视工作有待完善。主要表现为：一是巡视队伍力量不足，巡视人员的能力、精力、经验欠缺等。譬如对中央巡视组组长选任资格的规定一度存有弊病，巡视负责人年届退休，有体力精力不足的问题，还限制了巡视人员的遴选范围。二是存在责任虚化空转的情况。在巡视工作中，有把巡视当“巡游”“走过场”，甚至出现“跑风漏气”，办人情案、金钱案、关系案等严重问题。三是方式方法有待创新。譬如座谈会的形式，大家面对面在一起顾虑较多，尤其涉及领导时怕事后被打击报复，很难反映真实问题等。四是群众工作不到位。巡视工作中必须发动群众，调动广大群众的积极性。但在巡视工作中，有被巡视单位阻止群众向巡视组反映问题的，有群众反映问题不反馈结果的，有要求群众反映问题的方式途径不一定合适的，等等。五是回避制度落实不力。巡视工作中应防范亲缘、地缘、事缘等关系干扰，破解熟人社会难题。但巡视工作中存在调用被巡视单位的人员协助上级巡视组做信息采集整理、后勤保卫等工作的情况，没有很好地回避。凡此种种，有待进一步完善健全。

二、十八大以来巡视工作强化震慑向纵深发展

党的十八大召开之际，党风廉政建设与反腐败斗争形势仍然严峻复杂。因此，十八大把握历史大势，回应时代要求，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局。在思想建党的同时，加强制度治党，用制度的刚性遏制权力的任性。制度治党的关键是强化监督制度，信任不能代替监督，监督保障权力的正常运行。早在1945年，毛泽东在著名的“窑洞对”中，就指出了监督对于共产党人打破历史周期率的重要意义。以习近平同志为核心的十八届党中央高度重视监督工作，在结合人民群众监督、社会监督的同时，重点加强党内监督尤其是巡视监督。十八届中央巡视之初，习近平同志就指出：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[2]他强调：“巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。”[3]习近平总书记对于巡视工作多次发表重要讲话，全面系统阐述巡视工作，为巡视工作在坚持中深化指明方向。中共中央办公厅在十八届中央巡视之初，就转发了《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》，并制订了《中央巡视工作2013-2017年规划》。随着巡视工作的深入，为了进一步规范中国共产党巡视工作，还修订了巡视法规，2015年8月中央发布了《中国共产党巡视工作条例》。其最大亮点在于：一是强化了问责条款，明确了责任主体，强调落实党委的主体责任和纪委的监督责任；二是改进巡视工作领导体制，明确要求“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市巡视工作的领导”，将过去中央巡视工作领导小组对省级巡视工作的“指导”关系改变为“领导”关系，加强了中央权威，通过中央巡视的领导和示范作用推动改进省级巡视工作。2017年7月,中央印发《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》，对2015年8月颁布施行的《中国共产党巡视工作条例》再次升级完善。新修改的巡视条例，总结吸纳十八届中央巡视工作实践创新和理论创新成果，把政治巡视、中央和国家机关巡视工作、市县巡察工作、实现一届任期全覆盖等上升为制度成果，为深化巡视工作提供了新的基本遵循。巡视工作条例和廉洁自律准则、纪律处分条例、问责条例等一起，成为全面从严治党、依规治党的利器。

2013年以来，十八届中央共开展了12轮巡视，完成了对省区市、中管国有重要骨干企业和金融机构、中央和国家机关、中管高校近280个党组织的巡视，对16个省区市进行“回头看”，十八届中央纪委执纪审查的案件中，超过60%的线索来自巡视，山西系统性塌方式腐败、湖南衡阳破坏选举案、四川南充和辽宁拉票贿选案等重大问题线索都是巡视发现的。中央巡视与党员干部和群众谈话5.3万人次，处理来信来访159万件次，发现各类突出问题8200余个，挖出了苏荣、王珉、黄兴国等一批“老虎”。省区市党委巡视制度建设也取得了长足进步，建立了省区市党委常委会研究巡视工作、“五人小组”听取巡视情况汇报、党委书记有关巡视工作讲话向中央巡视工作领导小组报备制度，有力地推动了管党治党主体责任落实到位，全国完成了对省辖8362个地方、部门和企事业单位党组织巡视全覆盖。62个中央单位探索开展巡视工作，如国务院国资委对中央企业、教育部对直属高校的巡视[4]。各省区市均建立党的市县巡察制度，使从严治党向基层延伸，巡视与巡察联动，顶层与基层呼应，通过自上而下的层层传导、责任层层落实、工作层层到位，形成了全国一盘棋、全覆盖。

2017年10月，党的十九大召开，习近平在报告中提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代，党的监督工作也进入了新时代。习近平指出：“全面从严治党永远在路上。一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。全党要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。”因此要加强监督不放松，尤其要“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[5]67。党的十九大新修改的党章把巡视制度单列为一条，充实完善了巡视工作内容。党中央还制定了《中央巡视工作规划(2018—2022年)》，提出了巡视工作的总体目标，明确了巩固、深化、发展的工作思路，有效促进巡视监督与纪检、组织等党内其他监督的结合，以及与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的贯通。党的巡视工作在坚持中不断发展创新，稳步推进。主要内容包括：一是着力发现对党不忠诚不老实的两面人、违背党的政治路线、破坏党内政治生态等问题。二是着力发现并推动查处党的十八大以来不收敛、不收手，群众反映强烈还仍然在重要岗位的领导干部，特别是政治问题和经济问题相互交织形成利益集团的腐败问题。三是着力发现脱贫攻坚中的腐败问题、黑恶势力背后的腐败问题、落实惠民政策中的腐败问题，切实解决人民群众反映强烈的突出问题。四是紧盯享乐主义和奢靡之风，重点发现形式主义、官僚主义，认真查找领导干部中存在的特权思想和特权现象。五是着力发现那些患得患失的“老好人”，推诿扯皮的“圆滑官”，不求有功但求无过的“太平官”。六是着力发现违规用人、拉票贿选、干扰换届选举等问题。

十九届中央巡视至今已进行了多轮。巡视工作在坚持中深化、在深化中发展：一是明确职责定位，精准发力。十九大召开，巡视工作有了新重点新要求，深化政治巡视，继续在全面从严治党上聚焦，深入监督检查各级党组织和党员领导干部贯彻党章和党的十九大精神情况，深入监督检查党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和反腐败斗争。二是严格责任，打造忠诚担当干净的巡视队伍。党中央一再要求巡视人员必须遵守政治纪律、廉政纪律、保密纪律、回避制度，不辱使命。坚持求真务实，绝不允许徇私舞弊、跑风漏气。三是创新方式方法，强化震慑。不断创新方式方法，拓宽发现问题的渠道，通过“板块轮动、分类安排”扎实推进巡视全覆盖。坚持常规巡视与专项巡视相结合，积极探索“巡查式”“点穴式”“回访式”“机动式”巡视，频频亮出新招。四是善用巡视成果，确保整改实效。习近平总书记强调，对巡视成果要善加运用，对腐败问题要零容忍。

总之，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对巡视工作进行了与时俱进的探索，赋予了巡视工作新的活力，推进了巡视实践、理论和制度的创新，监督效果显著。巡视是党内监督的战略性制度安排，是保持党的先进性、纯洁性，确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的重大举措。