论人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的定位

齐蕴博/中央司法警官学院

矛盾纠纷多元化解机制是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，早在党的十八届四中全会，即将构建矛盾纠纷多元化解机制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革任务。2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，专门对推进矛盾纠纷多元化解机制进行了顶层设计。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，强调了“预防”“调处”“化解”“综合”几个关键词，为我国矛盾纠纷多元化解机制的发展指明了方向。人民调解是矛盾纠纷多元化解机制中的重要组成部分，明确人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的定位，是充分发挥人民调解工作效能的要求，也是完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的重要前提。

一、人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着无以替代的基础性作用

人民调解作为一种重要的纠纷解决方式，发挥着无以替代的基础性的作用，这是由其组织网络、队伍建设以及工作成效所决定的。从组织网络上看，人民调解组织是我国宪法和法律所规定的为数不多的群众性自治组织，人民调解委员会一般附设在村（居）民委员会以及乡镇街道，不收取任何费用，深得群众信任。其网络遍布所有街道乡镇和村（居）民委员会，是群众“家门口”的调解组织，这是其他纠纷解决方式所不具备的优势。另外除了传统的村（居）人民调解委员会，新型的行业性专业性人民调解委员会已经在热点领域拓展，调解范围拓展至生产经营、债权债务、征地拆迁、医疗、交通、劳动争议、物业管理、消费、旅游、金融、保险、环境保护、知识产权、互联网纠纷等多个方面。目前我国行业性专业性人民调解组织3 万多个，基本遍布矛盾纠纷高发的各个领域和部门。人民调解已经实现了社会人群与纠纷领域的高覆盖。

从调解员的队伍建设上看，当前我国人民调解员数量约350万人，人民调解员队伍是所有纠纷解决方式中最为庞大、人员最多、潜力最大的一支队伍。近年来除了坚持发展兼职人民调解员队伍外，我国也开始发展专职人民调解员。专职人民调解员以调解工作为职业，专职承担纠纷调解工作，具有更高的职业水平与专业水准。特别是2018年3月28日，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过《关于加强人民调解员队伍建设的意见》后，各地积极发展专职人民调解员队伍。目前全国专职人民调解员已经达到42.3 万人，极大提高了人民调解员队伍的业务能力。人民调解已经成为多元化纠纷解决机制中的中坚力量。

从化解纠纷的工作成效来看，人民调解发挥了重要的作用。在社会矛盾纠纷化解体系中，人民调解近年来平均每年化解纠纷900 余万件，调解成功率97%以上，成绩显著。在一些行业性专业性纠纷的化解上，人民调解也颇有建树。以医调委为例，目前我国已经建立医疗纠纷人民调解组织5800 余个，覆盖了80%以上的县级行政区域，每年超过60%的医疗纠纷通过人民调解方式化解，成功率85%以上，人民调解已经成为医疗纠纷化解的主渠道。这些成绩充分说明，人民调解完全符合纠纷化解的 “第一道防线”的定位，也直接表明了人民调解在多元化纠纷解决机制中不可替代的基础性地位。

二、人民调解是推动矛盾纠纷预防工作的主力军

纠纷是一种人类社会的常态，具有一定的破坏力，不积极预防与及时处理，任其发展有可能转化为严重的刑事案件甚至危害公共安全案件，给社会带来严重危害。反之，纠纷具有预警的效应，及时发现纠纷所指向的问题并完善相应的制度，能够预防类似问题的再次产生，推动社会治理逐渐走向成熟。相比解决纠纷，预防纠纷能够以最小的成本实现最好的社会效果，这也是十九届四中全会《决定》中强调预防纠纷的原因。预防纠纷一般可分为三个阶段，其一源头治理，以治促防；其二广布网络，及早发现；其三及时干预，防止扩大。同其他纠纷化解方式相比，在纠纷预防上人民调解具有独特的优势，承担了大量的纠纷预防工作，成效显著。

人民调解的社会治理功能有助于实现“源头治理，以治促防”。传统的人民调解委员会附属于基层自治组织，本身就是社会治理中的一员，参与化解纠纷是其题中应有之义。有些纠纷具有代表性，能揭示出本辖区或者行业中一些普遍存在的问题。调解组织可以针对纠纷中发现的问题，建议相关部门完善规定以预防纠纷的再次发生。在现实生活中，很多村（居）委员会制定的村规民约或者小区业主规范，行业制定的风险防控建议等都来源于调解纠纷的实践。例如辖区饲养宠物的规范、高空抛物的预防、社区的安全防护、医疗纠纷的高发点的预防等等，都来源与本地区或者本行业典型纠纷的经验总结，其典型经验进而转化为规范的形式作用于辖区或者行业的治理中，预防了类似纠纷的产生。另外通过调解工作，可以把鲜活的矛盾纠纷调解过程变为普法与教育过程。宣传法律、法规和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，这对群众具有很好的警示与教育作用，起到“调解一件、教育一片”的共赢效果，有效预防纠纷的发生。

从人民调解委员会的布局来看，网格化的管理使得人民调解具有“广布网络、及早发现”的基础。人民调解委员会遍布基层，人民调解员来源于群众，本身即为群众中的一份子，熟知当地情况，常常能够提前预见纠纷的发生或第一时间掌握纠纷的情况。特别是人民调解早已实现了网格化管理，广设信息员，定期排查纠纷，纠纷信息渠道非常广泛。如2016年即排查纠纷300 万件以上，防止因民间纠纷转化为刑事案件 2 万余件,防止群体性上访4 万余件，预防效果显著。随着数字时代的降临，人民调解在信息化、智能化建设上也做到了与时俱进。公共法律服务平台的构建、各种调解APP 的推广，使得群众更为熟悉人民调解工作，获得调解服务更为便捷，也为人民调解及时获取纠纷信息、预防纠纷产生与防止纠纷激化提供了有利的条件。

从人民调解的工作方式来看，人民调解特有的“主动调解”掌握了预防纠纷的主动权，能够对纠纷做到“及时干预、防止扩大”。在我国，仲裁、诉讼、行政裁决、行政复议等纠纷解决方式都有“不告不理”的规定，只能等待当事人主动寻求救济，才能开启相关的程序，有时会丧失了纠纷处理的最佳时机。但是人民调解可以主动调解，人民调解员一旦获得信息、发现问题，即可主动出击。在纠纷处于酝酿期、萌芽期、激化之前及时干预进行调处，有效防止了纠纷的产生和激化，避免了人员与财物的损失。如2019年人民调解共计调解纠纷930 余万件，其中主动调解纠纷275 万余件，占据了所有纠纷总量的29.5%，达到了很好的预防效果。主动调解是人民调解工作的特色与优势，为展开纠纷预防提供了极为有利的条件。

三、人民调解高度契合“化解”社会矛盾纠纷的要求

党的十九届四中全会《决定》中特别强调了对纠纷的“化解”的要求。“化解纠纷”不等同于“解决纠纷”，解决纠纷主要强调结果，化解纠纷不仅重视结果，还强调过程的和谐、当事人内心的良好感受、调解后协议的积极履行、纠纷彻底化解不留隐患等。目前人民调解的特点已经使其成为纠纷化解的主渠道。

人民调解关注当事人的意愿，充分尊重当事人的主体地位，较之于其他纠纷解决方式当事人更容易接受与履行。人民调解委员会是群众性、自治性组织，没有司法权与行政执法权，调解必须“以人为本”，没有当事人的同意，无法达成调解协议。《人民调解法》亦规定“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”。这明确表达了，调解协议是当事人“平等协商”与当事人“自愿”的结果。因此人民调解员在调解纠纷时，必须全面了解案情，注重个案差异，强调纠纷处理过程中的方式、方法，关注当事人对调解过程与调解结果的接受程度，为当事人未来发展进行筹划分析等。这样达成的调解协议是建立在当事人自愿的前提下，为当事人理性分析的基础上，当事人接受度好，对抗性小，履行率高，双方之间受损的关系也更容易恢复，不留隐患。甚至有的纠纷在人民调解员的努力下，不但成功化解，还促进了双方关系更上一层楼。从这一点上看，人民调解充分体现了化解纠纷的要求。

人民调解“情、理、法”兼顾的整体观，有助于纠纷的彻底化解。人民调解的原则，常常被高度概括为“情、理、法”三个字，这三个字虽然简练，但是内容包含极广。“情”包含了亲情、友情、爱情、邻里之情、血缘之情、地缘之情等各种情感要素；“理”是除却国家法之外的各种在社会上通行的规则，如道德、伦理、民间法、习惯法、信仰、禁忌、乡规民约、行业惯例等；“法”主要是指代国家政策、法律、法规。“情、理、法”的三种规范形成了功能互补效应，“情”与“理”回应当事人在涉及纠纷时的各种非法律问题，“法”作为底线，保障纠纷处理不能超越法律的禁止。人民调解之所以运用“情、理、法”进行调解，是来源于调解实践中的需要以及调解员的经验总结，欲彻底化解纠纷，必须要一一解析纠纷所涉及的问题。现实中纠纷产生的原因多元，包含了情绪、情感、心理、利益、传统习惯、道德、禁忌、惯例、法律等。其涉及的内容复杂，交错存在，事项牵连较多。如果仅仅回应其中某一个或者某几个问题，对其他问题置之不理，即是将复杂问题简单化处理，看似解决纠纷，实则留有诸多隐患，只能治标而不能治本，达不到化解的效果。必须要有将涉及问题统一思考的整体观。而人民调解的“情、理、法”具有很大的包容性，能够较为全面涵盖一般纠纷所涉及的问题。在人民调解实践中，人民调解委员会对当事人所涉及的问题进行全面的梳理，运用“情、理、法”解决当事人纠纷所涉及的多种问题以回应当事人的各种主张。人民调解的这种纠纷调解的整体观区别于其他纠纷解决方式，是实现“化解”纠纷的重要途径。

人民调解所特有的“回访制度”也是助力人民调解实现纠纷彻底化解的重要方法，回访是人民调解工作的一个必须的流程。有些纠纷即便当场调解成功，达成协议，仍不排除还存在一些问题。如有些调解协议后期履行困难，有些当事人之间又产生了新的问题，有些当事人的负面情绪没有处理好，有些当事人之间后期互动还有障碍等。回访制度有助于督促履行调解协议，有助于发现遗留问题再次调处，有助于发现新的苗头及时化解等。回访制度对当事人进行了负责任的关注，进行延期跟踪服务，保证了调解的效果，是人民调解彻底化解纠纷的一个重要法宝。

实践证明，人民调解确是一种卓越的化解纠纷的方式。2018年全国人民调解组织共调解各类矛盾纠纷 953.2 万件，调解成功率97.9%，司法确认率1%，调解履行率90%以上。在没有任何强制力作为保障的情况下，人民调解协议的履行主要依赖于当事人自愿完成，如此高的履行率侧面证明了当事人对人民调解的认可程度，证明了人民调解在化解纠纷方面的卓越价值。

四、人民调解是构建社会矛盾纠纷化解综合机制的核心

纠纷化解综合机制是指，综合运用调解、仲裁、行政、诉讼、信访等多种途径，使之相互衔接、有机整合，从而综合形成一个类型多样、功能互补、灵活高效的纠纷化解系统，以更好地满足矛盾纠纷化解的社会需求。当前社会处在高速发展时期，这一时期的社会矛盾纠纷高发、利益诉求多样，纠纷主体复杂多元，群体性事件不断涌现。在化解疑难复杂纠纷时，有时需要统筹各个部门发挥各自优势，形成工作合力，构建纠纷化解综合机制。党的十九届四中全会《决定》指出，要“完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作体系……完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”

当前，我国以人民调解为基础的联动工作体系已初步形成。在所有的纠纷化解机制中，人民调解最具备与多部门联动的基础。其庞大的人员数量、良好的群众基础、化解纠纷的卓越效能，过硬的政治素养、党委与政府的信任、司法行政机关与人民调解员协会的规范管理与指导等，使得人民调解能够与其他纠纷化解方式搭建联通互动机制。当前，全国各地已积极推动建立诉调、公调、访调、交调等对接工作机制，一方面人民调解委员会通过在基层法院、公安派出所、信访机关等部门派驻人民调解员，或者通过接受相关部门委托的方式调处了大量的纠纷；另一方面，人民调解与相关部门密切配合互动，当纠纷的影响力超出了人民调解能力范围时，人民调解委员会及时向相关部门汇报，综合各方力量及时处理，达到了良好的效果。截至2018年底，全国共派驻基层人民法院人民调解组织2864个，派驻公安派出所人民调解组织1.4 万个，派驻信访部门人民调解组织3311 个，共接收委托或移送调解案件71 万余件。这其中，云南省委省政府交办的600 多件历史遗留的疑难复杂上访纠纷在人民调解组织的参与下大都化解，天津市信访事项人民调解委员会参与调解的信访积案全部清仓见底。人民调解、行政调解、司法调解、仲裁等有机衔接、协调联动的纠纷调处综合治理机制已经初步形成并见成效。

总之，人民调解制度是我国“本土”文化的产物，其符合中国国情，具有中国特色，满足“本土”需要，解纷效果显著，被称为“东方经验”。实践证明，在多元化纠纷解决机制中，人民调解始终发挥着基础性作用，无论过去、现在还是将来，人民调解始终是化解矛盾纠纷的主渠道、主力军。我们必须深刻领会人民调解的优势，高度重视人民调解的基础性地位，充分发挥人民调解的效能，以此来推动“社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”的完善，实现社会和谐与稳定的目标。