论农产品价格保险保费补贴法律制度的构建

张美玲，胡乐文

（湖南科技大学法学与公共管理学院，湖南湘潭411201）

当前，市场风险已经成为农业生产经营的主要风险，农产品国际市场的竞争压力越来越大，对我国农业发展提出了较大挑战。自2015年国内首单农产品价格保险（即“保险+期货”模式）试点以来，此后各省相继开展农产品价格保险试点工作。“优化‘保险+期货’试点模式”被列入强化农村保障措施的重点工作。通过价格保险为农业生产保驾护航，逐渐将农业直补过渡为保费补贴，出台规范稳定的价格保险保费补贴法律制度，完善农业保险立法已成为极为迫切的任务。

一、农产品价格保险保费补贴的必要性

（一）缩小城乡差距，提高农民收入

从年人均可支配收入来看，2019年城镇居民为42 359元，农村居民为16 021元，城乡居民收入比为2.64。［1］可见，城乡收入差距仍然较大，对农产品价格保险保费进行财政补贴能够降低农民的投保成本，刺激价格保险投保需求，进而通过价格保险的开展避免农民从事农业活动时受到太大的市场风险冲击，提高农民的生产积极性，间接提高农民收入。而且与传统农业保险相比，农产品价格保险保障程度较高，风险分散更彻底，能更好地维护农民权益。对农产品价格保险保费进行财政补贴是缩小城乡差距、实现乡村振兴的有利举措。

（二）发展农业经济，维护粮食和食物安全

对农业价格保险保费进行财政补贴，为农业前端生产风险和后端农产品市场风险提供双重保障，能使我国农业经济走上良性循环的可持续发展道路，加强国民经济基础，提高农业的产业化水平。其次，粮食是否充足既关系到人民的口粮安全问题，从更深层次上看又关系到农业农村稳定发展，还与和谐社会构建的目标休戚相关。

（三）保费负担过重，商业性农业价格保险市场难以出现

下面我们从农产品价格保险的供求关系进行分析。

首先，从供给角度来看，作为商业保险公司，营利是其重要目标。然而，农产品价格保险承保的是市场风险，众所周知，市场具有盲目性、滞后性、不稳定性，尤其是伴随农产品流通机制的改革以及价格管制的逐渐放开，农产品价格忽高忽低，甚至剧烈波动，都是难以避免的。因此商业性保险公司会采取较高的保费定价策略，但定价过高又没有补贴，难以形成供求稳定的保险市场。

其次，农产品价格保险的需求通常是无弹性的［2］，从农民自费购买农产品价格保险的意愿来看，价格保险由于保费较高，风险损失高，单个农业经营者很难抵御农业频繁的风险袭击，农产品价格保险较高的保费将会让农民难以承受。如果没有政府对农产品价格保险保费进行大量财政投入，一个商业性农业价格保险市场将会难以出现。因此，无论从价格保险市场供给还是需求来看，没有政府财政补贴，价格保险很难开展。正如有学者所指出的，在美国70多年来争论的焦点问题不是政府是否应当向农民提供保险援助，而是政府以何种方式更有效地提供援助，最大程度地发挥财政资金的使用效率。［3］

（四）提升资金使用效率十分必要

在农产品竞争的国际市场中，当政府执行某项农业政策时，“黄箱”政策容易导致贸易扭曲，针对性往往较强，而绿箱政策相对温和，没有那么强烈的针对性。如果由政府对农户进行直接补贴，则属于“黄箱”政策的范围，容易引起贸易争端，而且直接补贴如需要逐级逐层下发，容易影响资金使用效率。而通过农产品价格保险投入一定的财政比例，能在一定程度上符合“绿箱政策”的要求，更能充分发挥市场的作用，并且提高财政资金的使用效率。

二、界定保费补贴主体、补贴受体、补贴品种

（一）补贴主体

从现有规定审视，农产品价格保险保费由谁补贴，当前的相关政策法律规定还不够完善。首先，从2016年《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》来看，价格保险被列入“有条件的地方可稳步探索”的范围（第11条），由此产生的保费由地方政府给予一定比例的补贴，这一规定将价格保险归口地方财政管理。其次，《关于2019年度金融支农创新试点政府购买服务有关事宜的通知》这一政策性文件首次提出以“政府购买服务”方式支持农村发展，在其列举的重点选题方向中，将价格指数、收入等保险产品创新囊括其中。但这一做法仍有不足之处，一是稳定性问题，虽然保险公司或期货公司均可申请，但以一年为一个计算单位，短期操作，缺乏稳定性与连贯性；二是试点面极为有限，一省仅选择至多4个试点项目，难以规模化开展；三是补贴受体不够明晰，农户、保险公司、期货公司均有可能，是作为保费补贴还是费用补贴也不够明确。

从实践考察，我国已经有20个省份开始了农产品价格保险的试点工作，但目前保险范围较小，未形成固定的经营模式。笔者认为，有必要增加中央政府作为保费补贴主体，采用“中央财政+地方财政”的双层梯度补贴结构。经济相对落后地区对农产品目标价格保险进行大力补贴时，难免心有余而力不足，因此，仅仅将农产品价格保险的补贴责任归于地方政府欠妥。如果农产品价格保险保费补贴都由地方政府负担，对某些省份而言，会给地方财政带来沉重负担。以重庆市水稻种植为例，其保障水平设为20700元/公顷，保险费为1035元/公顷。目前，农户与地方财政分别负担30%、70%，农户、市县地方财政负担都很沉重。［4］

（二）补贴受体

在保费补贴受体遴选上，学术界向来有争议。有的学者认为补贴受体仅为农户或农业生产者［5］，也有学者认为农业生产者、农业加工商、农业贸易商均可投保价格保险，都属于保费补贴受体［6］。笔者认为农产品价格保险保费补贴受体应该是农户，而且应为实际种植者。理由有三，一是作为农产品的种植者，在产量增加的前提下，如果价格波动频繁且持续下跌，可能面临“增产不增收”的情形；二是与农业加工商相比，农产品的种植者位于生产一线，农业种植受到自然条件的影响，处于先天弱势地位，无法与农业加工商相抗衡。故此，保费补贴受体应限定为农业生产者；三是与土地出租方相比，实际种植者不仅要支付土地租金，还要付出其他生产成本，农产品又受价格波动影响，未来收益无法稳定预期，而土地出租方可以按照约定如数收取租金，无论市场行情向好还是下跌，均不受影响，保费补贴给实际种植者，才能确保其收入，提高其种植积极性。

（三）补贴品种

对哪些农产品开展价格保险，是非常棘手的问题。由于价格保险与既往较为成熟的农业灾害保险有所不同，价格保险的赔付风险过高，再保险环节不得不以期货市场转嫁风险为基础,具体为：保险公司与期货公司风险管理子公司签订场外期权合约，然后由对方在期货市场对冲风险。因此，补贴品种的范围受到期货市场已上市期货期权品种的限制。但这并不意味价格保险要一味地、被动地受到期货市场的牵制，相反，可以主动、有规划地引导期货市场推陈出新，创新上市品种。

根据现有试点经验，我们认为，补贴品种确定方面，应遵守以下基本原则：第一，稳步扩大现有期货期权品种的农产品价格保险试点。这些产品包括：郑州商品交易所已上市的13种农产品期货（棉花、白糖、粳稻、苹果、红枣等），大连商品交易所已上市的11种农产品期货（玉米、黄大豆、鸡蛋等），上海期货交易所的天然橡胶。第二，继续推出新的农产品期权品种。当前农产品期货有25种，然而对应的农产品期权仅有6种（棉花、白糖、菜籽粕、豆粕、玉米、天然橡胶），由于期权品种的不足，使期货风险管理子公司在对冲风险时，大多数情况下只能选择期货复制期权的方式予以对冲。根据有关测算，选择期货复制期权的方式对冲，操作成本提高30%［7］，成本的陡增最终又会以增加保费的方式转由农业生产者负担，这是制度设计时应当避免的。第三，制定农产品期货品种上市中长期规划。按照一般的逻辑，有对应农产品期货的就可以开展价格保险，没有对应期货品种的就排除，这无疑会加剧农业生产者之间收入的差距。红枣期货的上市，为农产品价格保险的开展提供了新的思路。从2019年红枣价格保险来看，我国首单红枣“保险+期货”项目的签约时间为2019年4月29日（红枣期货上市前一天），为新疆若羌县10万千克红枣提供价格保险，浙商期货-太保产险项目团队将保险期限设定为4月30日至8月30日。在此单中，红枣期货的上市与红枣价格保险的推出在时间上实现了无缝对接。当前，仍有不少农产品没有对应的期货合约，开展价格保险的步伐就难以迈开。有学者认为我国期货品种上市可以制定“负面清单制度”，以激发市场活力。［8］这种方案无疑会大大加快期货品种的上市速度，但在我国期货品种上市审批制模式下实施的条件仍不成熟。本文建议，在充分调研的基础上，可以考虑出台期货品种上市规划清单，以三年为一周期，使期货品种上市更清晰、预测性更强、实施更到位。就近期来看，应重点考虑生猪、柑橘、茶籽油、淡水鱼等大宗农产品期货上市，以顺利开展农产品价格保险，并拓宽保费可补贴的品种范围。

三、农产品价格保险补贴比例之厘定

农产品价格保险保费补贴比例是财政支持的核心内容，需要结合WTO农业协议以及各国做法综合考量与科学设置。如果补贴比例过高，可能受到WTO农业协议规制；如果补贴比例过低，则难以“撬动”价格保险市场的平稳运行，因为价格保险仍面临供给与需求的双重不足。

（一）我国农产品价格保险试点案例分析

从我国农产品价格保险试点做法来看，保费补贴比例大致有以下三种模式。

一是“政府完全补贴模式”。在2017年云南省文山州富宁县甘蔗价格保险试点案中，郑州商品交易所以“保险+期货”项目资金的形式承担保费90%（可申请中央财政试点资金），当地政府支付保费10%，保险受益人为当地从事甘蔗种植的贫困户，农户实现了保费“零”支付。

二是“政府-企业-农户互担模式”。从2015年12月广西糖料蔗价格指数保险试点案例来看，保费的分担比例为：广西壮族自治区政府和农业部财政补贴80%、糖厂承担10%、农户自费缴纳10%。［9］

三是“政府-农户共担模式”。在保费的分担比例上，各地试点做法并不统一，投保人自负比例从10%-60%不等。例如，在2016年嫩江地区玉米期货价格保险试点中，地方政府财政补贴80%、农户自费缴纳20%；在2017年辽宁省玉米价格保险试点中，政府财政补贴70%、农户自费缴纳30%；2016年青岛鸡蛋价格保险试点中，地方政府财政补贴60%、农户自费缴纳40%。［10］2018年海南白沙县全国首单“橡胶增极保险”保费的分担方式为：县财政补贴90%、农户自费缴纳10%；海南天然橡胶产业集团收入保险试点中，投保人海南天然橡胶产业集团负担保费的60%，地方政府财政承担40%。

综上可见，目前农产品价格保险试点中保费补贴比例地区差异很大，没有统一的补贴比例，可复制性不强，这不利于“保险+期货”的全面推广，也不利于金融精准扶贫与乡村振兴战略的实现。究其原因，一方面欠缺对农产品价格保险的专门立法，如2016年《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》第11条并未将价格保险试点产生的保险费纳入中央财政，而是鼓励地方财政部门给予一定比例补贴，价格保险试点做法难以统一。虽然《农业农村部关于开展2018年度金融支农服务创新试点的通知》做出了试行性的补充，价格保险试点可申请中央财政资金200～500万元，但设置了最高补贴限额，即每个试点中央财政支持资金不超过总投入的50%。自由裁量的空间较大，补贴效率不高这一难题仍然难以攻克。另一方面，地方财力分布不均，在最需价格保险扶持的中西部地区往往价格保险市场的推动力却很弱，这也影响到价格保险的购买意愿，如果能提高补贴比例则能有效提高农产品价格保险的购买需求。

（二）我国农产品价格保险保费补贴比例制度的完善建议

规范化的法律手段是使农产品价格保险发挥强农富农作用的有效保障。首先，应明确补贴比例确立的基本原则。笔者认为，补贴比例设置应遵循地区差异化补贴原则、品种类型化补贴原则。在地区差异化补贴设计上，由于西部、中部、东部经济发展水平不同，地方财政负担能力过于悬殊，因此，中央财政补贴比例从西到东、从经济欠发达地区到沿海地区应呈递减安排。在品种类型化补贴方面，建议按大宗农产品、小宗农产品区分确立不同的比例。因为两类农产品在对国家经济发展的战略意义、期货市场风险对冲机制上差异较大。其次，补贴比例的具体确定。关于补贴比例设置，在美国，农业保险平均保费补贴率达65%；在巴西，农业保险保费补贴率介于35%-55%之间［11］；在日本，农业保险保费补贴比例一般在50%-80%之间［12］。这些国家的保费补贴比例可供我国参考。

关于保费如何补贴，主要是中央和地方的两级补贴。一是中央财政如何补贴，因为各地的财政情况不尽相同，因此，可区分不同地区采取不同的补贴比例，较为富裕的地区补贴40%，相对落后的补贴60%。二是关于地方财政如何补贴，考虑到农户对农产品价格保险的接纳程度和前期的农产品价格保险推广程度，在前5年，地方政府承担比例可相对高一些，农户承担的比例低一些，后5年则将农户自身承担的比例适当提高一些。

在作物分类上，由于小宗农产品的期货期权市场法律建设相对滞后，只能比对相似性较高的农产品期货予以风险对冲，这样的操作成本很高，并且如果对两类农产品之间的相关性、可替代性判断不准，能否成功对冲很难预料，风险不能有效分散必然带来更高的赔付成本，因此开展价格保险的风险更大，所以保险公司会通过增加保费总规模的方式来降低赔付风险，如果与大宗农产品保费补贴比例不加区分，则农户实际承担的保费会增加。因此，建议在对小宗农产品价格保险保费补贴进行规制时，相应地将农户自负比例降低一点，以实现与大宗农产品种植者相当的保费负担水平。

四、农产品价格保险保费补贴监管主体的落实

农产品价格保险依靠财政补贴来推动，其安全运行直接关系到财政资金的使用效率，有必要构建规范的保费监管法律制度。《农业保险条例》第4条规定：“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。”然而，对于农业保险业务（含价格保险）的法定监管主体，各界分歧较大，产生了以下几种观点：农业风险管理局监管说［13］、保监会监管说［14］、财政部监管说。笔者认为，应当根据农产品价格保险的本质特征来合理确定监管主体。

首先，从农产品价格保险的性质来看，属于政策性保险范畴。区别于商业性保险的盈利目的，政策性农业保险不仅要实现投保人个人利益的一般性目的，更要实现国家层面上的战略性目的，如实现农业安全、平衡产业发展、促进农民增收、实现乡村振兴等。其次，从保费负担者来看，商业性保险的保费由投保人全额负担，而农产品价格保险在保费负担结构上，各级政府承担了绝大部分保费，农业生产者负担的比例很小。再次，农产品价格保险涉及的经济和法律关系比较复杂。在商业性保险中，政府并不参与市场交易活动。而在农产品价格保险中，政府虽然不是保险合同的当事人，但在某种意义上却是“第一推动力”，美国和加拿大的价格保险都是以国家专业保险机构为主导的模式，政府对农产品价格保险干预程度比较大，国家对政策性农业保险进行宏观的管理。［15］政府不仅要投入庞大的财政资金，还需要对农产品价格保险进行全局性掌控。因此，农产品价格保险的经济法律关系不仅包括“投保人——保险公司”之间的关系，还涉及“保险人——政府”“投保人——政府”之间的关系，当然，这里所提及的政府，在保费补贴领域，主要为各级财政部门。

综上可见，农产品价格保险的监管，不是简单罗列为银保监会的职能即可奏效，这极易与商业性保险混同。故此，笔者认为，保费补贴发放的流程应由财政部监管；投保与理赔行为应由银保监会进行监管。由此，基于农产品价格保险属于政策性保险的本质，依监管对象不同确立由财政部与银保监会分工合作的监管体制，更能确保监管有力、有效。