探寻利维坦的工程逻辑——工程-国家关系建构

李三虎

（中共广州市委党校市情研究中心，广东广州510070）

引言

一提到“工程”（engineering），人们很容易就会将它与科学技术以及企业管理联系在一起。在经济管理理论和实践中，工程以“项目”（project）运营出现。《国际标准组织21500》对项目的定义是：“项目是指一整套独特的过程，它由多种有始有终的协调和受控活动构成，个人或组织为实现一定目标承担相应活动，实现项目目标，要求可交付的成果符合特定要求，包括时间、成本和资源等多种约束条件。”［1］21在普通教科书和词典中，工程是运用科学和数学知识将自然资源最优地转化为对人类有用的结构、机器、设备、工艺、系统和产品。工程与项目在物质改造范围是一回事，都注重物质资源成功转换的目标实现。这种限于现代学科或管理科学的工程概念，较少考虑前科学时代的经验性工程历史情形。从词源学看，工程概念最初来自拉丁语“ingenerare”（意指创造），接近这一意涵的英语“engine”是指弹弩、浮桥、发射塔、建筑物、街道、供水、下水道等，其设计者被称为“engine-er”（工程师）。这种创造或设计职业主要依靠经验技巧，而非现代意义的科学或管理。当代工程哲学倾向于在本体论上诉诸“科学技术工程三元论”，强调工程是以“建造”为核心的社会活动（与此相应，科学活动以“发现”为核心，技术活动以“发明”为核心）［2］48。这种区分不排斥科学知识和技术发明的工程应用，也在历史和现实意义上把工程开放给了社会。正因如此，以往不太受重视的工程史和工程社会学，现在开始受到普遍关注，按其与社会的关系理解工程也成为一个重要学术主题。

对工程-社会关系主题，工程社会学和工程史研究主要在两个方面展开：一是在工程师（工程活动主体）的职业化意义上研究工程活动的社会运行；二是在物质产品、物质设施的有用性意义上研究工程的社会意义。就后者来说，阿米泰祺（G.Armytage）认为：“我们现有的诸多社会问题不是技术已经走得太远太快，而是技术[通过工程]带来的利好尚未在全世界获得平等的共享。”［3］325越是把工程与社会紧密联系在一起，便越能造就一个工程渗透社会的“无边疆域”。随着工程与社会关系研究越来越深入，加之现代国家（modern state）与公民社会（civil society）边界越来越模糊，人们越来越看到工程与国家之间的密切联系。这种联系不仅直接体现为军用国防工程，而且也在许多民用工程领域表现出来。布罗伊稀（John Broich）在考察1850-1900年英国及其殖民地供水系统历史时，就认为国家对交通、通讯和供水等工程项目的官方需要“已经变成自然而然的事情，这种需要被认为是现代国家的合法的有益活动，只不过此合法活动作为常识较晚获得关注而已”［4］363-364。这里主要强调的是，公共工程（public projects）对社会现代化与现代国家权力巩固具有同等的意义。

总体上看，人们主要是按其与社会的关系理解工程，其结果是我们对工程与国家之间的关系知之甚少。即使涉及工程-国家关系，也主要限于军事工程和公共工程，而不是按其与国家的整体关系理解工程。换言之，工程与社会维系一种持久的、必然的和紧密的关系，工程与国家则仅仅是一种临时的、偶然的和松散的关系。人们普遍认为，工程活动主要依赖资源市场配置而较少依赖国家资源，它主要接收企业项目管理而甚少受到国家管理。但是，随着“大国重器”“国之重器”“国之利器”“大国工匠”这类与工程相关的宣传语流行，工程-国家关系问题越来越受到重视。为了从整体上考察工程与国家之间的整体关系，本文提供一种分析框架区分三种工程-国家关系：一是国家在何种程度上需要工程；二是工程在何种程度上依赖国家；三是国家在何种程度上管理工程。具体展开，本文首先就工程的公共利益追求、公共资源获得和公共规制做适当理论铺陈，然后对三种工程-国家关系做出分析，最后讨论这三种工程-国家关系的相关性。

一、工程指向公共利益

对于工程-国家关系，我们最常想到的尺度是把工程活动的“成果”作为“公共产品”（public goods）加以思考。那么，工程活动究竟有哪类成果属于公共产品呢？有一种观点认为，“工程活动‘成果’的主要形式是物质产品、物质设施，一般来说，它就是直接的物质财富本身，除了公共工程的情况外，一般来说，作为工程活动的‘成果’的‘人工物品’不是‘公有’的而是‘属于’某个特定的‘主体’的”［2］48。对于这一见解，需要从工程产品供给主体和消费主体两个方面加以理解。从供给主体来说，这一见解表明工程产品是私人投资（私人项目）的结果，或说大多数工程产品是私人产品，只有公共工程是公共部门投资（公共项目）的结果，或说工程活动提供的产品只有少数是公共产品（见表1）。问题在于，现在越来越多的公共工程渗透着法人投资或私人投资，这样的公共工程提供的产品似乎使公共产品与私人产品之间的边界变得越来越模糊。

表1 公共项目与私人项目区分

从消费主体看，对工程产品的公共性是从消费或使用上的竞争性和受益上的排他性来理解的（见表2）。凡具有竞争性和排他性的工程产品属于纯粹私人产品，凡具有非竞争性和非排他性的工程产品属于纯粹公共产品，其他具有竞争性和非排他性以及具有非竞争性和排他性的工程产品属于非纯粹公共产品。工程产品无论属于纯粹公共产品还是属于非纯粹公共产品，都可统称为公共产品。作为公共产品的工程产品，是能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，其特点是一些人对此产品的消费不影响另一些人对它的消费或者某些人对此产品的利用不会排斥另一些人对它的利用。如果在项目管理意义上把工程活动看作此时此地的一次性活动，那么重复生产同一商品的制造活动，其工程性就要大打折扣。人们可以把工厂建设这类工业投资看作工程项目，但很少有人认为工厂内重复生产同一产品的活动看作工程活动。在这种意义上，我们要讨论的大多数工程实际上都属于公共产品。

表2 纯粹与非纯粹公共工程产品

工程产品无论是作为公共产品还是作为私人产品，都是物质财富创造的重要组成部分，都是国民经济的附加值。这种附加值不仅是物质产品，还表现为企业拥有的专利、实用新型产品、商标拥有权。与作为私人产品的普通商品不同，企业独占知识产权是有期限的，保护期限一到就会成为公共产品。普通商品既然是用于消费的，那它作为私人产品构成的是一个巨大规模的消费社会，这与公共产品消费几乎没有什么不同。除此之外，当代工程影响绝不限于消费本身，还包含对卫生、安全、福利等各方面的积极或消极影响。因此“工程不是也将绝不是科学，这种职业内含着一整套与纯粹科学完全无关的态度和观念，工程师必须要会辨识材料、关心成本和理解大小长宽因素、识别维修和更换问题，特别是对客户和公共产品具有永不言败的责任感”［5］29。这里把工程职业还原为熟练的物质操作行动，其服务公共产品的程度因行业不同而不同，但所有工程职业都以服务“公共利益”或“公益”（public interest/public benefit）为目标。工程活动服务公益并不是限定或改变大众行为，而是通过规划、设计、建造、管理、维修、维护等满足客户、产业和政府需求。虽然服务公共利益并不等同于公共工程产品提供，但在满足社会需求方面，无论是提供公共产品还是供应私人产品，都必须确保公共卫生、安全和福利，这正是工程追求公共利益的核心所在。

二、工程捕获公共资源

工程活动的公共资源获得，是讨论工程依赖国家问题的重要指标。所谓公共资源主要包括公共工程建设项目招标、土地使用权和矿业权、国有产权、政府采购等，工程企业为了生存和发展必然要争取获得这些公共资源，其焦点是基础设施工程项目。基础设施包括大量工程项目，从物理设施到社会设施不一而足（见表3）。这类项目专业性强，更是资本密集型的，但其价值的再配置程度较低。传统上基础设施工程项目投资主要是公共资金，由于这种投资提供非竞争性的公共产品和产生积极的外部效应，政府公共部门往往在基础设施项目管理中发挥重要作用。但是，随着公共赤字和公共债务的增加，公共部门越来越无法提供有效的投资开销，因政治干预还可能会产生资源错配，公共资本参与基础设施投资日益减少。其结果是，基础设施项目资金获得越来越采取项目融资方法。

表3 基础设施类别

目前大多数基础设施投资都采取项目融资方法，项目融资成为“公私合营制”（PPP）的重要金融工具。所谓PPP制度就是一种合同安排，这里私人企业基于事前风险和与公共部门分红提供公共服务，而公共部门则扮演规划、管理和控制角色，也为私人企业提供兜底资金支持（政府补贴）成为公共产品或服务的部分购买者。在这种意义上，私人工程企业与其说参与基础设施投资，毋宁说是为了自身的生存和发展获得公共资源，包括项目获批、获得兜底资金、分红和必要的环境或政策支持等。政府直接投资基础设施实际上表明，公共部门是完全的公共产品购买者。也要看到，现在日益增强的PPP项目融资趋势表明，工程承包企业随着自身对工程拥有的控制权益增多，越来越承担更多的融资责任和项目风险。这实际上变成工程竞争的关键机制，变成建立有效工程共同体的重要工具，从而也强化了工程与国家之间的相互依赖关系。

三、对工程的公共规制

随着国家干预加强，工程越来越被纳入公共领域而成为国家合法的管理目标，对工程的公共规制达到前所未有的程度。对工程的公共规制，最常见的例证是国防工程。国防工程是一种知识密集型工程，也是纯粹公共产品。国家既是国防工程产品的提供者，又是国防工程产品的规制者。特别是对国防工程出口进行管制，更是成为国家管理目标。除国防工程外，还有属于高精尖的新兴工程也是知识密集型的，多数也许不是纯粹公共产品，甚至可以说是私人产品，但国家出于保护自身竞争力，也会进行管制，如生物制药、通信产品等。对于知识密集型工程产品，不但对出口给予限制，而且还对进口给予管制，国家对一种工程产品是否给予管制要看它是否影响国家科技经济优势和国际贸易优势。

对工程的规制，采取的是法规化方法。工程法规化途径，因国家体制不同而不同，一般包括工程法律和相关法规。工程法律，如铁路法、公路法等，对工程建设标准、运营等做出规定，还有合同法、招标投标法等，则是对企业工程项目融资、运营和管理等做出规定。这种法律，在国家获得工程发展能力中发挥重要作用。其他有关法规，如工程职业认证、知识产权法、教育政策和移民政策等，这些都是对工程职业技能进行规制。对于工程技能，企业是通过合同加以规制的。移民政策鼓励熟练工人和高级人才流入，意在提升知识密集型工程能力；工程认证法规和商业秘密法有利于熟练工人流动，对全球化的工程活动、工程技术和知识转移具有重要意义。

工程活动的正常开展，不仅要获得公共资金、矿产资源和占用土地等，而且还会影响到社会群体和自然环境。经典的公共悲剧在于，对土地、矿产、生物和环境等公共资源，由于无法以税收和产权为基础有效实现成本内部化而政府也未能为保护公共资源提供补贴，这样个人或企业的规模化工程活动便只能持续破坏自然环境。在这种情况下，工程活动常常遭到地方居民反对甚至出现利益冲突，这时工程师的职业伦理和企业的社会责任会发挥一定作用。这种基于自愿的责任伦理规制在社会协商意义上得到广泛倡导，但仍然起不到强制性规制那样的有效作用，于是推行环境评估、社会评估便成为当今世界各国对工程活动采取的政策和法规手段。

四、国家对工程的需求

经典马克思主义者恩格斯认为，国家是为使统治阶级不致在斗争中毁灭自身和毁灭社会所需要的“一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”［6］189。这种观念现在已为人们广泛接受，国家作为一种“意志”（will）或“力量”（strength）就是为经济社会繁荣提供和平秩序的“利维坦”（Leviathan）。国家力量包含“国家权力”（state power）和“国家能力”（state capacity）两个方面，国家权力是实施军事国防、警察治安等权力的力量，国家能力是确保收税和为产权（公共和私人产权）提供保障的力量。国家权力是国家产生的前提，国家能力是通过激励经济社会发展加以培植的，两者之间的联系点在于对前者的长期维系。狭义上讲，工程之于国家的意义，就在于它为国家提供大量税收和物质财富。广义上讲，曼（M.Mann）提出了“基础设施权力”（infrastructural power）概念，认为这是一个国家“实际地渗透社会并在领土范围逻辑地执行政治决策的能力”［7］5。这一概念涵盖虽然非常广泛，但却表明工程是一种国家力量，国家对军事国防工程的需求在于它是国家权力的物质基础，国家对民用工程的需求在于它能在经济、社会、政治和环境方面增强国家能力（见图1）。

图1 工程对国家的意义图谱

国家在何种程度上需要工程，取决于工程为国家提供物质公共产品和确保公共利益的程度。在人类历史长河中，强国崛起与工程进步是平行推进的。金字塔和泰姬陵象征着古代埃及和印度王权的“不朽”，“条条大路通罗马”表明了罗马帝国统治欧洲的军团力量，万里长城和京杭大运河代表着古代中国的大一统力量。英国作为现代国家的崛起不仅仅是基于强势的政治、高压的军事和冲击性的宗教和文化，而且也源于指向公共利益的工程发展。英国较早依靠其强大的航海工程取得海上霸权，为自身的纺织业发展提供世界市场和原材料，然后通过纺织、煤炭、蒸汽动力、蒸汽船、机械工程、铁路和电报等发展成为“工程帝国”。马斯登（B.Marsden）和史密斯（C.Smith）认为：“‘蒸汽动力’‘蒸汽船’‘铁路’和‘电报’这类‘帝国工具’，都不仅是具备特定用途的固定产品，而且也是动力系统。这种动力系统依照推广、实验和标准化等而形成，致力于实现包括缔造帝国在内的多种特殊目的。因此我们的诸多技术不仅对帝国的形成、维护和塑造关系重大，而且它们也在包括政治或军事帝国在内的背景中塑造自身。而且，它们由其积极的代理人建造起来，代理人由此成就了个人的商业帝国，也成就了大英帝国。”［8］11。继英国之后，美国通过钢铁、电力、石油化工、汽车、船舶（包括航空母舰）、飞机、雷达、电讯、计算机、互联网等，成为今天的工程强国。由此不难看出，现代发达的世界强国在崛起过程中，工程对国家权力起着巩固作用，国家权力为工程提供发展秩序，工程又反过来对国家能力起到强化作用。

从发达国家转向发展中国家，国家权力与国家能力并不是平衡发展的。目前西方学者诉诸民主-威权二元论观点，主张威权国家权力并不必然导致强化国家能力的工程发展。撒哈拉以南非洲国家和拉丁美洲国家都是威权国家，它们目前大都不能通过工程发展推动国家能力的整体发展。例如，非洲马达加斯加（首都为安塔那那利佛）的国家特点是它的行政区相互分离，越是远离投资地点，国家力量越是薄弱。塞克瑞斯（G.Sekeris）针对马达加斯加这种情况指出：“由于首都居住人口更加集中，政府往往采取高激励政策，刺激投资国家权力和促进提供公共产品的经济活动。国家权力与公共产品供应之间的互补性，使中央政府对较远地区的投资甚少。”［9］556-557西方学者也以“东亚经济奇迹”为例，表明诸如日本、韩国、新加坡等民主国家推动工程发展的有效性。对于这种民主-威权二元论观点，汉森（K.Hanson）等人以世界银行1960年-2010年在发展中国家的9 000个项目为例评估不同制度背景的国家能力，表明“民主政治制度并不会如理论上那样影响发展项目的成功实施”，既有的国家能力对世界银行项目具有“特殊的意义”，反过来，世界银行项目只要选择适当并得到成功执行就可以“促进国家能力发生积极变化并提升国家能力整体水平”［10］27。在与西方完全不同的当代中国制度背景中，高铁、核电、航空航天工程、通信等领域发生的巨大变化，更是表明发展中国家完全可以实现工程发展与国家能力建设之间的良性循环。

五、工程对国家的依赖

工程发展与国家能力建设之间的良性循环在于，基于国家对工程的需要，国家能够激励工程发展，使工程成为一种国家能力。这种情况特别表现为“超级工程”（megaproject）的巨大投资上。弗林夫伯格（B.Flyvbjerg）提出过，世界进入超级工程投资的“万亿级时代”（tera era），全球每年超级工程投资额达到了6万-9万亿美元，约占全球GDP的8%，这代表着人类历史上最大投资的繁荣时期［11］6。中国持有美国国债大约1万亿美元，这种债务若不慎重对待便足以影响全球经济稳定。以此为参照，可以考虑这样一个事实，那就是美国联合攻击战斗机（4 000亿）和中国高铁（3 000亿）合起来就已达到7 000亿美元。世界上那些最大超级工程的庞大投资规模及其包含的政治、技术、经济和美学效应，使得其他任何经济投资活动都相形见绌，自然也在国家乃至国际关系意义上最为人们所关注。工程对国家的依赖，特别是公共资金获得，也即国家工程投资，取决于工程项目的公益性高低和经营性强弱两个因素。（见表4）也就是说，国家投资必须要满足三个条件：一是大型战略性工程，必须要国家控制；二是跨区域甚至跨国工程，需要国家建设、管理或受到国家保护；三是超越地方政府和社会融资的工程，需要国家给予补贴和维系。前者是公益性最强的工程情形，后两者则是公益性和经营性兼而有之的工程情形，但它们都表明工程依赖公共资源的必要性。

表4 工程对国家的依赖程度

当然，工程对国家的依赖，因国情不同而不同。国家发展初期，不管是欧美国家还是亚非拉国家，国家的公共投资比例都是较大的。一个国家的国家能力越低，基础设施工程项目，特别是非经营性项目越需要国家公共投资。亚洲、非洲和拉丁美洲的低收入发展中国家，对桥梁、道路和港口等基础设施维系着较高的公共投资规模。国际货币基金一份报告指出，2000年以后，低收入发展中国家公共投资占国内生产总值比例高于市场转型国家和发达国家［12］8。低收入发展中国家的这一比例从2000年的5.5%显著上升到2010年的7.1%，2008年全球金融危机后有所降低，2011年放缓后再次回升，2015年回升到6.7%。与此同时，发达国家的公共投资倾向于下降，公私合作融资的PPP模式反而成为其工程融资主流趋势。中国作为发展中大国，国家投资超级工程受经济体制和投资环境影响较大，计划经济时期几乎是纯一色的国家投资项目，改革开放后随着投资环境变化开始出现投资多元化，其中国家或政府主导程度因工程项目公益性和经营性不同而不同［13］58。中国市场化、社会化的融资趋势日益如突出，特别是PPP融资模式正在成为我国经营性及准经营性工程项目投资的未来发展方向。

六、国家对工程的管理

工程项目，特别是超级工程，投资规模巨大，耗时长，涉及各种公私利益相关者，影响大量人口和生态环境。超级工程项目如果成功推进，那么就能带来巨大就业、提高国民生产总值、增强经济竞争力、提供高质量公共服务和改善生态环境。但是，不能忽视的是，超级工程实施也是一种政治冒险，包含经济、社会、政治和环境各种风险。有规划管理方面不断出现的商业秘密泄露、信息漏报、不规范操作、超规模、超预算、超时间和利润亏损等风险，也有涉及公民社会方面的决策评估不足、偶发事故、利益冲突、工程寻租、资源浪费、环境破坏、国家安全机密泄露等风险。对于这种“工程悖论”，除一般项目管理之外，国家是以规制者角色对工程给予管理的。

对民用工程，法规化已经成为国家对工程活动的常态化管理方式。古巴比伦国王汉谟拉比3 800多年前颁布的《汉谟拉比法典》，是世界上现存最早的一部成文法典。这部法典不仅对与工程活动相关的劳动、报酬、工具和责任事故追究给予规定，而且还有一条著名的工程法令：建筑师建造的房屋倒塌了，若压死了屋主，就要把建筑师处死，若压死了房主的妻子或儿子，就要把建筑师的妻子或儿子处死。这体现了“同态复仇法”或“以眼还眼，以牙还牙”原则。这个原则最初表现为“己所不欲勿施于人”的道德金律，在现代意义上则体现为“依据普遍法则行事”的法律规制。在工程活动方面，这种法律规制就是工程职业化规范，包括标准化操作、责任感和“风险共担”。19世纪末期20世纪初期，随着农业、工业和公共工程发展变得异常复杂，许多工程失灵都与工程人员的不能胜任有关。在这种情况下，工程职业认证便成为一种规制手段。1907年美国怀俄明州通过了第一部规制工程实践的美国地方州法，到1947年全美各州都颁布实施工程认证法。各州工程认证法各自运行，没有将该权力让渡给联邦政府，但它们日益走向同质化，因此实际上也就成为准国家法。对于中国来说，工程法规包含国家法律、行政法规和部门规章三种类型（见表5）。国家通过立法和法规对工程活动进行规制，其目的就在于向公民做出法律效力的专业保障，使工程活动能够确保公共卫生、安全和福利。

表5 中国建设工程法规类型

国家对工程的管理，在发达强国最为明显的表现是对涉及军事国防事务的工程产品贸易的管制，以确保自身的国家优势。英国是一个四面环海、陆地面积不大的国度，它在早期崛起时，船舶既是国家进行海上军事防御的重要工具，又是进行国际贸易的重要手段。出于这种考虑，从14世纪到19世纪，英国制定一系列《航海法》，力图以法律手段鼓励船运航海工程发展，同时规定凡进口至英国的商品必须由英国船舶运输，其他国家船舶只能运输本国商品，由此取得海上霸权和贸易优势。二战之后，欧美强国对军事国防工程给予大量投资，这必然要面对“搭便车”问题，由此建立起军事国防技术转移控制制度，对其他国家获得相关知识给予限制。著名的巴黎统筹委员会成立就是为了防止美国、西欧和日本企业将军用技术出售给苏联和其他社会主义国家。今天的美国不仅把持续投资国防相关的研究开发作为主导战略，在技术转移方面给予管制，而且也以国家安全之名对新兴市场国家的高科技产品给予进口管制，目的都是保护自身的科技优势和国际贸易优势。随着工程技术水平提高，中国高科技产品也开始大量出口。中国华为公司5G技术已经进入商业化阶段并力图进入发达国家市场，结果遭遇美国以国家安全之名进行的强烈围堵。这时5G作为工程产品虽是私人产品，但在国际关系意义上实际上变成了公共产品，其出口遭到的强国围堵成为国际关系问题，国家对工程的管理自然也显得更加重要。

七、结论

以上从三个维度分析工程-国家关系，表明在当今世界工程与国家处于一种紧密的共生关系中。首先，工程活动的“结果”虽然并不完全是公共产品，但就卫生、安全和福利的公益性而言，一切工程产品既是国民经济和社会的构成所在，也是国家权力和国家能力的物质基础，这表明工程对国家具有普遍的渗透性，特别是超级工程实施更成为国家战略需求。其次，虽然政府对工程特别是超级工程的完全直接投资通常发生于该国发展初期阶段，也与其管理体制有关，但在目前越来越盛行的公私合作制PPP模式下政府补贴仍是一种普遍现象，至于捕获土地、矿产等国家资源更是表明工程对国家的高度依赖。最后，在市场机制下原则上国家并不干涉工程企业的内部经营活动，但通过立法和法规对工程活动给予规制在今天已经非常普遍，这表明较之以往工程更广泛地由国家管理，对诸如军事国防工程、新兴工程（特别是高科技）等特殊领域的国家管制更是打破了市场交换规则。这些结论表明工程与国家之间存在着密切联系，并在理论上暗示一个普遍趋势，就是在当今世界，需要把工程进步最恰当地理解为国家的一个物质构成部分，而不仅仅是公民社会的物质利益所在。正如曼指出，在二战之后，当世界各国“弃剑拾犁转向经济社会政策”时，便迅速发展出“更加雄宏的基础设施权力”［14］10。这意味着工程本身作为一种国家能力，越来越渗透到国家力量中。

与以往研究只是偶然地展示工程与国家之间的部分关系不同，我们的分析框架以及为此提供的经验论证，意在评价工程与国家之间的整体关系。对工程的国家需要，无论是发达国家还是发展中国家，都带有相当的战略性，只是发达国家更强调军事国防和科技优势，发展中国家更注重经济增长。正是工程的战略性需要，工程对国家财政有着相当的依赖，发展中国家的财政支持比例更高，发达国家更加倾向于推动公私合营的PPP融资模式。工程是高投入、高回报的，也是高风险的。这种工程投资的“铁律”，要求国家对工程进行管理。这里发展中国家注重边干边学，发达国家则积累了更为成熟的法规体系，特别是经济军事强国常常以进出口管制确保自身的军事、科技和经济贸易优势。这种情形强化了工程背景的重要性，工程-国家关系形成受国家发展阶段、国家体制因素影响，也受全球化因素影响，特别是全球化背景下国家强弱比较代表着工程-国家关系的国际特质。一个发达的强国总是能够将自身的工程-国家关系投射到全球化的体系中，弱国则在围绕工程形成的国际关系格局中总是受制于人。在这种意义上讲，中国作为新兴市场国家，必须要在市场经济条件下发挥新型举国体制优势，通过公共资源支持和强化公共规制做强自身的超级工程，使其不再完全受到发达强国的工程技术控制，确保自身的公共安全、卫生和福利。