珠三角城郊基层社区治理结构优化与能力提升

梁绮惠

（佛山科学技术学院法学与知识产权学院，广东佛山528000）

作为社会治理的最后一公里的社区治理，相对于政府而言，是其社会治理的基础。对民众而言，社区是社会的基层组织，是日常生活共同体。从2001年开始，广东佛山、广州、深圳、东莞等珠三角城市先后对城郊基层社会启动了“村改居”的城市化进程。各级政府通过转变治理理念，加强治理主体的建设，创新治理方式，完善基层社会监管等，努力使社区组织化，建立一个邻里守望的生活和交往空间，满足家庭的各种诉求。

一、社区治理能力概述

“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。”［1］从本质上说，社区治理是国家向社会让渡公共权力的实践。它把国家原来独立承担的职责权力分散到多元的社会，从而实现对社会公共事务更加有效的管理。其重大变革在于，将单一的政府治理主体转为多元；治理方式由行政命令转为民主协商；治理组织结构从垂直层级结构转变为横向网络结构。

所谓社区治理能力，目前学术界还没有统一的界定，主要有三种说法：

一是从资源特质的视角，强调社区可以通过利用和整合资源，挖掘潜能，提升社区成员的能力，实现社区居民的共同利益。

二是基于过程视角，强调社区处理过程的导向作用，而非特定地区、个人或者团体所具有的财产。

三是基于互动视角，强化特定社区内的资源的互动，通过包括区内人力资本参与、协作、互动，提出和解决社区所面临的各种问题，增强社区居民的幸福感。

本文认为社区能力是指：社区在面临社会矛盾时所表现出来的解决问题的能力。包括社区内人力资源、组织资源和社会资源的整合能力。着重关注社区居民参与性和主动性，即如何调动社区内的各种资源，实现社区发展的能力。

二、近几年珠三角城郊基层社区治理的成效

（一）治理理念创新

改革初期，珠三角地方政府主要注重城市发展、经济发展。在城市化扩张中，“只见地，不见人”，关注空间建筑形态的变化而忽略社会形态的变迁，忽视“人的城市化”，从而造成了部分村居民的特殊形态：他们虽然有租金、分红，经济上甚至比城市居民富裕；但其生存能力却处于弱势，无田可耕，无业可就。一方面政府没有为他们提供与城市居民同样的社会保障，另一方面村居民不愿从事与其能力相符的劳动密集型工作，只能以“四方城”“跑马经”“六合彩”为乐。面对子女的教育费用不断增多，出租屋收入的不稳定，集体分红的不确定性，村居民产生巨大的心理压力，极易引发社会不稳定。

珠三角各级政府逐渐意识到，城市化的本质是人的城市化。只有把确保全体公民都能分享到城市发展的成果、完善城乡居民的公共服务体系、打造宜居城市环境、增加村改居民众表达利益诉求的机会和途经作为政府治理的目标,才能真正实现城市化。因此珠三角政府通过完善行政官员政绩考核标准体系、制定并实施五个一体化规划，广泛培育社会组织、引导农民工参与社区管理、利用新技术提高社会管理水平等途径来实现珠江三角洲区域内产品和要素的自由流动，提升民众的生活水平和福利，实现人的城市化。

（二）社区治理主体创新

政府、社区组织、社会中介组织、驻社区单位和居民等利益相关者应该是社区治理的主体。作为社会细胞的社区，其社区公共事务的属性必然是多元性和复杂性。“社区公共事务是公共产品的组合而不是某项公共产品,它不仅是某一家庭或某一组织的需求,而是涉及多个家庭和多个组织的共同需求,是个体需求的集合,它涉及多个行为主体之间的复杂权利关系,需要建立一种集体选择机制来解决个体需求表达与整合问题。”［2］珠三角普遍存在本地户籍城市人口、原当地农村人口以及非户籍外来人口等三元社会结构。积极探索多元主体参与机制，创新基层社会治理模式成为珠三角村改居治理的一大特色。主要做法是通过“一退、二进、三培育”，建设一个有限政府、决策型政府、服务型政府、法治政府。“退”，就是着力转变政府职能，放弃“全能包办、事事都管”的微观管理，为市民、社会组织等成为真正的社会建设的主体创造条件。“进”，就是政府向市民和社会组织赋权。“培育”，就是培育居民自我管理、自我服务和自我教育能力。顺德区以创建示范点为抓手，选定容桂街道试点，探索社区准入机制，切实减轻基层负担，让社区自治组织回归自治职能。强调“自己的家园自己建”，从而带动70个村（社区）居民在党组织领导下参与社区建设，通过建立邻里中心、实习楼长制等，推动社区议事协商和志愿服务的居民参与，解决公共问题。比如“大良友邻”社区治理项目是顺德特色品牌，覆盖10个村居，以社区营造工作推动社区、社会组织、社工机构、社区商户“四社”联动，开展邻里互助、关心社区内弱势群体，共建互相关怀、互相支持的友善社区，培育71个社区组织和志愿团体、在册义工969人，联动社区资源209个，服务8万多人次。多元主体的治理使社区的资源得到了一定程度的整合。通过构建垂直的科层化整合和横向的社会力量多主体参与的联动主体协作网络，打造共建共治共享的社会治理格局。社区的人与人之间的信任、理解、关爱不断积累，参与社区事务的习惯逐步养成，参与社区事务的方法和渠道在增加，解决社区公共事务的能力不断提高。如佛山南海沥雄社区南美北区，是20世纪七八十年代国企职工退休宿舍，小区环境破旧，无人管理，天台私占种植，杂物堆积，滋长蚊虫；小区内部路面坑洼破损，影响出行；小区后花园杂草丛生，难以打理。针对这些问题，沥雄社区探索“议事协商+公之于民+响应行动+会议总结”的自我管理模式，小区居民共商共议携手改善小区环境。

（三）治理方式创新

城郊基层社会服务离不开社区居民的大力参与。各地发挥自身优势，积极鼓励具有本土化、个性化的探索。如深圳成立了全国首个志愿者组织，广东省出台首部地方志愿服务法规，不断完善志愿机制、推动全民慈善行动；佛山禅城区“一门式”行政服务改革，探索如何实现政务服务精细化、行政效能最大化；南海区探索政经分离，独立运作，通过完善社区公益性服务设施，让城市公共服务逐步向农村延伸，逐步实现农村社区化；同时各村（居）成立村（居）参理事会；推选党性强的企业家兼任村（居）委员，全区各村（居）实行网格化管理；实行“两新”党组织属地化管理等等。诸如此类的措施和具体做法，为基层社会治理积累了丰富的经验。

（四）监管大数据创新

“中国农村村民自治的重要制度背景是集体财产制度。在中国，农村的土地等财产为村集体所有。这是世界上独具特色的财产制度，也成为中国乡村治理的基础”。城市化推进，致使城郊集体土地的价格不断攀升，滋生集体土地交换各种问题，珠三角的城郊基层社会通过利用新技术，将三大平台（农村账务核算会计系统、农村管理信息系统、农村党风廉政信息公开平台）整合提升，实现标准统一、动态管理、信息公开共享的农村集体资产管理新机制。顺德区依托基层社会治理网格化管理体系，实行“三员”（网格员、人民调解员、法律执业人员）结合，将调解力量下沉至社区，责任落实到社区。构建“1+8+10”智慧监管体系。由区委政法委牵头，8个区级部门配合，10个镇（街道）联动，从定制、定格、定人和定责入手，本着法治的精神打造一支能治、能稳、能控的精干队伍，致力于利用法治思维解决群众“最后一公里”的问题。根据全区行政区域的实际，科学合理地将全区划分为2 579个网格，按照“一员一格”或“一员多格”的原则配置网格员，现有网格员2 134人、座席员67人。出台《〈关于规范全区专职网格员队伍管理和岗位职责的意见〉实施指引》，围绕乡村振兴和城乡社区治理创新工作，明确将基层组织建设、法治建设、化解问题等纳入网格管理。专职网格员需通过岗前培训方能持证上岗，上岗后不定期接受日常业务培训，培训内容包括法律法规、入格业务知识、信息化系统操作、心理健康与沟通技巧等。

三、珠三角城郊基层社区治理的困境

近几年基层社区，特别是珠三角社区治理发生了巨大变化，对今后基层社区治理的结构和能力都将产生巨大影响，目前主要在以下两方面面临困境：

（一）治理结构方面

1.科学人性化的治理理念已不断加深，但多元治理的合作理念仍需提升

以人为本，以重点人群为着力点的精准服务，已深入人心。但是，城郊基层社区治理实践是一场“脱离工业社会思维框架的运动”［3］，其实质就是通过多元治理主体的合作关系，界定各主体的功能、职责，厘清其关系，但各级政府对社会治理的变革，仍习惯于“以排山倒海式的政治宣传和行动纲领促进，仍习惯于以政府为中心”［3］，而服务型政府的核心根基在于合作制秩序，虽然珠三角各市都公布实施了重大行政决策程序规定，但行政决策规则落实不到位。表现在重大决策的必经程序，如民意调查、专家论证、重大决策的法律审查、决策后评估和责任追究等机制还没有真正、完全落实，决策的随意性及以“长官意志”代替科学决策的不规范行为，时有发生。

2.党建工作成为社区治理的核心工作 通过党建引领，逐步增强社区党组织的凝聚力，使社会组织更好地发挥作用。社会组织应在党建引领下，利用自身的独特优势（如行动的灵活性能够快速响应、成本的非财政性能够减少公共财政负担等），将其使命、活力、价值观等更好地发挥作用以保持其草根性、可持续性及影响力来帮助政府分忧解难。在顶层设计及操作层面上，则应对社会组织参与非常态治理的程序、权利、资源支持等方面做出可操作性的规定。

（二）治理能力方面

1.社会动员能力依然不足 如何激发居民的内生动力，引导居民去憧憬一个美好社区，释放居民潜在的公共责任，由针对某个公共问题的解决而引导居民对公共事务的持续参与？如何以公共问题为契机，巩固社区组织内部成员之间的感情链接和协商意识？如何广泛而充分地吸纳各种社会力量参与社区自治活动，并调动和增强社区居民深度自治参与的积极性和自治参与能力水平，仍然是今后珠三角社区治理能力方面必须解决的重要制度性课题。

2.人才和能力短板依然是社会组织短板 在常态下，社会组织主要作为资源支持（慈善款物的募集和配置）、志愿服务的提供和在作为购买方政府的动员下成为社区治理的重要组成部分。但社会组织参与程度依然有限，除角色定位及服务边界不清、社会认同不足、保障激励政策不够等外部原因外，社会工作者还缺乏相关专业能力，应对和化解危机事件的能力还显不足等等。

3.信息库有待完善 移动互联网、云计算、大数据等新一代信息技术的发展，使社区治理的数字化程度大大提升，明显提高了社区的治理和服务能力，为社会治理的数字化打下基础。如何有效地利用来之不易的信息并转化为相应的数据库，并制定相应授权和限制政策，规范个人信息的使用仍是当务之急。

四、协同治理:城郊基层社区的整合方向

托克维尔说过：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”［4］

（一）政府必须完善城郊基层社区公共产品提供的机制和制度

无疑，城市化是一个人口集聚的过程，一个人口巨大的城市，政府不可能也不必要事无巨细地承担。因而，无论理论界还是实践上都不再强调政府作为治理唯一合法主体。但是，政府作为有关基层社会发展政策的制定者，行动的指导者以及过程的监督者，在公共资源政策的制定、使用、协调和公共服务的提供、监督上仍有着无可替代的重要地位。因此必须首先完善城郊基层社区公共产品提供的机制和制度，出台与完善土地制度、集体产权制度、人口管理制度、社会保障制度和就业保障制度等，这不仅仅依靠地方政府经济实力的提高为前提，而且还以政府管理创新能力的提高作为保障，这从某种意义上说，政府管理的创新能力是村改居能否顺利推进的关键。

（二）探索构建城郊基层治理体系现代化的珠三角模式

面向未来，珠三角要强化有限责任政府的现代理念，营造政府与社会、政府与民众良好合作的行政氛围，探索构建以“因地制宜、统分结合；固化机制、活化方式”为原则和路径，以“协商共治、科学决策、依法治理”为支撑的基层治理体系现代化的珠三角模式。

“因地制宜、统分结合”是基本原则。一方面，珠三角各地的经济社会发展不平衡，必须尊重各地在社会治理中的差异性，因地制宜选择适合自身的方式、方法。另一方面，要加强市一级统筹，加强基层治理的顶层设计意识。

“固化机制，活化方式”是路径，即从机制、制度上规范约束治理行为。一方面，要以“依法治理”为基本前提，以“协商机制、决策机制、考核和监督机制”搭建“固化机制”。

“协商机制”就是要明确本辖区内相关组织、村居民和利益群体的诉求，提供表达、交流、协商的机会，并就协商的方式、方法、程序等制定可供操作的规则和严密的制度。有效转变管理部门方便自己，麻烦群众的旧习惯。遏制部门利益，保障各项公共政策得到全面有效的落实。

决策机制、考核与监督机制，必须“一体化”研制，实现考核、监督贯穿于决策全过程。本辖区内重大事项的决策主体，决策流程以及为决策提供服务的智囊，都需要公开、透明，向社会公布。考核和监督机制能保证决策事项的顺利执行，实现决策目标。“依法治理”是保证协商机制、决策机制、考核和监督机制依法依规进行的基础，是基层治理现代化的重要内涵。另一方面，要活化治理方式，各区、镇街可以结合地方实际，指导各村居遵照因地制宜、统分结合的原则，制定符合本地区实际的协商、决策、考核和监督的具体方式方法，规范程序，透明操作。

（三）大力发展非政府民间组织，使城郊基层社会生活组织化

珠三角在基层治理体系建设中积极鼓励和吸纳单位、民间组织、社区居民的参与，这无疑是值得肯定的。如果城郊农民的转型能够有效地利用原有的村民自治中的基于本土文化的社区内聚力和情感纽带、利用村居利益的相关性、原村民的丰富的社会资源（如熟悉、信任、村规民约、权威等资源），将有效地克服民间组织的“公共性缺失”和“志愿服务缺失”的缺陷，克服社区转型过程中失地农民经济性隔离和制度性隔离，这将有效地实现社区的本质特征即社区归属感的培养，成为基层治理创新的一个具有历史意义的标志。