消费民事公益诉讼中检察机关诉请惩罚性赔偿问题探究

杨卫城

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

引 言

2019年9月5日，杭州互联网法院对李某、刘某网售不符合食品安全标准的“减肥产品”案作出宣判，要求二人共同承担违法销售价款十倍的惩罚性赔偿。①食品安全对消费者的健康损害往往具有广泛性、隐蔽性、潜伏性等特点。由于该类案件监管执法成本高、查处难度大，违法成本低、侵权收益大，导致食品安全形势日益严峻。因此，我国《食品安全法》第148条第二款②规定消费者可以要求价款十倍的赔偿金。从这一立法来看，惩罚性赔偿是追究不符合安全标准的食品生产者、销售者法律责任的重要手段，也是针对食品安全领域侵权行为特点而采取的必要措施。

对一般消费者而言，惩罚性赔偿金的适用合理、合法，但对于检察机关提起的消费民事公益诉讼中，能否诉求惩罚性赔偿，却存在较大争议。一方面，根据《规定》③第15条，人民法院应予支持惩罚性赔偿；另一方面，检察机关针对食品安全领域侵害众多消费者合法权益提起的消费民事公益诉讼，仍受《消费者权益保护法》调整。《解释》④第13条并没有明确消费民事公益诉讼的诉讼请求中包括惩罚性赔偿。基于对司法解释的不同理解，以及对检察机关作为公权力参与民事诉讼的理论纷争，导致惩罚性赔偿在适用中存在较大分歧。检察机关不是消费者，根据《食品安全法》和《消费者权益保护法》，只有消费者本人才能提出惩罚性赔偿的诉求，检察机关提起惩罚性赔偿的依据是否充分？在消费民事公益诉讼中惩罚性赔偿的适用条件是什么？检察机关提起公益诉讼是基于对社会公共利益造成的损害，损害后果难以量化，以《食品安全法》规定的销售价款作为惩罚性赔偿金额的计算基础，对于一般消费者而言较为合理，对于公益诉讼是否合适？食品安全领域大规模的民事侵权往往构成刑事犯罪，若同时追究刑事责任与民事责任，行为人将面临着双十倍赔偿的罚金，是否加重了对行为人的处罚？消费者基于遭受损害提出的十倍惩罚性赔偿金归消费者自己所有，检察机关提请诉求的惩罚性赔偿金该如何保管和使用，消费者能否从中获得分配？这一系列问题都值得探讨。

一、检察机关提请惩罚性赔偿具有合理性

《解释》第13条并没有禁止检察机关提出惩罚性赔偿，最高人民法院在对该司法解释的制定说明中提到：本条在明确列举请求权类型后面以一个等字作为保留，为将来法律修订及司法实践进一步发展后，消费民事公益诉讼的请求类型扩展预留空间。[1]由于消费民事公益诉讼属于新类型的民事诉讼制度，在中国仍然处于起步探索阶段，相关法律规范完全空白，已有司法案例不多，具体操作起来必然遭遇很多障碍。因此，最高人民法院在制定司法解释时持谨慎态度，待有了司法实践中的案例基础，相关法律规则和配套制度进一步完善后再行扩充。可见，此解释是开放性的，并未禁止检察机关在提起民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿。

检察机关是社会公共利益的代表，检察权的宪法定位使其在维护公共利益方面具有天然的正当权源和独特的优势，检察机关具有不同于其他民事公益诉讼主体的特殊地位。[2]在食品安全领域，检察机关提起惩罚性赔偿会比消费者个人以及消费者协会更加合理且有效。除非出现即时爆发性损害后果，消费者往往不知道自身遭受了损害，或者是因难以举证、诉讼成本过高等原因不愿、不能维权。尽管消费者协会也可以提起消费民事公益诉讼，但是出于经费、人员力量等方面的考虑，目前各地消费者协会提起公益诉讼的积极性并不高。那么检察机关作为主体提起民事公益诉讼很大程度上可以弥补其他机关、组织和个人在维护消费民事公益方面的不足。在检察机关作为公益诉讼主体的前提下，惩罚性赔偿又属于可提的诉请范围，检察机关当然可以在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求。

检察机关提请惩罚性赔偿拥有多重价值，不仅能够更好地制裁非法经营者，还可以维护社会主义市场经济秩序，弥补社会公共利益所遭受的侵害。与对受害人进行有效的救济相比，对公共利益的维护应当成为惩罚性赔偿的首要价值。[3]公益诉讼的特殊性决定了适用某些民事责任的局限性，如主张对直接损失赔偿的返还财产、赔偿损失，只能对应有具体受害人和损害数额的情况，不能适用于公益诉讼。当出现大范围、不特定多数人的权益受损，又无法主张返还财产、恢复原状、赔偿损失的时候，仅要求行为人承担赔偿排除妨碍、消除危险等措施所产生的成本，显然与其造成的损害后果不相对应。基于公益侵害“守法成本高、违法成本低”，以及食品药品安全领域公益保护的强烈需求，赔偿公共利益所遭受的损失当然应成为诉讼请求之一。为维护民事公益诉讼赋予检察机关相应的民事诉权，扩大受害公益被纳入诉讼获得救济的可能性，检察机关并非案件的实质当事人，之所以能够作为公益诉讼的主体，是因为公权力的行使更易于控制和规范，这就和惩罚性赔偿所谓的限制达成了高度契合，能够有效避免权力的滥用。检察机关自身是法律监督机关，具有威慑力，而惩罚性赔偿则是体现威慑力的直接表现方式，因此在消费民事公益诉讼中检察机关提请适用惩罚性赔偿制度具备现实性与可操作性。

二、惩罚性赔偿的适用条件和数额确定

结合《食品安全法》第148条第二款、《消费者权益保护法》第55条⑤的法律规定，惩罚性赔偿在民事公益诉讼中的适用应有如下三个条件：

1.主观上有明显的故意或重大过失。在惩罚性赔偿责任的构成中，行为人主观恶性程度相对实际损害后果的评价更为重要。消费民事公益诉讼应当苛责主观持有故意或重大过失的侵权人，故意体现了侵权人追求损害结果的邪恶动机，重大过失说明了行为人对别人生命财产的高度漠视。[4]在上述法律中，主观要件提到有“明知”“恶意”，这就是要求适用惩罚性赔偿制度的行为人应当具有严重的主观恶性，惩罚性赔偿是对主观上明知放任或恶意破坏行为人予以惩戒，一般过失或意外损害，便没有惩罚的必要。

2.客观上存在损害公共利益的行为。私益损害行为仅通过填平性原则对相应损失进行补偿即可达到挽回损失的目的，惩罚性赔偿依附于补偿性赔偿，其功能和目的在于惩罚、威慑侵权人，赔偿公益所受到的损害，那么是否存在损害公共利益的行为应当作为是否适用惩罚性赔偿的重要标准。

3.公共利益受到侵害或存在被侵害的危险。惩罚性赔偿不应以消费者受到的实际损失为条件。一方面，《食品安全法》第148条第二款同时规定了价款十倍和损失三倍的惩罚性赔偿，如果主张损失三倍的惩罚性赔偿，由于要以损失作为主张权利的基数，消费者必须有实际损失，消费者可以在要求赔偿损失的同时主张损失三倍的惩罚性赔偿。但是，如果主张价款十倍的惩罚性赔偿并不需要以实际损失作为适用惩罚性赔偿的条件，这也是《食品安全法》的立法目的所在，通过对于造成实际损害以及有损害危险的行为人都适用惩罚性赔偿，有效打击食品安全违法犯罪行为，充分保障生命健康权；另一方面，根据最高人民检察院《检察机关民事公益诉讼办案指南(试行)》，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等社会公共利益受到侵害的事实，即可以是具体的侵害事实，也可以是重大侵害危险。即只要是存在重大侵害危险，社会公共利益就受到了侵害，检察机关就可以提起民事公益诉讼，惩罚性赔偿本质上也是为了维护社会公共利益，如果以消费者受到实际损失为前提，显然不利于该制度功能的有效发挥。

赔偿数额设置主要意义在于保障惩罚性赔偿的惩罚力度处于相对合理的区间。关于惩罚性赔偿的标准，目前的法律规定并不统一，我国就惩罚性赔偿制度的立法多采用的是固定倍数模式，部分限定了最低额。惩罚性赔偿适用的重要依据就在于追诉对象具有强烈的可归责性，对于赔偿数额的确定应当综合考量不法行为的可谴责程度、对侵权人的威慑程度以及赔偿数额应当与损害程度相匹配。[5]关于不法行为的可谴责程度应当衡量行为人的主观恶性、损害程度及结果的严重程度等。实践中，食品药品安全领域民事公益诉讼的受害人一般人数众多，还有些比较分散，特别是越来越多的消费者通过网络平台进行交易的情况下，受害人往往遍布全国各地，受害人损失的确定比较复杂，取证难度也比较大。从诉讼效率和诉讼成本考虑，以销售额作为作为惩罚性赔偿的基数较有合理性和可操作性，但为了使惩罚力度相对合理，赔偿数额不应设置具体的倍数。

以销售价款的十倍提请惩罚性赔偿，也让检察机关在适用这一法条时经常处于两难的境地。对于一般消费者，食品消费额度小、价款不高，十倍的惩罚性赔偿对于非法经营者来讲并非难以承受。特别是在只有少数消费者提出诉讼的情况下，十倍的惩罚性赔偿对于非法经营者的惩治力度远远达不到其行为的危害程度。而惩罚性赔偿具有着“惩戒”和“威慑”的作用，带有明显的公益色彩，通过增加生产经营者单次赔偿金额，弥补部分消费者不知、不愿或者不能行使补偿性损害赔偿请求权的弊端。[6]检察机关提起民事公益诉讼是代表了众多消费者，销售价款累计数额较大，甚至数额特别巨大，十倍的惩罚性赔偿就有可能让非法经营者难以承受。因此，检察机关作为诉讼主体提出惩罚性赔偿时应遵循有限处分原则，可以根据损害程度、损害范围等确定适用的具体倍数，十倍只是上限，对于惩罚性赔偿数额的确定应当根据案件实际情况、赔偿能力、责任分担等因素综合考虑。

三、惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款的协调

根据《规定》第14条⑥，行政责任、刑事责任与民事责任是相互独立的。刑法与民法调整的社会关系不同，刑事责任和民事责任可以同时追究，不存在法理冲突。检察机关诉请惩罚性赔偿，虽然检察机关具有公权力属性，但其本质仍然是提起的民事诉讼，是为了维护遭受损害的社会公共利益主张的民事权利。刑法对食品安全领域犯罪追究刑事责任，是基于犯罪行为对社会主义市场经济秩序造成破坏。民法对食品安全领域内的消费侵权追究民事责任，是基于对众多消费者和社会公共利益造成的损害。两者除了都具备法律责任的一般预防与特殊预防功能之外，前者侧重于对犯罪人的行为规制，注重惩戒；后者具有恢复、弥补受损公共利益的功能。同样，行政处罚与民事责任也是两个不同领域内的责任形式，两者在本质上不存在交叉重叠。行政责任与刑事责任的追究是递进关系，分别对应情节较轻或者应受刑罚处罚的情节较重的行为，两者不能同时适用。

虽然行政责任、刑事责任与民事责任不相冲突，行政罚款、刑事罚金与民事赔偿金在性质上并不相同，不具备相互折抵的法理基础，但都属于对行为人进行经济制裁的范畴。笔者不赞同将行政罚款、刑事罚金从惩罚性赔偿金中折抵的观点，但主张在提请惩罚性赔偿时，应当将已处的行政罚款、刑事罚金作为评判行为人的经济责任能力的依据之一，根据实情作出处分决定。惩罚性赔偿金额并非越高越好，民事责任追偿既要考虑损害后果，也要考虑赔偿能力。如果判决无法执行，对办案效果、对社会公益制度的发展也是不利的。

此外，对于《规定》第14条的适用，笔者认为，民事赔偿在先原则，仅限于一般消费者的侵权赔偿请求，检察机关提出惩罚性赔偿不宜适用。惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金都具有惩治和预防功能，该类案件往往是先由市场监管部门、公安机关查处，行政、刑事出发在先(刑事附带民事公益诉讼同步)，不会等民事公益诉讼惩罚性赔偿到位后再追缴行政罚款、刑事罚金。

四、检察机关诉请惩罚性赔偿与消费者个人诉请并不重合

消费者提起私益诉讼是对自身遭受损害的恢复和补偿，惩罚性赔偿金也归消费者个人所有。检察机关提起民事公益诉讼是对消费领域公共利益造成损害的弥补，惩罚性赔偿金不完全归消费者个人所有。检察机关提起民事公益诉讼后，消费者个人可以就遭受的侵权损害提起私益诉讼，但并不意味着法院可以同时受理公益和私益两个诉讼，只是消费者在提起私益诉讼时可以根据公益诉讼进行证据采信。公益诉讼是检察机关所代表的众多消费者群体与经营者之间的法律关系，这个法律关系具有整体性、不特定性和不可分性。公益诉讼与私益诉讼的法律关系不同、诉讼标的不同，不存在合并审理的理论基础。[7]

惩罚性损害赔偿请求权从经济上刺激消费者维权积极性，呈现出私益诉讼与公益诉讼相融合，并以公益诉讼带动私益诉讼的私人执法格局。[8]检察机关提出惩罚性赔偿不会导致赔偿义务人承担双十倍赔偿。虽然消费者可以要求支付价款十倍的赔偿金，但消费者很难在诉讼期限内发现潜在的损害，及时主张权利；或者在主张权利时面临举证难的问题。消费者购买食品具有小量、小额、分散的特征，并且很难保存好购买凭证、外包装等证明自己购买使用了该食品，也很难对造成损害的因果关系进行举证。消费者一般不会将购买的食品部分预留，以备出现问题后交送专业机构检验鉴定。即便有所预留，消费者也很难承受远远超出购买价款的巨额检验鉴定费用。所以说，侵权责任人在理论上存在面临双十倍罚金的可能性，但在实践中很少出现。为了赋予消费者选择权，不架空消费私益诉讼，消费者可以选择直接向公益基金主张赔偿，也可以选择向人民法院起诉，持人民法院的判决要求公益基金赔付，但是两种方式只能选择其一，简化赔付程序的同时也能避免造成双重赔付。[9]如果消费者在检察机关提起公益诉讼之前提起了私益诉讼，可以在检察公益诉讼提出的惩罚性赔偿中扣除私益诉讼中获得的数额，如果消费者在检察机关提起公益诉讼之后提起私益诉讼，可以由法院进行释明，告知消费者从已经判决的公益诉讼赔偿金中申请分配。

五、惩罚性赔偿的执行与归属

惩罚性赔偿最终依据法院的生效判决确定，按照一般规定应由法院的执行局进行统一执行。赔偿款的归属问题在理论上归属于检察民事公益诉讼赔偿金的执行模式。目前立法、司法解释层面尚未就检察公益诉讼损害赔偿金的管理和使用作出明确规定。关于检察公益诉讼惩罚性赔偿金的处理，目前的司法实践中做法不一，有暂由检察院或法院或市场监管部门保管的，有上缴国库的，有纳入公益基金管理的。[10]检察院、法院、市场监管部门都是公权力机关，检察院、法院还是诉讼活动的参与方，市场监管部门是行政执法机关，均不适合作为惩罚性赔偿金的管理使用者，在一定程度上制约了惩罚性赔偿制度的功能发挥。对此，可以建立由地级以上消费者协会管理的消费民事公益诉讼专项基金，通过检察公益诉讼获得的惩罚性赔偿金都统一纳入专项基金账户。对于诉讼时效范围内主张权利的受害消费者，可以按照人民法院确认的赔偿标准、凭自己的身份证明，从专项基金中分配赔偿金。对于诉讼时效届满后剩余的赔偿金，专门用于其他食品药品安全领域公益诉讼的支出或者履行公益职能的其他支出。要制定完善的基金使用监督机制，定期公开基金的使用情况和保值增值情况，确保基金专款专用，以有效维护社会公共利益。

结语

检察机关作为社会公共利益的代表，具有不同于其他民事公益诉讼主体的特殊地位，由其诉请惩罚性赔偿具有合理性和可操作性。适用惩罚性赔偿制度应满足文中所述的三个条件，在确定惩罚性赔偿数额时应遵循有限处分原则，根据案件实际情况、责任人的赔偿能力、对侵权人的威慑程度等因素综合考虑，不能一概而论。刑事罚金、行政罚款虽然与惩罚性赔偿金的性质不同，不能相互折抵，但应当将已处的行政罚款、刑事罚金作为评判行为人的经济责任能力的依据之一。检察机关诉请惩罚性赔偿呈现出私益诉讼与公益诉讼相融合的特点，与消费者个人诉请并不重合，不会导致责任人承担双十倍赔偿。为了更好地发挥惩罚性赔偿制度的功能，通过检察公益诉讼获得的惩罚性赔偿金应统一纳入专项基金账户，由地级以上消费者协会管理。

注释：

①参见 (2019)浙0192民初5464号民事判决书。

②《食品安全法》第148条第二款规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或损失三倍的赔偿金。

③《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案适用法律若干问题的规定》(以下简称《规定》)第15条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者按照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。

④《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第13条规定，原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨害、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。

⑤《消费者权益保护法》第55条，“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。”

⑥《规定》第14条，生产、销售的食品、药品存在质量问题，生产者与销售者需同时承担民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付，当事人依照侵权责任法等有关法律规定，请求食品、药品的生产者、销售者首先承担民事责任的，人民法院应予支持。