全域旅游视角下河北省景区管理方式探究

武 敏，朱金梅，赵天星

(石家庄职业技术学院 a.财务及资产管理处; b.办公室； c.图书馆,河北 石家庄 050081)

全域旅游是在旅游业发展到一定阶段，大众旅游时代到来的前提下，为适应市场发展的需要而出现的一种新的旅游发展理念。2016年7月，习近平总书记在宁夏调研时指出：“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去。”[1]李克强总理也明确提出，要“大力发展乡村、休闲、全域旅游”[2]。河北省各级领导高度重视全域旅游，2017年7月，河北省全域旅游创建工作现场会在邯郸涉县举行。2017年8月在西安召开的第三届全域旅游推进会上，河北省被国家旅游局正式宣布立项为省级全域旅游示范区创建单位。要想尽快建成全域旅游示范省，现有景区的改造升级刻不容缓，而要对现有景区进行改造升级就必须对景区管理方式进行创新。

一、河北省景区管理存在的问题

河北历史悠久，文化底蕴深厚，现有历史文化名城10座，国家级文物保护单位168处，世界文化遗产3处，国家风景名胜区7处，国家森林公园24处，世界地质公园2处，国家自然保护区11处，各类景区500余处[3]。河北省旅游资源丰富，旅游经济也在迅速发展，但是，在景区的建设与管理中还存在一些问题。

1.管理权责有待进一步明晰

由于历史和现实原因，有些旅游景区由地方政府直接管理。这种管理体制最主要的问题就是景区投资完全压在当地政府头上，加重了当地政府的财政负担，致使一些贫困地区景区投入资金不足。这些景区多为事业单位，在不面临自负盈亏的市场压力情况下，出现了景区规划相对滞后，决策程序繁琐，管理方式亟待创新等问题，使得景区不能按照市场规律有效运行，不能适应当前市场经济发展的需要。虽然有些景区成立了管委会，但管委会主要由政府人员组成，就是平常所说的“一套人马，两块牌子”，其结果是换汤不换药。还有些景区和第三方企业联合经营，但是各自权责并不明晰，对于投资建设问题，出现了双方都不想出资又都想争夺利益的现象，从而导致景区的开发和建设失控。管理权责不明晰，旅游资源开发、利用和规划等不能有效推进，景区资源得不到充分挖掘，降低了经济效益，经营亏损现象屡有发生，这在很大程度上制约了景区的发展，从而影响了整个地区旅游产业的良性运行。

2.监管机制有待进一步完善

3.景区开发需要进一步协调

由于缺乏景区规划的实践经验和专业规划人才，旅游景区规划水平不高，整体协调性差，缺少个性，对景区人文历史资源的开发深度不够，最终导致旅游景区资源不能得到有效的利用。个别投资商完全背离了景区开发建设的宗旨，借开发景区之机搞房地产开发。他们在拿到旅游景区的经营权之后，无视政策导向和社会责任，一心追求企业的利润，将更多的注意力放在景区房地产开发上，甚至依托景区的环境优势投资山水别墅等项目，把旅游产业作为其创收牟利的工具，罔顾景区的长远规划和科学发展。

二、改革景区管理方式的必要性

随着旅游业的快速发展，尤其是当前河北省创建全域旅游示范省的大环境下，旅游景区的管理机制改革创新势在必行，这是旅游景区创新发展的根本所在。当前部分旅游景区管理各自为政，有的景区分属多个部门和地域管理，各种规划由不同部门制定，而各个部门都是从本部门利益出发，这种管理上的条块分割很大程度上影响了景区的统一规划和整体发展。从而出现有了成绩、利益都想去争去抢，有了责任谁都推脱的现象。

由于景区管理机制不顺，造成了当地居民、景区管理者以及旅游者之间的矛盾，其中，当地居民和景区管理者之间的利益冲突是其主要矛盾，主要表现在当地居民对于景区管理的相关制度不理解，为景区带来不稳定因素，最终影响景区的口碑，导致景区游客人数下降，从根本上制约景区向高层次发展。

政府直接管理景区的工作人员工资收入由政府财政支付，景区管理业绩并不与工资收入挂钩，一些管理者采取不求有功但求无过的态度，这种现象势必会影响景区的发展。要想改变这一现状必须从管理机制上进行改革。

三、全域旅游背景下景区管理方式探究

为了促进景区管理机制的创新，河北省旅游发展委员会在全省范围内选出20家重点景区作为试点。这20家景区既有由政府管理的景区，也有由企业管理的景区；既有以自然景观为主的景区，也有以人文景观为主的景区。要想从根本上实现旅游景区管理机制创新需要做好以下几方面：

1.加强领导，统筹协调

要充分调动景区资源和社会经济资源，满足游客全时空、全方位、全过程的旅游体验需求，这就要求相关旅游管理部门要统筹协调，齐抓共管，社会各相关行业积极融入，全民参与其中。全域旅游重点在“全”，集中体现在它的科学系统性，大力发展全域旅游要追求旅游数量上的增长，更要整合区域内旅游资源，使之互相补充，形成一个完整的体系，以满足不同的游客群体在不同时间、空间和环境下的旅游需求，最终追求的是旅游在人们生活品质提升中最大价值的发挥。

在Amos 24.0中输出标准化路径系数图,结果显示,免费开放感知对公园满意度、地方依赖以及地方认同有正向影响,公园满意度对地方依赖和地方认同有正向影响,但是“免费开放→地方认同”和“满意度→地方认同”的路径系数太小,地方依赖对地方认同有正向影响且路径系数最大,与预测测量模型大致相同．在研究后对模型进行修改,将“满意度→地方认同”以及“免费开放→地方认同”这两条路径删除,得到现模型(图3)以及变量相互之间的关系(表3),并进行拟合度检验,所有指标都达到标准水平(表4)．

在当前经济形势下，发展全域旅游要坚持党政主要领导抓旅游，把旅游作为当地支柱型战略产业，创新各相关部门协调联动的全域旅游组织领导机制，有明确的领导责任、工作机制和决策机制。景区管理应该在全域旅游领导组织的指导下进行，站在全域旅游的高度进行景区的管理机制创新，根据全域旅游的需求进行景区的管理方式创新，为创建全域旅游示范省作出贡献。

2.构建综合协调模式

全域旅游是在一定区域内，把旅游业作为优势产业，通过整合区域内的社会经济资源，包括旅游资源、政策法规、公共服务、生态环境以及相关产业等，形成一个资源优化、产业发达、空间有序的旅游体系，以全景化和全覆盖的态势推进旅游产业的整体发展[4]，在全域旅游理念带动下，以旅游业为抓手，全面推动经济社会协调发展。

大力推进全域旅游，全力构建大旅游格局，需要构建全域大旅游综合协调管理机制。充分发挥政府的导向和引领作用，围绕全域旅游产业发展的需求，合理配置市场资源，创新区域内综合治理体系，实现区域内综合化管理。有效避免由于旅游资源分属多头而形成的管理障碍和管理瓶颈。多措并举促进旅游与社会经济各产业之间的融合，实现产业链条全域化。围绕这一目标，形成旅游市场综合监管格局，提升管理机构的协调力，创新大旅游综合管理体制，推进旅游产业在全域范围内的辐射和带动作用。

3.因地制宜，“一景一策”

全域旅游开发架构包含五个层面，其中有乡村、旅游小镇、综合体、景区和旅游城市。不同层面旅游景区的实际情况不同，各景区应因地制宜，进行机制创新改革。各景区应遵循“一景一策”的原则，根据景区的规模、资源等级、发展潜力以及区域内的社会经济发展情况(如产业、交通、环境等)，制定符合当地实际的可行性改革方案，逐步推进深化管理机制改革工作，以点带面，逐个落实，确保改革创新工作不走过场，产生实效。

河北省旅游发展委员会所选定的20家景区，由于个体情况的差异，各景区的管理制度也有所不同。秦皇岛山海关景区对于景区周边的居民采取的是景区管理机构与当地街道办联合的管理模式，这样一方面可以利用当地街道办的人员编制，弥补景区管理人员编制不足的问题；另一方面，由当地街道办的人员解决当地居民的问题，避免景区管理人员花费过多的精力去解决当地居民的民事纠纷。而唐山清东陵景区根据自身实际调整了管委会与村镇之间的职责，居民日常事务交由村镇自己解决，规划和执法权力交由管委会负责。这样较好地处理了当地居民与景区之间的矛盾。

4.创新管理方式

推行全域旅游的目的是要改变以往的孤立景点模式，而换之以多种资源整合的大旅游模式，即以社会全员参与，多领域创新，满足多样化与综合化旅游需求为特点的创新模式。国家旅游局加大政策扶持力度，多次颁布文件推进全域旅游，各级政府也把全域旅游作为各地发展经济的重要抓手，以创新管理方式，推动景区全面发展。

正如前面所述，由于许多景区的所有权、经营权和管理权没有做到“三权分离”，影响了景区的整体发展，也阻碍了全域旅游的大力推进。通过股份制和混合所有制的改革，推进景区所有权、管理权、经营权分离，建立现代企业管理制度[5]，破除旅游资源开发和利用等相关管理机制方面的束缚，进一步激发景区发展活力。所有权归属于政府，政府保留监管职能[6]，但是单靠一个行政职能部门很难协调和解决跨行业、跨部门的问题，因此管委会应运而生；经营权归属于企业，在一定程度上缓解了政府在旅游资源开发方面的压力，景区依托国有企业的雄厚资本实力、民营企业的灵活经营方式或者相关领域企业的行业优势，将企业的资金、经营理念和管理优势引入到旅游景区的建设、开发和经营当中，不仅为旅游产业的发展寻找到了注资渠道，也为旅游景区管理机制的创新找到了有效途径。在管理上，一些旅游景区投资商为了弥补景区建设开发和管理经验的不足，往往选择聘请专业的职业经理人，或者专业的第三方旅游景区管理公司协助管理景区，负责对景区的规划、开发、管理以及维护等工作，为景区注入了新的经营管理理念和发展活力。

根据景区自身的具体情况，建立“管委会+村镇+公司”的管理模式。管委会负责监督管理，公司负责景区投资开发运营，村镇的加入有利于避免当地居民与景区管理者之间的冲突。这样能够很好地对利益进行分配，让景区效益惠及当地百姓，进一步提高当地居民建设景区的积极性。

2017年，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出，要大力发展全域旅游。全域旅游这一概念也首次被写入政府工作报告[7]。国家旅游局将河北省列为创建全国全域旅游示范省，标志着河北旅游产业进入发展全域旅游的新时代。在这种形势下，河北省旅游业必须把握发展时机，加快推进全省景区体制机制改革，20家重点景区要作为创建全域旅游示范省的重要支撑，加快改革步伐，遵照全域旅游的理念，打破围墙意识，积极推进景区体制改革，探索全域旅游推动经济社会发展的新路子，走出一条具有河北省特色的旅游产业改革之路。