论艾德礼政府需求管理政策的初步形成(1945—1951)*①

毛 锐

( 山东师范大学 历史文化学院，山东 济南，250014 )

国内外学术界对于英国艾德礼工党政府时期是否开始推行凯恩斯主义“需求管理”是有争议的，主要有两种观点。第一种观点认为，在艾德礼工党政府时期延用了战时经济政策，“需求管理”没有成为宏观经济政策的中心。工党政府上台后最初两年的经济政策与战时的经济政策没有变化，1947—1949年，工党政府采取通货紧缩的财政策略，但这不是凯恩斯的通货紧缩，随后实行的廉价货币政策，主要也是为了减少政府在战争中积累起来的借款和国债的利率负担，同时也是出于对战后经济不景气的担心，而不是刺激需求。(1)钱乘旦等：《日落斜阳——20世纪英国》，上海：华东师范大学出版社，1999年，第139页。有学者认为1952年英国政府第一次对分期付款实行控制，这才标志着英国需求管理政策的开始。(2)陈炳才、许江萍：《英国：从凯恩斯主义到货币主义》，武汉：武汉出版社，1994年，第42页。第二种观点认为，艾德礼时期就已经形成了需求管理。其实早在二战进行过程中，联合政府就已经接受了凯恩斯主义。联合政府1941年的财政预算以及1944年政府颁布“就业政策白皮书”，标志着凯恩斯一直所宣扬的充分就业原则被政府所接受且开始在实践中向需求管理转变，尽管“这种转变是非常原始的”(3)Donald. E. Moggridge, Maynard Keynes: An Economist’s Biography, London: Routledge, 1992, p. 647.初步运用。1944年，布雷顿森林体系的建立，意味着把凯恩斯主义宏观经济学应用到全球，融入到二战后新的国际金融体系之中，到1945年，“总论强调的充分就业原则很快就成为学界的正统观点”(4)Alfred Borneman, “Fifty Years of Ideology: A Selective Survey of Academic Economics in the U. S. 1930 to 1980”, Journal of Economic Studies, Vol. 8, No. 1，1981, p. 26.。工党在1945年名为《让我们面对未来》的竞选纲领实际上是顺应了这一潮流。在这一文件中所提出的实现充分就业、建设福利制度的目标只是重申了1944年就业白皮书和贝弗里奇报告所提出的目标，而国有化目标的提出，除了显示工党的与众不同之外，更显示为实现充分就业目标，新上任的政府可以采用任何所需措施的意志和决心。(5)Jim Tomlinson, Democratic Socialism and Economic Policy: the Attlee Years 1945-1951, New York: Cambridge University Press, 1997, p. 167.在经济方面，1945年工党政府最为突出的特征就是把“充分就业”作为其经济政策的核心目标。(6)[美]彼得·霍尔：《驾驭经济——英国与法国国家干预的政治学》，刘骥等译，南京：江苏人民出版社，2008年，第85页。战时联合政府虽然在就业政策白皮书中表示，政府会承担充分就业的责任，但却从来也没有保证要达到这个目标，并且其中还充斥着各种对国内经济问题的激烈讨论，也没有给出具体的实施政策。而到1945年，工党明确在《让我们面向未来》竞选宣言中提出把充分就业作为政府的一项责任，实现充分就业不仅是工党首要考虑的社会改革问题，更是经济发展的主要目标。在上述观点中，笔者认为第二种观点更符合历史事实。本文提出，战后艾德礼工党政府上台后，以凯恩斯主义为理论先导，强化国家干预，在战后重建和恢复的过程中，在种种经济目标中，比如经济增长、国内外贸易均衡、英镑稳定等，充分就业始终贯穿其中并成为政府的首要目标。只是在实现这一目标的过程中，出于战后经济恢复的需要，所采取的手段经历了由经济计划到需求管理的转变过程。(7)艾德礼政府的经济政策是建立在三大支柱之上的：主要经济部门和机构的国有化；建立福利国家，为全体国民提供最低标准的住房、医疗、教育和社会保障；通过对经济的公共管理，致力于充分就业目标的实现。本文着重分析第三个支柱，即为了实现充分就业，工党政府是如何对经济进行公共管理的。

一、 艾德礼政府的经济计划

如何恢复战后经济？如何实现充分就业？工党领导人首先想到的是实施经济计划。英国在二战的经历证明了在对个人自由进行有限的可接受的约束即管制的情况下是可以实现充分就业的。二战后英国社会上存在一种普遍的看法：如果将经济置于一种无管制和无计划的状态，那么英国经济可能再次遭受两次世界大战之间的那种萧条。国家从战争经济向和平经济过渡所面临的种种困难，只有依靠政府干预，为经济制定计划才可以解决。(8)Alec Cairncross, Years of Aecovery:British Economic Policy 1945-1951,London:Methuen & Co.Ltd,1985, p. 299.

与强调国有化的莫里森和强调财政政策的道尔顿不同，斯塔福德·克里普斯是当时唯一从经济管制的角度思考英国经济问题的工党高层领导人。他在战争结束前就预测到战时的银根紧缩将会延续至和平时期，那时实施经济计划将不可避免：“当美国的租借法失效时，我们将面临严峻的经济困难……这将是本国历史上最困难、最窘迫的时期……除非出台一系列实现进口所需水平的整体管制计划。”(9)Alec Cairncross, Years of Aecovery:British Economic Policy 1945-1951,London:Methuen & Co.Ltd,1985, p. 303.对于工党所热衷的国有化方案，克里普斯并不以为然，“当我们开始进行更广泛的国有化时……我们将面临一个艰难的技术问题”(10)Alec Cairncross, Years of Aecovery:British Economic Policy 1945-1951,London:Methuen & Co.Ltd,1985, p. 327.。

关于经济计划的性质，克里普斯强调，政府要选择尊重个人自由选择的计划或“民主的”经济计划。要实现每个市民最大限度地选择自由，必须实施经济计划。(11)李颖：《英国市场经济下的计划调控》，《商品与质量》2012年第S2期。他认为，英国的计划与苏联实行的计划并不一样。工党左翼的拉斯基就主张向苏联学习，战后英国可以效仿苏联，建立计划化社会。在他看来，所谓计划，意味着把社会目标放在优先位置上，为了实现这个目标，人们原先的经济自由必然要受到限制。因为“要决定这件事比那件事更重要，社会的资源必须先派这个用场然后再派其他用场。一旦有了优先权，那么自由的内容就显然和无计划社会不同，在无计划社会里，各种资源的利用是由市场的供求决定的”(12)[英]拉斯基：《论当代革命》，朱曾汶译，北京：商务印书馆，1965年，第374页。。克里普斯致力于区分民主社会中经济管制的观念和极权主义国家中管制概念的不同，他认为两者之间的最大区别是民主国家中享有自由选择权，即保留市场机制，而后者给人的印象是战前苏联经济管理体制的强制力和残忍性。克里普斯强调的是生产者所遭受的强制力。战时国家政权除了直接指挥军队作战之外，还可以直接控制劳动者。为更好地为国家就业服务，雇主被要求雇佣工人，而工人被要求从事工作。克里普斯强调要摆脱这种强制力，恢复国民的选择权。

从1947年到1951年，政府每年以出版《经济概览》的形式发布简单的短期经济计划，对未来一年的经济进行预测，并就若干方面提出相应目标。比如，1947年2月发表的第一个《经济调查》报告中，主要制定了劳动力、国民收入和支出、国际贸易、投资以及主要原材料的国民经济预算表，制定了煤炭、电力、建筑和轮船制造业的产量指标。(13)Alec Cairncross, Years of Aecovery:British Economic Policy 1945-1951,London:Methuen Co.Ltd,1985,p. 305.但是，这一年的计划指标实施效果不佳。临时性住宅建设完成77%，永久性住宅完成58%，出口额只完成计划的50%。(14)倪学德：《战后初期英国工党政府经济计划的制定和实施》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2006年第5期。1948年和1949年的《经济概览》要比1947年更加详细，制定了更加详尽的发展基础工业、公共事业以及新型原料的开发的投资计划。1948—1951年的年度计划主要围绕马歇尔计划的实施以促进英国经济发展、改善国际收支。这几年的经济计划由于有“美援”做后盾，计划执行效果较好。(15)李颖：《英国市场经济下的计划经济》，《商品与质量》2012年第S2期。

工党的经济计划在实施过程中受到工会和资方的双重反对。在战争时期，工会领导人获得了巨大权力和社会影响力，战后工党上台执政，这种影响力理所当然地保留下来，并因为战后劳动力的紧缺进一步增强了工会的力量。战后工会的主要任务是利用这种影响力与政府谈判以补偿战争时期工会成员在收入上的损失，他们自然对经济管制持抵制态度。(16)K．Morgan，Labour in Power 1945-1951，London: Clarendon Press, 1984, p. 125.资方反对经济计划是因为他们害怕计划体系会侵害私人管理者控制资源流动的能力。英国企业家在战时积极配合和支援政府赢得战争，这大大提升了他们的政治力量和受尊敬程度，在战争期间工党的内阁部长们也依赖这些企业家来管理经济。实力强大的资方集团不仅反对国有化，也反对经济的计划化。为了更好地实行经济计划，工党政府建立了一系列经济计划机构：中央经济计划部(The Central Economic Planning Staff)、经济计划局(The Economic Planning Board)和产业部门国民生产顾问委员会(The National Production Advisory Council on Industry )。(17)孙殿柏：《比较经济制度》，中国台北：三民书局，1985年，第128页。1945-1947年，克里普斯为17个主要产业任命由四位企业家、工会成员和英国贸易委员会的官员组成的部门工作小组。但这些机构基本是咨询机构。根据《1947年产业组织和发展法》的要求，要在主要的产业领域设立三方协商性质的发展理事会，但最终只在棉纺织业、银器业、服装业和家具业四个产业建立起来。其中除了棉纺织促进协会(Cotton Board)是真正的、重新命名的同业公会，其他的都在雇主的反对下失败了。同时，随着经济管制措施的逐渐废止，经济计划对于实现充分就业不再是必须的了。因此，虽然制定了经济计划，但是官员们并不愿去执行。1951年保守党的丘吉尔上台后，工党的计划化政策被抛弃，转而实施凯恩斯主义的需求管理政策。

二、延续战时的管制政策

实现经济计划的手段主要有两种。一种是国有化，由国家直接控制生产资料，为实现政府计划目标服务。二战结束之后，枢密院大臣赫伯特·莫里森出任“工业社会化委员会”。到1951年为止，他一直全面负责国有化计划。国有化的程序通常是，政府任命全国级别的管理机构，负责制定即将国有化企业的相关立法，并在“授权接管日”接管相关企业。1945—1951年间，艾德礼政府先后将英格兰银行、煤矿(1945年)、航空(1946年)、电报和无线电通讯、运输、电力(1947年)、煤气(1948年)和钢铁(1951年)等工业进行国有化，形成了战后第一次国有化高潮。这一历时6年多的国有化运动从根本上提高了英国国有化程度，国有工业占英国企业总数的20%，国有企业人数由1907年的52万增加到200万(18)毛锐：《撒切尔政府私有化政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2005年，第12页。；国有企业在英国的煤炭、钢铁、燃料、电力和运输等基础部门占据绝对支配地位，进而掌握国家经济命脉并左右经济的发展。1938年，国有企业所占投资比重只有4.7%，到1950—1953年达到21.5%，1954—1957年更是达到战后最高点22.4%。这不仅在英国历史上从未有过，而且在当时西欧社会党掌权的国家里也不多见。(19)毛锐：《撒切尔政府私有化政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2005年，第13页。

计划的第二种形式就是管制，主要是指对实物的管制。在工党《让我们面对未来》的竞选宣言中就强调要“对生活必需品的价格和租金”(20)F. W. S. Craig, British Greneral Election Manifestos 1918-1966, Chichester: Political Reference Publications, 1970，p. 94.实施管制，以此确保公平分配，阻止牟取暴利。可见，在工党的主张中，最重要的是再分配而非生产。(21)F. W. S. Craig, British Greneral Election Manifestos 1918-1966, Chichester: Political Reference Publications, 1970, p. 99.当时，战后工党政府面临的最紧迫问题是如何支付经济恢复所需要的进口商品。1945年秋天，政府的外汇收入仅够支付40%的国外开支。(22)Alec Cairncross, The British Economy since 1945，Oxford: Blackwell,1995, p. 45.凯恩斯指出，英国正遭受“财政上的敦刻尔克大撤退”危机。如何解决危机，是使用行政手段的管制还是价格机制？在战时的特殊环境中，行政干预无疑是最优先考虑的手段。而战争结束后，工党延续了战争时期的管制政策。工党政府的实物管制主要有以下五个方面。(23)Alec Cairncross, The British Economy since 1945，Oxford: Blackwell, 1995，p. 68-69.

第一，消费品定量配给。主要是对粮食、罐头、衣服、家具和煤炭等的定量配给，比如家具销售对象仅限于新婚夫妇和房屋被战争摧毁的家庭；对去国外度假或者房屋修补也要给予不同程度的限制。配给消费所占的比例不高，最多不超过总消费的三分之一。1949年之后，这一比例不超过八分之一。有些在战时没有定量配给的食物如面包和土豆在战后却实行了两次定量配给。第一次是1946年7月，第二次是1947—1948年的冬天。还有，糖果类食品在1949年4月取消定量配给后，因为出现大规模抢购，而不得不重新实行定量配给。(24)G. D. N. Worwick and P. Ady, The British Economy 1945-1950, Oxford: Oxford University Press, 1952, p. 286.总体上，战后的配给没有影响居民的消费。1947年，英国居民食物消费水平已经恢复到战前水平；1948年6月，取消了服装的定量配给；1949年3月，对家具的管制废除；1950年，英国居民人均食物消费超过战前水平，但直到1954年夏天，食用动植物油、黄油、奶酪、熏肉和其他肉类等才取消定量配给。

第二，价格控制。与对消费的定量配给紧密相联系，政府在价格方面实行了更广泛的管制。政府通过直接购买和销售的商品价值超过总消费支出的一半，如果考虑到政府间接控制的消费支出，这一比例达到60%。价格管制有利于减缓进口商品价格、工资和其他生产和消费成本的上涨速度，但是负面影响也很明显，即在没有监督者和精确管制标准的情况下，由于不同公司的成本控制能力不同，因而造成所生产商品的质量得不到保证。随着消费品定量供给的废除，1949—1950年间的价格管制也有所缓和。但朝鲜战争期间价格管制又有所加强。到1952—1953年，除了房租、公共汽车和铁路票价以及煤炭价格之外，其他领域的价格控制都被废除。

第三，进口限制。这是出于保持国际收支平衡的需要必须采取的措施。英国政府既要把进口限制在可支付的范围内，又要尽可能地从非美元区进口商品和资源。因此，到1946年，五分之四的食物和原材料进口都是由政府进口到国内，如果把进口的制成品也包括在内的话，政府控制的进口规模占总进口量的三分之二。(25)J. C. R. Dow, The Management of the British Economy 1945-1960, Cambridge: Cambridge University Press, 1964, p. 154.政府还通过向私人公司发放许可证的办法，控制了所有制成品的进口。私人公司进口石油，不仅需要许可证，还需要配额。到1949年，政府控制了96%的进口份额。然而，在1949年，经济合作与发展组织的前身欧洲经济合作组织的成员国达成协议，实施进口自由化，这意味着必须解除进口的管制。英国只同意解除对非美元国家(不包括苏联)进口的管制，从美元国家的进口仍受到限制。有时，缩减(Cuts)是在每一个连续的收支平衡危机下进行的，1948年美元进口的价值缩减了30%，从西半球国家的进口比例从43%减少到30%。1950年，进口自由化进程加速，此时私营贸易商的进口量已经占总进口量的50%。随着朝鲜战争引发的重整军备和国际收支平衡危机，进口管制再次加强。一旦危机过去，进口自由化又重新开始，到1953年自由进口比例达到50%。

第四，原材料的配给。最初所有的重要原料都要实行配给，最重要的是煤炭、钢铁和木材。按照价值计算，在1946年，94%的15种主要原材料都实行配给，1950年这一比例达到47%，1952年，由于朝鲜战争的影响，分配比例达到64%。同时，随着进口的增加，管制的需求在减少。在1947年，停止了铝、羊毛和橡胶的配给；1949年，废除了罐头、棉花和大多数硬木的配给；在1950年5月，钢铁的配给取消；1952年2月，因重整军备又重新实行钢铁的配给。到1954年，煤和马口铁以及所有的原材料分配才被废除。

第五，劳动力的管制。战时政府规定，在特定行业，除非征得劳工部授权，企业无权任意解雇工人，工人也不能擅自脱离工作岗位。企业只能通过劳工介绍所招聘所需员工。战争结束后，政府大大减少了对劳动力的管制，控制范围也仅限于煤炭业和农业。可见，战后虽然对劳动力实施了管制，但对经济运行产生的影响很小，1950年初，劳动力的管制彻底废除。

三、需求管理的财政政策和货币政策

1945—1951年间，受凯恩斯主义的影响，英国政府认为货币政策的作用有限，更多是运用财政政策来直接影响总需求(26)李平、董曦明、刘作明：《英国的财政政策及其经济发展》，《南开经济研究》1998年增刊。，即通过需求管理，来影响就业。因而这一时期英国财政政策和货币政策的目标是对内促进投资，促进经济恢复，提高就业水平；对外保护英镑，发展对外贸易。笔者将按照时间顺序，阐述三位不同的财政大臣在任期内的财政政策和货币政策，财政政策主要从财政预算和税收方面展开。

(一)休·道尔顿时期(1945年7月27日至1947年11月13日)

道尔顿上任之初，英国面临着严峻的财政危机。一方面，美国在1945年8月21日宣布终止租借法案，搞得英国措手不及，没有周旋的余地；另一方面，英国6年的战争开支超过国民收入的50%，战前英国所拥有的财富在战争中损失了四分之一，出口贸易额只相当于战前的三分之一，欠英镑区国家的债务达到35亿英镑，英国已经难以支付进口的费用。英国政府不得不在9月份再次寻求美国的援助。在向美国寻求60亿美元的无息贷款被拒绝后，英国政府不得不向美国妥协，以2%的利息，获得美国37.5亿美元的贷款。从1951年开始偿还贷款，到2000年还清。这意味着，“在20世纪的剩余年份里每年要付出1.4亿英镑”(27)[英]W.N.梅德利科特：《英国现代史(1914—1964)》，张毓文等译，北京：商务印书馆，1990年，第512页。。随后，英国又从加拿大获得贷款12亿美元。在财政危机稍微缓解后，工党就把战后重建的希望寄托在国有化、建设福利国家和经济计划之上，财政政策和货币政策在某种程度上成为这三大战略措施的辅助政策。

为了从根本上解决财政困难，英国政府的思路是发展出口产业，把出口量增加到战前的175%，以弥补由于海外投资减少、英镑债务以及其他困难所造成的支付短缺。为此，在1945年10月道尔顿提出的第一个预算案中，把标准税率从10%降为9%，减税3.85亿英镑。在第二年4月提出的第二个预算案中，他又把超额利润税从100%降到60%。通过这两个预算案，共减税超过5亿英镑。但减税没有达到预期目标。

在货币政策方面，道尔顿延续了战前的低利率政策，即以低成本为战后建设计划提供资金，以避免萧条。在1932年到1951年的19年里，英国银行利率始终保持在平均2%的水平。短期市场利率也保持稳定。国库券利率在1930年代中期一直维持在0.5%的低水平。战争期间，英国货币政策一直处于消极状态。在战争早期由于英格兰银行准备以更高的利率购买国库券，所以利率一直固定在1%。(28)Alec Cairncross, Years of Recovery: British Economic Policy 1945-1951, London: Methuen &Co.Ltd,1985，p. 427.战争后期，政府一直把利率定在3%，并以此指导债务管理政策。道尔顿采取低利率政策并不是英国所特有的。1946—1948年间，美国纽约联邦储备银行的利率也只有1%，到1951年春天，利率也仅仅增加到1.75%。同时期，加拿大银行的利率只比美国高0.25%。由于战后英国向美国和加拿大大量举债，英国政府也必须降低利率，否则美国和加拿大会指责英国政府把从他们那里借来的钱以高利率借出谋利。

为了维持低利率，道尔顿采取了一系列措施：首先，维持固定汇率。1946—1947年的寒冬(29)[英]W.N. 梅德利科特：《英国现代史(1914—1964)》，张毓文等译，北京：商务印书馆，1990年，第518-519页。所引起的燃料危机引发了外汇危机。为了应对燃料危机以及向德国境内的英占领区支付各种货款，英国的财政支出大大增加，导致在1947年夏季出现兑换危机。7月底美国和加拿大的贷款只剩不到2.5亿和1.25亿英镑。更糟的是，根据布雷顿森林协定的规定，英镑不得不在7月15日之后实行自由兑换。这引发大规模的英镑兑换美元的风潮，美元和黄金大量流出英国。8月20日，道尔顿不得不宣布暂停自由兑换。第二，从1945年11月30日开始，国库券账面利率降低0.5%，同时其他短期利率也相应下降。第三，把长期利率从3%降低到2.5%，以降低融资成本；第四，通过实物管制控制国民经济，减少市场力量对价格的影响，防止利率波动。

道尔顿的低利率政策无疑是有利于降低国有化和福利制度建设的成本，并使地方当局和私有企业从尽可能低的利率中获益。但弊端也很明显，正如伦敦城的评论家所指出的那样：“低息政策”会助长通货膨胀。(30)[英]阿伦·斯克德、克里斯·库克：《战后英国政治史》，王子珍、秦新民译，北京：世界知识出版社，1985年，第20页。而道尔顿在财政政策方面的减税政策更加剧了批评者们的担心。

战后初期，英国朝野一直害怕会重演一战后出现的持续的经济衰退所导致的通货膨胀，尤其是在投资削减和军队大规模复员的背景下，现有的预算案难以缓解通货膨胀压力。同时，维持固定汇率，进口价格快速增长以及英镑不真实的升值，都大大增加了避免通货膨胀的难度。面对各方压力，在1947年11月12日的临时预算中，道尔顿不得不提出增税，希望能筹措2亿英镑，来降低通货膨胀的风险。这是经济政策转变的重要信号，但由于在财政预算采访中的错误言行，导致国家经济机密泄露，道尔顿不得不辞职，接替他的是斯塔福德·克里普斯。

(二)斯塔福德·克里普斯时期(1947年11月13日至1950年10月19日)

斯塔福德·克里普斯成为财政大臣时，英国的国内外形势发生了巨大的变化。国内的国有化和福利制度建设的高潮已经过去，经济正逐步走上正轨。到1948年，国有化计划基本完成，但是企业产权的变更并没有加强工人对公司的控制，政府也没有利用国有化之机革新传统私人部门产业结构使之合理化。自1949年以来，工党政府内部对国有化的热情也开始消退，在这一年的竞选宣言中是否要包含国有化提议，工党内部也出现分歧。(31)K．Morgan，Labour in Power 1945-1951，London: Clarendon Press, 1984, p. 400.作为英国福利制度两大支柱的国民保健方案和社会保险方案已经实施，前者对每个国民包括符合一定条件的外国人，一律提供免费医疗，不论其是否已经保险。后者则规定，凡参加此项保险，定期缴纳保险费的，一旦患病、失业、怀孕、丧偶、退休等变故，都会得到以现金支付的保险赔偿。这导致到1947年8月，政府就已经把原本预计1951年用完的美元贷款消耗殆尽，从而引发保守党对工党政府的指责，即政府在急需恢复经济生产的情况下却把宝贵的资金用于福利国家的建设。的确，平衡外贸赤字与建立福利国家在某些方面是矛盾的。因为，来自于美元区的进口或是用于国内消费，或是用于生产商品用来出口，但却不可能同时充分满足这两个方面。(32)[英]W.N. 梅德利科特：《英国现代史(1914—1964)》，张毓文等译，北京：商务印书馆，1990年，第517页。幸运的是，随后美国开始实施欧洲经济复兴计划即马歇尔计划，英国接受总额为48.75亿美元的援助，这使英国成为仅次于法国的第二大受援国，英国经济第二次注入美元贷款兴奋剂。

与此同时，随着国内经济逐渐走出萧条，英国朝野对是否还要采取战时经济管制提出质疑。质疑者认为，管制只是市场机制的补充，目的是为了实现充分就业。管制的出现源于物资的匮乏，一旦物资匮乏危机解除，实行管制的前提也就消失了。在实际管制过程中，工党政府往往忽视价格机制，把定量配给作为一种确保公平分配的手段。市场机制决定了受管制物品的价格一直保持不变是不现实的，所以必须尽快摆脱管制。(33)F. W. S. Craig, British General Election Manifestos 1918-1966, Chichester:Political Reference Publications,1970,p. 94.工党内部高层对管制的认识也有分歧。莫里森(Morrison)支持国有化，道尔顿(Dalton)更倾向于使用财政政策的间接调节。而唯一从经济管制的视角来分析经济走势的是斯塔福德·克里普斯。克里普斯认为，民主社会中的管制必须通过大多数的同意、说服和协商，不可能使用“暴力和冲动……以及近乎集权主义的管制”(34)R. W. B. Clarke, Anglo-American Economic Collaboration in War and Peace 1942-1949, Oxford: Oxford University Press, 1982, p. 79.，但他对管制和价格机制如何结合却含糊不清。因而，到1947年，克里普斯改变了对管制的看法。他认识到，直接对经济活动加以管控对经济发展是弊大于利的，而以财政和金融手段进行间接控制要好于直接控制。在1950年4月的预算演讲中，他明确宣布“管制已经被抛弃”(35)Alec Cairncross,Years of Aecovery:British Economic Policy 1945-1951,London:Methuen & Co.Ltd,1985, p. 332.，这也标志着工党的经济政策开始由直接管制向需求管理的转变，即由直接的实物管制向通过财政预算和货币政策对经济需求实行间接管理的转变。(36)Alec Cairncross, Years of Aecovery:British Economic Policy 1945-1951,London:Methuen & Co.Ltd,1985, p. 300.

在克里普斯担任财政大臣期间，他更喜欢依靠财政控制即预算的手段来调节经济，控制通货膨胀，促进经济发展。克里普斯强调，在可能通过税收对国民收入进行再分配方面，政府已经作了最大限度的努力，“将来，我们必须紧紧依靠创造更多的可分配的财富，而不是依靠现有收入的再分配”。其政策主要表现为紧缩财政，在1948年4月的预算案中提出：一是紧缩私人消费以节省外汇，以平衡国家的外汇赤字；二是针对国内消费采取高税收政策；三是推行“限制工资”政策，避免出口商品价格增长过快，使英国商品在国际市场具有竞争力；四是减少军队开支，减少住宅和工厂建设以节约基本建设费用。紧缩财政的措施刺激了工业产量的巨大增长，产量增加又促进了出口增加，经济渐趋繁荣。但是，英国脆弱的外汇储备使英国经济发展极不稳定。1949年春，美国经济的衰退导致英国的出口减少，英国的美元赤字从1949年第一季度的8200万英镑飙升到第二季度的1.57亿英镑，即使是正在实施的马歇尔计划也无法弥补这一亏空。英镑贬值的压力和预期越来越大，最终在1949年9月18日，英国政府宣布英镑贬值30.5%，英镑与美元的兑换率从4.03美元下降到2.80美元。英镑贬值虽然有助于降低英国商品的成本，提高英镑商品的国际竞争力，但也造成进口商品价格的上涨，进而导致取消工资限制并引发通货膨胀。为了避免出现这一局面，10月24日，政府宣布每年紧缩通货2.5亿英镑。(37)[英]W.N. 梅德利科特：《英国现代史(1914—1964)》，张毓文等译，北京：商务印书馆，1990年，第550页。除了英镑贬值，克里普斯的货币政策依然延续了“廉价货币政策”，通过保证银行信贷的流动性，降低公债成本，以弥补财政赤字。除了1949年11月，政府为了核查货币供应的增长限制自身大量使用预算盈余之外，几乎感觉不到货币政策的存在。克里斯托弗· 道指出：“在这一两年里……几乎没有任何正式的官方声明提到信贷和利率……在1948年、1949年和1950年的预算案中也没有提到货币政策。”(38)J. C. R. Dow, The Management of the British Economy 1945-1960, Cambridge: Cambridge University Press, 1964, p. 227.

总的来说，在克里普斯任职的三年里，英国经济走上了繁荣之路，每年的增长率达到4%；商品出口增长60%，大大超过进口商品适中的14%的增长率；价格和工资的上涨被控制在适中的水平；许多直接的经济管制被取消。因此，在1950年12月，英国宣布停止接受马歇尔计划的援助。紧缩政策取得成功。此外，克里普斯成为财政大臣后，把他在经济事务部制定国家经济政策的一班人马悉数调到了财政部，这避免了计划化政策与财政政策相冲突的风险。自此，财政大臣成为制定经济政策的主要人物。

(三)盖茨克尔时期(1950年10月19日至1951年10月26日)

为了追随美国介入朝鲜战争的政策，1950年9月工党政府公布了为期3年的大规模重整军备计划，预计军费开支总额为47亿英镑。战争预期使英国再次陷入通货膨胀和外贸收支赤字危机之中。此时，积累多时的针对国民保健制度财政开支不断增长的不满情绪开始酝酿发酵，工党高层分歧严重。1950年10月19日，盖茨克尔接替克里普斯担任财政大臣。在他的第一个预算案中，盖茨克尔提高了利润税、娱乐税、购货税和所得税；在拒绝提高工人的最高津贴限额的同时，为国民保健制度的开支设定了最高数额，这标志着工党一直引以为豪的建设福利国家的梦想开始破灭。(39)[英]W.N. 梅德利科特：《英国现代史(1914—1964)》，张毓文等译，北京：商务印书馆，1990年，第557-558页。这直接导致工党左派的比万、哈罗德·威尔逊以及约翰·弗里曼的辞职。盖茨克尔增税和削减开支的措施依然不能弥补国防开支增加，这迫使盖茨克尔开始转而关注货币政策。在1950年11月，英格兰银行提出需要提高银行利率以反对通货膨胀，盖茨克尔接受英格兰银行的建议。但所有这些措施都没有成功。到1951年的第三个季度，英镑危机再次爆发，整个英镑区出现6.83亿美元的赤字。为解决日益严峻的经济问题，盖茨克尔不得不对股票红利和价格重新实行管制，但效果甚微。最终，工党不得不实行新的大选。这次运气没有站在工党一边，1951年10月26日，丘吉尔领导的保守党以321对295赢得大选，再次成为执政党。

在道尔顿任财政大臣时期主要采用了国有化、福利制度建设和经济计划管理来实现充分就业的方法来发展经济。随后的克里普斯和盖茨克尔任职期间，虽也制定了经济发展的年度计划，但转向更注重发挥市场作用，更多采用凯恩斯主义“需求管理”，即财政和货币金融政策来实施间接调节。(40)倪学德：《和平的社会革命——英国工党艾德礼政府的民主社会主义改革研究》，博士学位论文，华东师范大学，2003年。这表明艾德礼的工党政府放弃了党章第四条所要求的实行完全国有化的目标，转而采取一种与苏联式的指令性计划完全不同的具有英国特色的“混合经济”。在“混合经济”制度下，市场机制和国家干预同时发挥作用。工党政府认识到，如果凯恩斯主义有效，那么不用剥夺资本家的所有权，也不用剥夺他们对投资和资源分配决定的控制权，只需要对总需求进行管理，就能够确保工人阶级充分就业。(41)[英]彼得·霍尔：《驾驭经济——英国与法国国家干预的政治学》，刘骥等译，南京：江苏人民出版社，2008年，第86页。这就解决了二战之前无产阶级和资产阶级的阶级对立，使两个阶级的妥协成为可能。但在工党左派看来，这种妥协是意识形态的“失败”，这为将来50年内工党左右翼之间的争斗埋下了隐患。

由上可见，在艾德礼政府时期已经完成了由计划化向需求管理的转变，基本确定了英国战后凯恩斯主义需求管理的基本内容和特点：政府主要借助财政政策中的财政预算政策来回应不断变化的经济增长率和失业率：在经济低迷时，利用预算赤字来刺激消费和投资；当经济繁荣有可能造成通货膨胀时，通过减少公共开支，提高利率等来降低需求。货币政策方面因主要是保持稳定的利率，不受财政大臣的重视，只起到辅助作用。需要注意的是，英国的财政预算政策深受国际收支平衡因素的限制。在政府实施扩张性财政政策刺激需求时，一旦发生严重的国际收支不平衡，政府就会采取抑制通货膨胀的政策。这一特点贯穿了战后到20世纪70年代末的整个需求管理时期。