运用行政手段处理邻里和家庭纠纷存在的问题分析——S 市公安局X 派出所为例

周子琦

（武汉大学，湖北 武汉430071）

在社会不断变革、经济迅猛发展的形势下，人民群众因活动范围迅速扩大而引发的利益摩擦接踵而至，其中，邻里和家庭间各类纠纷的层出不穷日渐成为影响社会和谐的重要不利因素。公安机关如何使用行政手段加以干预和调解邻里和家庭纠纷，是当前摆在基层公安机关面前的一道重大课题。鉴于此，笔者立足工作实际，选取了S市X派出所作为样本，从该派出所存在的邻里和家庭纠纷特点及现状着手，并通过对2018年相关警情数据加以分析，力图找出当前形势下我国公安机关利用行政手段处理邻里和家庭纠纷存在的问题及原因，以期为全面深化公安改革及奋战在一线的公安民警提供些许启示和思考。

一、邻里和家庭纠纷的特点和现状

据统计，X派出所日常处理的邻里纠纷多为因对社区内公共空间、公共财物的使用分配不平衡所产生的不满，抑或是社区内居民生活习惯、作息不同或性格原因而相互影响形成的矛盾。家庭纠纷则更加复杂，夫妻吵架、婆媳关系、经济因素等都是导致家庭矛盾产生的导火索。

虽矛盾和纠纷成因非常多，但此类纠纷归纳起来有以下几个特点：一是由于关系到当事人的切身利益，同时又常见于社区居民的身边，所以从波及面上来看，纠纷涉及的群体很大，行业也特别多；二是由于此类矛盾有较长的“潜伏期”，往往是酝酿许久后在一定契机下彻底爆发，升级为身体对抗或损毁财物行为，因此极易触犯《治安管理处罚法》；三是公安机关处理和介入的难度大，纠纷多为旧事所积累起来的矛盾，公安机关处理起来很难做到抽丝剥茧、“一锤子”解决纠纷，事态容易出现反复；四是此类纠纷多见于熟人或家庭内部，矛盾虽复杂但相较于刑事犯罪更容易调和，社会危害性并不大。当前，公安机关处理此类纠纷经常存在按下葫芦浮起瓢的情况，处理不好不仅不能化解矛盾，甚至会加深矛盾或产生新的矛盾。

二、邻里和家庭纠纷的一般处理方式

在目前的警务实践当中，针对邻里和家庭纠纷，X派出所主要有以下几种处理方式：一是对于没有违反《治安管理处罚法》的邻里和家庭的日常纠纷，公安机关一般采取现场调解或交由社区、街道居委会的方式进行调解。二是对于在纠纷中存在故意损毁公私财物、故意伤害他人等违法行为的，可直接依据《治安管理处罚法》第四十三条：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”第四十五条第一款：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者警告：（一）虐待家庭成员，被虐待人要求处理的”以及第四十九条：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”按照相应情形进行处罚。三是对已构成治安案件的纠纷且情节较轻微、双方自愿调解解决的，可在民警的主持下进行治安调解。对此，主要针对后两种情形加以调查和研究。

三、S市公安机关处理邻里和家庭纠纷的现状

2019年4月某晚，S市公安局X派出所接到一名女子报警，称在其所住公寓内，其丈夫使用棍棒对其进行殴打，现其已受伤，需民警迅速赶往现场救援。派出所立即派出巡逻民警前往其所住公寓进行调查，后经初步了解，该夫妻平日里相处和睦，因当晚丈夫参加同学聚会喝醉酒，回家较晚，妻子数落了几句，丈夫在醉酒状态下便用晾衣竿挥打了妻子手部及腹部，导致妻子受伤。巡逻民警遂将夫妻二人传唤至派出所进一步调查。经法医鉴定，妻子构成轻微伤，妻子当即表示需要公安机关依照法定程序处理。办案民警在对夫妻二人制作询问笔录并搜集相关证据材料后，依照《治安管理处罚法》相关规定，于当日对丈夫作出行政拘留七日的处罚。

事情并没有结束。次日，情绪已缓和的妻子又返回派出所，称因当时过于气愤，没有冷静思考，现申请撤销对其丈夫的行政拘留处罚，对殴打行为不再追究。办案民警表示，行政处罚已执行，无法撤销，若对该处罚有异议，可向上级公安机关或同级人民政府申请行政复议。妻子当即崩溃大哭，称公安机关的所作所为毁了其家庭。后经了解，丈夫因被拘留七日，其所在公司已将其开除，且因其妻子强烈要求处罚的行为，使得夫妻关系破裂，最后选择了离婚。

经前期深入该派出所查阅工作记录以及对行政违法人、行政受害人以及办案民警的走访调查，X派出所2018年全年受理邻里以及家庭纠纷警情1082宗，涉及涉嫌存在行政违法行为的846宗，占总警情的68.9%。其中该846宗有效警情中巡逻民警现场调解解决的204宗，占总警情的24.1%；办案民警采取治安调解解决的577宗，占总警情的68.2%，采取行政处罚（含警告、行政拘留）65宗，占总警情的7.7%。可见，运用行政手段已经成为公安机关解决和处理邻里和家庭纠纷的重要措施。

四、公安机关运用行政手段处理此类纠纷存在的问题

（一）治安调解存在的问题分析

我们可以看到，相对于采取强有力的行政处罚手段，X派出所民警乃至整个公安机关都倾向于采取治安调解的方式来解决涉嫌违反《治安管理处罚法》的案件，这既是构建和谐社会、缓解邻里和家庭矛盾的需要，也是由于治安调解程序相对简单且易于执行，能够提高基层派出所的工作效率。采取治安调解的最主要方式即协商赔款事宜，双方达成一致，签署协议书，这是针对一般的邻里纠纷。然而针对夫妻家庭纠纷，则难以奏效。公安机关往往需要花大量时间参与其中，甚至还要主动联系双方家属到场调解，这需要耗费大量时间精力，在基层公安机关案件压力大、维稳责任重、人员编制紧缺的情况下是很难做到的。

（二）采取行政处罚存在的问题分析

在使用行政处罚的手段处理和解决邻里和家庭纠纷的65宗案件中，有54起是因为前期的治安调解没有成功，双方就赔偿没有达成一致、利益诉求未得到满足或夫妻一方强烈要求采取法律手段进行解决而产生的。根据后期对20起因邻里和家庭纠纷最终作出行政拘留的案件双方当事人进行走访调查，有8起案件双方当事人均表示矛盾没有根本消除，反而加深了误解和不满，上述案例即是其中之一。X派出所还曾发生过这么一起案件：某小区上下楼住户因私建雨棚问题产生了矛盾，一日在双方女主人A、B面对面协调过程中，A动手打了B，B遂反击，最终A颈部被抓伤并缝针，经法医鉴定为轻微伤，B仅手臂上有抓痕，未达到轻微伤标准，后经公安机关依法调查，对B作出行政拘留的处罚，对A作出行政警告的处罚。在处罚终了后，B及其家庭将楼下A住户视为仇人，见到A家庭成员即开始指骂，A家庭也采用不同的非接触性方式进行反击。

通过实践可以发现，由于行政拘留往往时间较短，因此对家庭或矛盾双方的震慑力和影响力并不大，矛盾并没有得到根本上的调和缓解，甚至某些案例中行政拘留变成了矛盾的“引爆点”，该情况尤其常见于外来务工或经济收入较低人员聚集的小区。

五、问题产生的原因分析

（一）对处理家庭和邻里纠纷的视角较片面

人民警察作为执法者，往往将维护法律和执法的公正性摆在首要位置，在很多情况下面对涉嫌违反《治安管理处罚法》的邻里纠纷，虽事件本身并不严重，但考虑到若不采取相关措施“留痕”，而是让群众自行调解，一旦事件当事人出现反复或受伤一方提出新诉求乃至投诉，则会使办案民警处于不利位置，面对后续的执法检查和追责问责，民警将十分被动。因此，为稳妥起见，警务实践中更多是将关注点聚焦在纠纷的危害结果是否触犯法律上，而纠纷本身的矛盾和起因则摆在次要位置，没有兼顾法律效应和社会效应的统一。

（二）实践中社区的群众纠纷没有合理的分流机制

在X派出所辖区内，存在群众一方面碰到任何问题都第一时间找警察而非寻求正式的法律援助，另一方面又质疑民警插手民间纠纷，大量投诉民警的处置不公，甚至与民警发生冲突。在X派出所辖区，几乎所有的纠纷和矛盾都是通过社区民警或者“110”指令转由派出所接手，派出所每天承担大量的纠纷调解等非警务化工作，值班民警常常不得不以结果为导向，涉及违法的，采取行政手段解决；不涉及违法的，则在民警的主持下进行调解，或者送到街道办事处的相关信访和调解部门予以解决。大部分辖区群众的普遍观念是纠纷若“去一个没有行政强制力的部门就没法解决问题，也没法对对方形成威慑力”，因此群众很少会主动到社区或者街道办进行调解。

（三）《治安管理处罚法》中的处罚方式方法还不够完善

公安机关在运用行政手段处理邻里和家庭纠纷时最常用的法条即是《治安管理处罚法》的第四十三、第四十五以及第四十九条规定，其处罚方式均为处拘留并罚款，而且罚款数额非常低。该法律在出台时即将限制人身自由的“拘留”作为最高和最严重的处罚方式，单起行政案件最高可处罚十五日，这对于部分素质偏低以及没有任何政治身份的人来说并没有足够的威慑力，这也是外来务工或经济收入较低人员聚集的小区治安违法行为尤其多的重要原因。

因此，仅仅以数十天的拘留和几百元的罚款进行行政处罚几乎难以解决纠纷和矛盾，在X派出所办理的纠纷案件中经常会出现当事人对办案民警的挑衅言论。面对这些言论和行为，按照现行的《治安管理处罚法》的处罚措施，民警对有故意使用暴力行为的纠纷难以进行有效的惩处和震慑。

六、结语

从以上案例、数据、走访情况以及分析我们可以得出，目前的行政手段对处理和解决邻里和家庭矛盾并没有发挥出根本性的作用，纠纷双方还存在“面上风平浪静，面下暗潮汹涌”的情况，有时甚至会对矛盾化解产生相反的作用。我们必须要从体制机制以及行政法律的层面进行反思和调整，要始终坚持以“人民为中心”作为处理邻里和家庭纠纷的根本出发点，工作中力争做到法律效应和社会效应的平衡统一，充分发挥好政府和社会的各方调解力量，从顶层设计出发，努力打造一个符合我国国情的群众纠纷调解体系。