论“中国之制”优势在疫情防控中的效能彰显

吴育林，韦喻馨

(中山大学 马克思主义学院，广东 广州 510275)

党的十九届四中全会第一次从十三个方面全面系统地总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，强调要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。[1]在此之前，习近平总书记在一次政治局集体学习会议上对我国国家制度和治理优势从坚持党的领导、保证人民当家作主、坚持全面依法治国、实行民主集中制四个方面做精要阐释。中国特色社会主义制度即“中国之制”优势及其治理效能优势在防控2020年春节之际爆发于武汉并迅速波及全国多地的新冠肺炎疫情的战役中得到了强力彰显。

新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的在中国传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对人民生命安全和身体健康产生了极大威胁，是对“中国之制”优势及其治理体系效能的一次大检验。面对突发而严重的疫情，在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，紧紧依靠广大人民群众，充分发挥“中国之制”优势，举国上下聚力同心，各方协同作战，迅速凝聚起阻击疫情的最大合力，筑成战胜疫情的坚不可摧防线。

一、制度优势与治理效能

“治理”在传统词源学意义上主要是指统治阶级的通过等级制度和武力对社会和人民进行统治，在现代政府意义上主要是指政府通过官僚制进行社会管理。20世纪90年代以来，西方学者对“治理”进行了新的界定，并在世界范围内引起了广泛关注。在众多界定之中，具有代表性和权威性的是全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)中对“治理”的界定，即治理是许多个人、公共机构和私人机构管理共同事务的多种方式的总和。通过这一持续不断的过程，他们之间不同的利益冲突可以得到调和，以便能够团结起来、共同行动。它涵盖被授权强制遵守的正式制度和体制，以及人们和机构同意或认为符合其利益的非正式安排。相对于“管理”，治理具有两方面的意境：一方面，“治理”是为了回应国家失灵和市场失灵的困境，质疑以往政府、市场和社会组织的单一主体治理的效能，既要求单一主体对社会常态的维护，更强调多元主体对社会非常态公共问题的合作治理；另一方面，“治理”否定了以往静态的既定内容，强调通过多元主体和具体的运行机制，将静态的制度框架不断优化，在实践的动态过程中转化和提升治理效能。

治理效能，是在贯彻执行各项制度安排的实践动态过程中所产生的有利作用或积极效果。如何衡量治理效能？有学者从治理的要素出发，认为“治理者的素质和治理的制度”[2]是影响治理效能的基本因素；另有学者从治理的复合性结果出发，认为治理效能“取决于国家治理的制度化水平与作为外部环境的各种风险挑战之间的关系”。[3]制度的内在规范性可以影响和制约治理者，应对外部风险挑战需要制度化水平的提升，这些标准都强调了治理效能与制度之间的耦合关系。制度是治理的依据，有了良好的制度，才有可能产生治理效能，治理效能在根本上取决于制度是否科学和完善；治理是制度的实践，没有有效的治理，再好的制度也难以发挥作用，制度是否科学、完善可由治理效能来体现和衡量。

以治理效能来衡量制度是时代不断发展的逻辑结果。过去对制度的衡量更聚焦于发展社会生产力层面，正如在马克思主义话语中，社会主义制度建立在生产力高度发展的基础之上，是资本主义社会的矛盾激化到其自身制度无法解决时的必然结果，社会主义发生逻辑和终极指向显示的就是它作为超越资本主义社会的制度优势。随着垄断资本主义取代自由资本主义和全球化的日益推进，民族国家的地位和政府的角色不断嬗变，政府不仅要关注经济的发展，更要解决社会公共生活问题，但政府的公共服务能力却有削弱和限制的趋势。随着信息技术的高速发展，政府长期以来所拥有的收集和管理信息的专利权被削弱，打破了传统官僚机构对知识和信息的垄断，普通群众取得信息的效率不断提高，传统的金字塔式、等级制的国家管理制度的局限性逐渐显现，所有民族国家都面临着国家管理转型的问题。正如沙尔普所言，在新形势下，采取市场对计划、公共对私人等非此即彼的两分法的社会科学面临着范式危机，“在纯粹的市场、等级制的国家机构以及避免任何一方统治的理论能够发挥作用的范围以外，还有一些更为有效的协调机制”。[4]这种“有效的协调机制”就是“治理机制”，治理效能则为衡量制度提供了一个新的重要标尺。

任何制度安排和治理体系都必须立足于自己的国情，因此，现代化与现代化治理并不意味着“西方化”，“中国之制”“中国之治”的现代化及其效能彰显在根本上是现代化和中国特色的时代融合。建国近71年尤其改革开放40多年来，我国社会主义建设实践中逐渐形成一套具有中国特色的社会主义制度和治理体系并日益凸显出其效能优势，得到了全国广大人民的拥护和信赖，正如习近平总书记所说，“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护”。[5]正是党的坚强领导和广大人民的坚定支持、积极参与，“中国之制”表现出了特有的效率、集中力量办大事等优势，它在这次抗击新冠肺炎疫情中得到了充分体现。面对突如其来的汹涌疫情，在以习近平总书记为核心的党中央坚持领导和指挥下，全国迅速掀起了防控疫情的斗争热潮，各个相关部门各司其职，各地区成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组，各党政军群机关和企事业单位等紧急行动，军队积极支援，广大医务人员无私奉献，全国人民众志成城、团结奋战，防控疫情所需的各种物质资源迅速集结，打响了疫情防控的人民战争，在较短的时间抑制了疫情的扩散蔓延势头。

“制度不会自动发挥作用,需要通过一系列政策过程才能转化为治理效能。”[6]在防控新冠肺炎疫情的斗争中，面对疫情中的各种困难和问题，中国特色社会主义制度包括党的领导、依法治国、民主集中制等，表现出迅速形成治理的合力，快速有效地进行科学决策，不断完善机制，凸显“中国之制”和“中国之治”的效能优势。

二、党的坚强有力领导：“中国之制”效能优势的根本保证

习近平总书记指出：“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。”[7]中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是防控新肺炎战役取得胜利的根本保证。面对严峻而复杂新肺炎疫情防控形势，以习近平总书记为核心的党中央在政治、思想和组织等方面的集中统一领导起到定海神针的主心骨作用，使“中国之制”制度优势迅速转化为疫情防控的强大势能。

1.党的政治领导为疫情防控确定基本的方针政策和总体方略

党的政治领导就是政治原则、政治方向、重大决策的领导，为社会的政治生活确定价值、规范、方向和目标，是领导的根本内容和核心，是政治决策和政治行动的基础。中国共产党是马克思主义政党，以“为人民谋幸福，为民族谋复兴”宗旨和根本目标，坚持“以人民为中心”的政治立场，任何时候都把实现人民的最大利益、根本利益放在首位。

疫情发生后，以习近平为总书记的党中央首先确定了防控的最重要目标是“确保人民群众生命安全和身体健康”，[8]这是“以人民为中心”的政治立场的根本贯彻。为此目标，习近平总书记多次强调要“把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”[9]，他时刻关注疫情形势，亲自指挥，亲自部署，要求“确保人民群众生命安全和身体健康”，提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的防控总要求。党中央高度重视，及时制定疫情防控方针政策，确保疫情防控有力有序推进，坚决遏制疫情扩散蔓延。疫情爆发后，党中央迅即组建了全国性的协调有力的防控组织系统：一是成立应对疫情防控工作中央领导小组，向湖北等疫情严重地区派出中央指导组，以加强对湖北和武汉疫情防控工作的指导，确定了举全国之力支援湖北尤其是武汉的防控工作，同时统筹抓好其他地区防控工作；二是设立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题；三是建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力；四是向全体党员印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证》的通知，要求各级党组织和广大党员干部群众站在抗疫的一线主战场，坚决贯彻习近平总书记和党中央的防抗疫情战役的指示精神，自觉做疫情防控阻击战的堡垒和先锋。这些坚强的政治领导举措对疫情防控工作的开展起到了决定性的作用，明确了防控方向与战略性决策的把握，推动了疫情防控各项工作的协同配合，有效地控制了疫情进一步蔓延。

2.党的组织领导为疫情防控提供强大的组织动员力

政治原则、政治目标的关键在于强有力的组织落实执行力。党的组织领导即通过党的各级组织、党的干部和广大党员来组织和带领人民群众，保证党的各项路线、方针、政策的贯彻执行，培养、选拔、考核和监督干部，并向国家机关推荐德才兼备的干部。列宁曾指出，无产阶级“所以能够成为而且必然会成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想一致是用组织的物质统一来巩固的”。[10]长期不懈的党的建设，使中国共产党具有了崇高组织使命、严密组织体系、严肃组织纪律的高度组织化品质特点，这些品质在疫情防控中展现出独特而强大的组织执行力。

首先，崇高组织使命和严密组织体系特点，让各级党组织和广大党员干部群众身先士卒，坚定地站在疫情防控斗争的第一线，充分发扬吃苦在前、不怕牺牲、不怕疲劳、连续作战的作风。在此次疫情防控中不幸牺牲人员中党员占比高达65%，他们用实际行动践行为党和人民的事业奉献自己一切的诺言。许多的党员干部切实做到守土有责、守土担责、守土尽责，严格落实主体责任。广大的乡镇(街道)、村(社区)党组织自觉担负起属地防控工作责任，全力做好疫情监测、排查、预警、宣传等基础性工作；公安、工信、商务、供电等机关、企事业单位的基层党组织全力保障医疗物资、民生物资供应以及用水用电用网安全；卫健系统和医院基层党组织团结带领全体医务工作者，奋战在疫情防控阻击战的主战场等，构筑了一道群防群治抵御疫情的严密防线。

其次，在疫情防控的非常时期，更加严肃组织纪律，坚决从严管党治党。严重的疫情防控工作是对各级党组织和相关干部的德能的一次实践检验和考察。毛泽东曾经讲过：“政治路线确定之后， 干部就是决定的因素。”[11]在疫情防控期间，中央纪委国家监委印发了《关于贯彻党中央部署要求做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控监督工作的通知》、中共中央组织部下发《关于坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神在打赢疫情防控阻击战中积极主动履职有效发挥作用的通知》，明确规定对在疫情防控斗争中不敢担当、作风飘浮、落实不力，甚至弄虚作假、失职渎职的党员干部必须严肃问责、免职撤换，对表现优秀的要及时表扬表彰、大胆使用，对表现突出的入党积极分子火线发展入党，坚持能者上、庸者下、劣者汰的党的组织用人原则。严肃的组织纪律和科学的用人原则，确保了疫情防控人才的优化配置，确保党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用的充分发挥，从而确保了党中央的各项疫情防控决策部署的贯彻落实。

3.党的思想领导为疫情防控确立坚强的信心凝聚力

思想领导是政治领导、组织领导的前提和基础。党的思想领导即始终坚持用马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系教育和武装广大党员和人民群众，坚持用党的解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线正确认识和解决中国革命和建设各种问题，向人民群众宣传党的路线方针政策，把党的主张变成人民群众的自觉行动。

面对突如其来汹涌疫情引发的各种信息舆情，党的思想领导工作显得尤为重要。只有强化党的思想领导对疫情防控的指导，才能把全党全国人民的思想统一到党中央关于疫情防控决策部署上来，才能排除各种干扰，凝聚信心力量，形成全党、全国人民同心同德的抗击疫情的坚定意志和磅礴力量，正如马克思所指出的，“工人的一个成功因素就是他们的人数；但是只有当工人通过组织而联合起来并获得知识的指导时，人数才能起举足轻重的作用。”[12]防控疫情的非常时期，人们都很关注疫情信息；信息时代，各种社交媒体为人们提供了多样性的资讯，信息泛滥，其中真假难辨，既增加了信息受众获取真实信息的难度，也强化了受众的受信主观倾向性。这种事实让位于情感的后真相问题与快速传播的疫情信息相叠加，容易形成集体性恐慌和公信力危机，特别需要加强舆情的监管和舆论的引导，需要主流媒体坚持公开、透明原则，准确、及时公布疫情，澄清不实信息，回应群众关切，让社会各界了解疫情即时情况和党中央关于疫情防控的指示精神，正如习近平总书记强调指出的，“让群众更多知道党和政府正在做什么、还要做什么，对坚定全社会信心、战胜疫情至为关键。”强调在疫情防控过程中，各级党委领导下的新闻战线在第一时间投入抗疫最前线，担负起“做好宣传教育和舆论引导工作”[13]的重任，切实落实“加强网络媒体管控，推动落实主体责任、主管责任、监管责任”。

广大新闻工作者日夜奔忙在湖北和其他爆发疫情的地区，以忘我的精神和职业的敏锐，及时全面报道最新疫情动态和防控进展，把最前线、最真实的信息展示给全社会乃至全世界，构建联防联控、群防群治、团结协作的防控画面，营造万众一心、众志成城的舆论氛围；深入宣传党中央决策部署和各地区各部门防控的措施成效，深入报道一线医务工作者、人民解放军指战员、公安干警、基层干部、志愿者等防控疫情的感人事迹；广泛普及疫情防控知识，引导人民群众正确理性看待疫情，加强自我防范意识和防护能力。这些强有力的宣传教育工作极大地增强了全国人民战胜疫情的决心与信心，为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战提供了强有力的支持。

三、民主集中制：“中国之制”效能优势的执行力保障

民主集中制是无产阶级政党和社会主义国家机构的根本组织原则和领导制度。它是群众路线在党的生活中的具体运用，是胜利推进革命和建设事业的重要保证，因而必须贯彻到中国特色社会主义各项具体制度中，是中国国家制度和国家治理体系的根本机制和执行力保障。民主集中制既能充分反映广大人民的意志、调动各方面积极性，又有利于形成全体人民意志的集中统一的高效决策，具有显著的治理效能优势，是迅速形成全国一盘棋实施有效防控疫情的重要制度基础，保障了各项防控措施的切实贯彻执行。

1.“民主基础上的集中”是决策科学制定的机制

“民主基础上的集中”的根本要义是权力机关在集体决定问题时必须体现大多数人的意志和利益，实行少数服从多数的原则。其意义在于“我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。”[14]“民主基础上的集中”贯彻于构建国家治理体系的全过程，各级权力机关都是由人民群众选举产生，一切方针、政策、法规的制定都坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线。

首先，决策的制定以维护和实现人民群众利益作为出发点和落脚点。在实际的防控工作中，疫情在不同地区、不同环节的传播风险是不同的，易感人群也是不同的。随着时间的推移，疫情还不断出现新的特点和趋势，并对其他领域产生次生影响。因此，决策的制定应以人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，关注人民群众在疫情变化下的不同需求，确保疫情防控的针对性。国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，明确划分出低、中、高三个风险区。根据对疫情和经济社会发展形势的准确把握，各地采取分区分级差异化防控策略，在推进疫情防控和满足人民群众正常生活和生产需求之间取得平衡。国家医疗保障局、国家卫?健康委员会联合印发《关于推进新冠肺炎疫情防控期间开展“互联网+”医保服务的指导意见》，将参保常见病、慢性病的线上复诊服务，纳入医保支付范围，打通互联网医疗的医保支付通道，在减少人群感染风险的同时，也及时地满足了人们的医疗需求。实行决策的民主制，坚持一切为了群众，才能在执行决策时精准防控，最大限度保护人民群众的生命安全和身体健康。

其次，决策的制定从群众中来、集聚群众经验和智慧。“公民参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于社会公民接受政府制定的改革项目规划，有助于公民帮助政府推进公共项目的实施。”[15]疫情防控不仅需要党委领导和政府负责，还需要民主协商、社会协同、公众参与，构建一个“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。[16]疫情期间，各级党委召开座谈会向各界代表征求疫情防控工作意见；国务院“互联网+督查”平台面向社会征集新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作问题线索及意见建议；各级政协和各民主党派、工商联、无党派人士，广泛征集动员，组织专家学者专题研究，通过社情民意信息等形式积极建言献策等。党和政府实行“民主基础上的集中”，始终尊重人民群众的主体地位，从各层次各领域扩大治理主体参与，将疫情防控作为每位社会成员的责任，发挥多元参与的社会治理作用，从而有利于形成正确、科学的决策。

2.“集中指导下的民主”是决策执行有力的机制

“集中指导下的民主”，是指下级机关在按照间接民主制的制约性要求进行决策时，必须以上级机关的决定为指导，在行动上同上级机关保持一致。其意义在于“当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。”[17]民主离不开集中，集中是民主的必然要求。没有集中的民主，不能形成集中统一的领导核心，缺乏权威，决策将难以坚定地贯彻执行下去。

疫情爆发恰逢春节，相关企业在短时间内难以复工，而疫情本身流行病学特征对应急医疗资源的需求却很大，医疗资源的结构性紧张使得不同地区、不同部门、不同社会群体都希望在有限的物资分配中得到更多。在疫情所带来的个人利益与集体利益，局部利益与整体利益的冲突之下，如何保证全国一盘棋，打好疫情防控总体战？这需要发挥“集中指导下的民主”，通过以习近平总书记为核心的党中央权威和集中统一领导，将干部群众的思想和行动统一到疫情防控的决策部署上来。

通过实行民主集中制，党和国家各级机关遵循个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、地方服从中央的原则，自觉服从中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的指挥；在集体领导和个人分工负责相结合的制度下，各成员根据集体决定和分工，切实履行自己的职责。国务院办公厅印发《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》， 要求各级政府迅速组织本地区生产医疗应急防控物资的相关企业复工复产，国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制物资保障组对上述物资实施统一调度，不允许地方各级人民政府以任何名义截留、调用。国家卫健委针对同样有急迫医疗需求的武汉之外的湖北各地市，建立了16个省的一一对口支援关系，以一省包一市的方式，支持湖北省加强病人的救治工作。各地区各部门在考虑本地区本领域防控需要的基础上，把救治资源和防护资源集中到抗击疫情第一线，优先满足一线医护人员和救治病人需要。各级领导干部对疫情防控中的重大事项、重要情况，及时请示报告，严格遵守工作保密纪律和规定，不擅作主张、自行其是。“集中指导下的民主”有效地调配资源，有力地执行决策，避免了疫情防控出现群龙无首、一盘散沙的现象，确保了疫情防控形成强大合力。

四、依法治国和依法行政：“中国之制”效能优势的制序化基础

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家。依法治国“中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，[18]也是我国国家制度优势的显著标志和推进国家治理体系现代化的重要内容。科学立法、有法必依、严格执法、和违法必究是依法治国的基本内容。依法治国的关键在于依法行政，国家颁布的法律法规大多由行政机关执行，其在各类机关中对经济社会发展的影响最大，与公民的关系最密切，是职能最复杂、机构设置最多、人员最多、规模最大的机关。行政机关能否依法行政，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义，从总体上决定着依法治国能否取得成效。此次依法防控，充分发挥着依法治国在处理突发公共事件上行政管理的突出作用，有效地协调和利用各类防疫资源，营造了稳定有序的社会防疫环境，使“中国之制”制度优势在制序化基础上转化为疫情防控的效能。

1.依法行政是疫情防控“制序化”的关键

依法行政, 就是行政机关行使行政权力，从事国家政务、机关内部事务和社会公共事务管理必须由法律授权并依据法律规定。在依法行政中，法优先于行政, 行政必须服从于法。战时状态的疫情防控是非常态的治理，所采用的是非常态的法律规范体系，行政机关的作用更加突出，行政权力更为集中和扩大，依法行政成为合理有序地开展疫情防控工作的关键所在。我国已形成较为完整立体的制度体系。国家层面有《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国疫苗管理法》等，还有各领域、各地方、各位阶的专门法律法规、应急预案以及工作机制等，这些法律法规为各级政府及其有关部门提供了坚实的疫情防控法律依据。同时，针对疫情防控新形势、新要求和暴露出的问题短板，有关方面不断统筹、细化和完善相关法规和配套制度，如《中华人民共和国传染病防治法》将新冠肺炎纳入乙类传染病，出台《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民生命健康安全的意见》和《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》等，确保了各项疫情防控工作更有秩序、更有效率的开展。

正是有法可依并在实践中不断完善，疫情防控才能够井然有序地进行。如根据相关法律法规在不同区域采取强制隔离、封闭场所、交通检疫等措施，临时紧急调集人员、特别加快疫苗研发和使用等工作，临时征用民营医院、体育馆、酒店、客运站、游轮等建设方舱医院、为援鄂医疗队提供住宿，调用口罩、防护服、酒精等防控保障物资以及其他相关设施、设备等。实现了全国一盘棋的各种疫情防控资源的有效统筹和利用。

2.严格执法、违法必究是疫情防控“制序化”的根本手段

行政机关以法律作为运行的限度和评判标准，不仅要严格按照法定的原则、权限和程序行使行政权力，而且要对其违法行为承担相应的法律责任。新冠肺炎疫情爆发后,部分地区出现扰乱疫情防控秩序的行为，一些政府工作人员执法不严、过度执法、徇私枉法，为疫情防控带来了负面影响。只有运用严格执法、违法必究的手段，才能使疫情防控经得起审视和检验，取得更为扎实的成效。

各执法部门迅速成立疫情防控领导小组，切实做到严格执法、违法必究。一是严格按照《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国野生动物保护法》《刑法》等相关法律法规所提供的执法依据、标准和流程，依据疫情防控的特殊需要，加大打击故意传播病原体、扰乱医疗秩序、抗拒疫情防控等危害疫情防控、妨碍公务的行为，严厉打击挪用救款物资、破坏野生动物资源、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪行为。二是审慎作出决策，根据疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围，调整疫情防控措施，尽量减少对公民、法人和其他组织权益的损害。三是严格执法程序，根据行政执法公示制度、全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，实行执法全过程记录和系统归档留存，开设行政执法公示平台，审核重大执法决定的合法性和适当性。四是严格落实执法责任制，建立健全责任倒查机制和追究机制，各级纪检监督机关与疫情防控巡回督导组依法严肃追究疫情防控中产生的执法不力、执法不公甚至是执法腐败等问题。以严格执法、违法必究为根本手段，行政机关在法治轨道上统筹推进各项防控工作，为疫情防控营造了稳定有序的社会环境，推进了各项防控工作的合理有序开展。

五、疫情防控实践是“中国之制”完善和效能提升的重要契机

“中国之制”的优势在防控疫情中展现出了强大的组织动员力、高效的执行力和集中力量办大事等效能优势，经受住了新冠肺炎疫情的严峻考验。中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎联合考察报告指出，面对前所未知的新冠病毒，中国采取了人类历史上最勇敢、最灵活、最积极的疫情防控措施，展现出“非凡的团结行动力”，为全球防控疫情提供了重要经验典范。不过，制度建设是一项长期而复杂的任务，治理体系和治理能力现代化也是一个动态过程。突发而至的疫情防控实践充分地暴露出我国制度和治理机制及其执行中的问题，这也为整改和解决好这些问题，从而完善“中国之制”和提升其效能提供了重要契机。正如习近平总书记所强调的，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”。[19]这既是当下打赢防控疫情战役的应急之需，更是完善我国重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系的长远制度建设契机，也为推进国家治理现代化和优化效能提供实践经验的参照。

第一，完善相关法律法规。法律法规是国家治理最重要的依据。疫情防控需要迅速集中人力、物力、财力等相关资源，并需要采取一些非常时期的非常措施来进行管控。这些措施的实施将会波及到人民群众的人身权、生命健康权、迁徙自由权、财产权等基本公民权利，需要法律法规提供充分的规范供给和基本遵循。

完备的疫情防控法律法规全链条，能够推动疫情防控有规有序地开展，形成疫情防控的强大合力。然而，疫情防控的过程表明应急突发重大事件的法律储备不足，需要不断完善。这包括有些问题的处理缺乏法律的具体规范，如野生动物保护法对于如何预防和控制捕杀野生动物可能引发的传染性疾病，特别是如何有效地禁止野生动物的销售和食用都缺乏法律的具体规范，导致无法有力打击野生动物市场；一些法律规定过于宽泛容易导致理解上的歧义，如《突发事件应对法》对突发事件应对与紧急状态的界定模糊，容易造成理解歧义所带来的措施过界；一些法律法规缺乏详细的执行程序使得操作性不强，如突发公共卫生事件应急管理缺乏详细的法律规范，各地方政府出台的应急措施执行方式难以明确，基层工作人员在应急预案的执行过程中标准不一、宽严无序等。这些基于法律法规的问题虽然个别事件可以临时酌情解决，但从法治社会和社会治理的长治久安视角看，疫情防控中暴露出来的这些问题，需要在疫情防控中和疫情防控全面胜利后逐渐地加以健全和完善，正如习近平总书记指出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”[20]必须根据疫情防控中的短板问题，认真评估已有的传染病防治法、突发事件应对法、野生动物保护法等法律法规需要修改完善方面，更加明晰疫情防控相关含义、主体、程序、标准等方面的具体规定，细化疫情相关法律处罚的适用，加快构建疫情防控法律法规体系，推动我国社会法治化建设进程。

第二，加强制度化治理。制度化管理是以既定的制度规范作为组织、社会管理基本规范的治理机制，是社会治理现代化的根本标志。制度化治理强调制度的基础性和权威性，强调发挥制度的根本性、全局性、长远性作用，达致治理的规范化、标准化和程序化，实现全面系统而高效有序的治理。制度化治理是疫情防控迅速取得成效的又一强有力手段。在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，全国形成了用相关制度规范起来的一盘棋式的磅礴防控伟力和高效率，凸显了我国社会制度及其治理效能的优势。但是，疫情防控过程中还是仍时不时有违规越界的事情发生。其中有的是法纪观念不强，人治权力意识严重，如浙江部分地方自行划定重点疫区，随意挖断公路、公开感染人员隐私等；有的是政治站位不高，全局观念不强，本位观念过重，如云南大理卫健局以本市防控物资短缺为名违法扣押征用发往重庆、湖北黄石、浙江慈溪等地的口罩，湖北鄂州凤凰街道党工委书记违规分配和领取捐赠生活物资等；有的是官僚主义作风严重，脱离客观实际，主观任意而为，如山东青岛部分党支部擅自加码要求企业员工在出入证明上加盖社区公章，影响企业复工复产，以未办理健康卡为由拒绝返青人员入住小区，等等。面对疫情应对中制度缺位的治理短板，应当及时督促各地予以纠正，并以此为强化疫情防控制度之治的重要契机。对于这些暴露出来的疫情防控治理问题，需要结合已有的成熟做法和有益经验，严格遵循疫情发展规律来优化应对重大疫情风险的制度设计，保持疫情防控制度的稳定性、兜底性和持续性，进一步推进我国重大疫情防控体制机制、国家公共卫生应急管理体系的长远制度建设。

第三，提高制度执行力。制度的生命力取决于执行，制度执行力就是政府组织、社会组织、个人贯彻执行制度的强度和成效，既包括制度本身所具有的强制力和规范性，又包括制度执行主体在执行过程中所产生的力量和合法强制性。制度执行力集中体现于治理能力，直接关系到疫情防控的成效。以党的坚强领导为核心的中国制度在此次疫情防控中显示了强大的执行力效能，是迅速克制住疫情蔓延的关键因素。然而，在疫情防控的过程中，还经常出现执行力梗阻和障碍问题。其中有的是对疫情防控措施执行打折扣，如湖北荆州部分干部漏登漏报武汉返乡人员、对“四类人员”摸排不深不细；有的是疫情防控执行的具体措施不到位或不正确，如山东任城监狱原领导班子指导不力、失察失职，致使干警职工带病入监、疫情迅速扩散；还有的是极个别领导干部怕苦怕累，或不敢承担责任，缺乏主动积极性，导致执行力严重不足，如武汉江汉区防控指挥部态度消极、推卸责任，拒不执行上级交办集中收治隔离的任务，使涉事区成为武汉人口较少却疫情最严重的地区之一，等等。习近平总书记指出，“对党中央决策部署贯彻落实不力的，对不服从统一指挥和调度、本位主义严重的，对不敢担当、作风漂浮、推诿扯皮的，除追究直接责任人的责任外，情节严重的还要对党政主要领导进行问责。对失职渎职的，要依纪依法惩处。”[21]通过问责追责机制，能暂时纠正这些问题，但从制度管长远、管根本的作用来看，仍需以此作为制度建设的明确问题导向，以避免社会治理长期的破窗效应。这些由疫情防控实践检验出来的短板，主要在于制度执行力不足。“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人”，[22]提高领导干部的制度执行力，需要增强制度意识，明确疫情防控制度执行的各类责任，坚持有责必问、问责必严，切实把各项防控工作抓实、抓细、抓落地，促进我国国家治理现代化和治理效能提升。

总之，此次新冠肺炎疫情是对“中国之制”和“中国之治”的一次大考，在中国共产党的坚强领导下，各级党委、政府和各级领导干部扛起责任，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，充分彰显“中国之制”和“中国之治”的强大效能优势，在这次大考中交出了令人民满意的答卷。对于这份答卷中不尽如人意的地方，更会发挥“中国之制”强大的自我完善能力，化危机为“中国之制”完善和效能提升的重要契机，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，将“中国之制”优势更好地转化为防控效能优势，为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战注入强大动力。