自由贸易协定：提升我国全球气候治理制度性话语权的新路径

●陈红彦

自1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）签署以来，全球气候治理呈现螺旋式上升的发展特点，虽挫折不断，但始终向前。尽管2017年美国特朗普政府单方面宣布将退出《巴黎协定》，〔1〕2017年6月，美国总统特朗普宣布将退出《巴黎协定》。（See Statement by President Trump on the Paris Climate Accord,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/,last visit on January 6,2020.）但根据《巴黎协定》第28条的规定，一缔约方在本协定对其生效之日起3年后，方可发出书面通知退出本协定，并且在发出该退出通知之日起1年期满时生效，因此，美国真正退出《巴黎协定》至少要到2020年年底。即便届时美国退出《巴黎协定》，但它依然是UNFCCC的缔约国，自然难以脱离全球气候治理体系。这不是美国第一次“退群”，2001年小布什任总统期间，就退出了克林顿任期内签署的《京都议定书》。但2018年12月闭幕的联合国气候变化卡托维兹大会依然如期完成了《巴黎协定》绝大部分实施细则的谈判。这表明，经过近三十年的推动和发展，国际社会在气候变化问题上已达成高度共识。即便是在威胁“退群”的美国，与长期受两党政治影响而碌碌无为的联邦政府相比，美国地方政府一直是气候友好制度最积极的践行者，美国市场也一直是气候友好型技术发展最快最好的地区之一。更为重要的是，作为全球最大的温室气体排放国，气候议题已被我国列为事关改革发展全局、推动全球治理体系变革的优先议题之一。〔2〕近年来，无论是我国的主场外交还是客场外交，气候议题始终是我国推动全球治理体系变革的优先领域。仅2019年上半年，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛、中法全球治理论坛、第二十三届圣彼得堡国际经济论坛等重要外交场合，习近平主席多次强调中国参与和引导全球气候治理的决心。

我国正在“推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，彰显我国负责任大国形象，推动构建人类命运共同体。”〔3〕新华社：《习近平出席全国生态环境保护大会并发表重要讲话》，载新华网2018年5月19日，http://www.xinhuanet.com/photo/2018-05/19/c_1122857688.htm.要实现对全球气候治理体系的推动和引导，一个关键路径是提高我国在该体系中的制度性话语权，这其中，法律作为最为稳定、最具预期的制度建构，成了制度性话语权的核心表达。基于此，本文选取自由贸易协定（FTAs）这一具体的法律制度展开讨论。在2008年国际金融危机后，联合国机制外的气候制度得到了快速发展，FTAs便是其中的一个典型代表。从理论上言，气候变化与国际贸易的相互影响客观存在，学者们对两者之间的制度关联问题的研究较为多见，〔4〕参见彭水军、张文城：《国际贸易与气候变化问题：一个文献综述》，载《世界经济》2016年第2期，第167-187页。鲜见从制度性话语权角度展开对FTAs气候制度的考察。研究表明，FTAs正在成为发达国家争夺气候话语权的新的制度载体。尤其是在联合国气候治理体系遭遇挫折、我国正积极引导气候变化国际合作的今天，FTAs的这一发展动向颇值关注和研究。

一、FTAs气候条款的缘起：发达国家寻求气候话语突破的新尝试

20世纪80年代中期，科学界对全球变暖问题逐渐形成共识。为此，国际社会对此迅速做出回应，1990年联大专门成立了“UNFCCC政府间谈判委员会”，负责起草一份应对全球变暖的国际条约。在1992年联合国环境与发展大会上，154个国家和欧洲共同体签署了UNFCCC。〔5〕该条约1994年生效，截至目前，共有198个缔约方。数据来源于UNFCCC官网 https://unfccc.int/process/parties-nonparty-stakeholders/parties-convention-and-observer-states，2020年1月1日访问。近三十年来，联合国一直主导着全球气候变化的谈判，并逐渐形成了以UNFCCC、《京都议定书》《巴黎协定》为法律制度基础的全球气候治理体系。〔6〕《京都议定书》是对UNFCCC这一框架公约的细化和延伸，是继UNFCCC之后第二个具有法律约束力的全球气候条约，于1997年签订，2005年生效。《巴黎协定》是继UNFCCC和《京都议定书》之后第三个具有法律约束力的全球气候条约，于2015年签订，2016年生效。

（一）以联合国为核心的全球气候治理：发达国家制度性话语权的藩篱

基于气候变化问题的全球性和公共性，许多分析家都预设一个强制实施的全球协议是解决气候变化威胁的唯一途径。〔7〕参见［美］埃莉诺·奥斯特洛姆：《应对气候变化问题的多中心治理体制》，谢来辉译，载《国外理论动态》2013年第2期，第86页。1990年开始的全球气候谈判及随之建立起的全球气候治理体系，遵循的正是这一路径，其核心特征是以联合国为核心、以UNFCCC为基础的“自上而下”的模式。总体上看，发达国家在这一治理体系中居于主导地位，这源于两个基本事实——排放体量超大和应对能力领先。气候变化与其他环境问题类似，根源于不当的工业化生产方式。政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次研究报告显示，气候变化问题与人类社会大规模使用化石能源存在直接关联。〔8〕See IPCC,Climate Change 2013: The Physical Science Basis,http://www.climatechange2013.org/images/report/WG1AR5_ALL_FINAL.pdf,last visit on January 1,2020.作为开启和领跑工业化进程的发达国家，其绝对排放量遥遥领先于发展中国家，也因此获得了与其排放规模相对应的强势话语力量。与此同时，应对气候变化问题需要的是以资金和技术为核心支撑的减排能力和适应能力，发达国家同样遥遥领先。考察UNFCCC1990—1992年的谈判历史不难发现，核心谈判议题都围绕着发达国家，包括如何协调美国和欧盟在减排目标和减排时间表问题上的差异、发达国家如何对发展中国家进行资金支持和技术转让等。〔9〕See Daniel Bodansky,The United Nations Framework Convention on Climate Change: A Commentary,Yale Journal of International Law,Vol.18,No.2,1993,p.474-491.

然而，发达国家如此强势的谈判实力和话语力量并未完全转化为制度性话语权。与同期的《保护臭氧层维也纳公约》《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》等全球环境条约不同的是，发展中国家从一开始就深度参与了UNFCCC的谈判并集体发声，从而最大程度地运用制度为自身的核心利益构筑起一道屏障。

一是坚持以联合国为核心，构建全球气候治理体系。发展中国家深知，由于发达国家在气候问题上拥有绝对的话语优势，若不能通过联合国实现抱团发声，最终只有妥协而很难获得利益平衡，所以自UNFCCC谈判初始，发展中国家就高度重视谈判的领导机构和组织形式问题。发达国家提出，将气候谈判交由联合国环境规划署和世界气象组织共同领导，并具体通过IPCC组织和协调谈判事宜。对此，发展中国家坚决反对,认为气候问题不仅仅是技术问题，其核心还是发展问题，属于政治范畴，而且发展中国家在IPCC中的参与度不高，〔10〕IPCC是世界气象组织和联合国环境规划署于1988年联合建立的政府间机构，主要任务是对气候变化问题进行科学的评估。发达国家（尤其是美国）在IPCC的早期实践中扮演了重要角色。因此，必须由联大来主导谈判，而不是由IPCC这样的技术机构来主导。〔11〕See Generally Report of the Ad Hoc Working Group of Government Representatives to Prepare for Negotiations on a Framework Convention on Climate Change,UNEP/WMO Doc.Prep./FCCC/L./REPORT,Sept.24-26,1990,Geneva,p.13.最终联大通过45/212号决议，成立了政府间谈判委员会，作为气候变化政府间谈判的唯一程序，〔12〕See Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind,G.A.Res.45/212,U.N.GAOR,45th Sess.,71st plen.mtg.,Supp.No.49,U.N.Doc.A/45/49 （1990）,p.148.并领导达成了UNFCCC这一全球首个气候变化多边条约。在随后的二十多年里，鉴于UNFCCC的框架性特征，国际社会定期召开缔约方大会，不断推动UNFCCC的落实，并相继达成了两个具有法律效力的多边条约——《京都议定书》和《巴黎协定》。UNFCCC、《京都议定书》《巴黎协定》成为全球气候治理体系的核心法律制度。在此进程中，发展中国家以集体发声的优势，不断化解发达国家的话语优势，从制度层面形成了对发达国家的有效制约。

二是坚持“共同但有区别的责任”原则。与同时期的其他国际环境条约相比，UNFCCC在“共同但有区别的责任”原则的制度构建方面存在诸多亮点。首先在形式上，UNFCCC 是第一个将“共同但有区别的责任”作为基本原则，并明确纳入条约文本的国际环境条约。〔13〕See Daniel Bodansky,Jutta Brunnee and Lavanya Rajamani,International Climate Change Law,Oxford University Press,2017,p.356.事实上，早在1972年联合国通过《斯德哥尔摩环境宣言》，尤其是1974年联大通过《建立国际经济新秩序宣言》《建立国际经济新秩序行动纲领》《各国经济权利与义务宪章》三个决议号召建立国际经济新秩序之后，国际环境条约给予发展中国家差别待遇的情况日益增多，〔14〕See Daniel Barstow Magraw,Legal Treatment of Developing Countries: Differential,Contextual,and Absolute Norms,Colorado Journal of International Environmental Law and Policy,Vol.1,No.1,1990,p.90.但从未提炼成“共同但有区别的责任”原则并明确规定在条约文本中。其次在内容上，“共同但有区别的责任”与差别待遇虽都强调对发展中国家的差异化处理，但国家责任的逻辑起点并不相同。差别待遇强调不同的国家责任是基于不同的国家能力。比如，1972年《斯德哥尔摩环境宣言》第23条规定：“有些标准在大多数发达国家是可行的，但由于发展中国家无力承担实施这些标准的社会负担而在这些国家是不可行的。”《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》第5条规定“发展中国家可根据其财政和技术能力，享受10年的宽限期”等。若国家责任仅仅源于国家能力，事实上是将国家责任置于当下的视角，而忽视了历史原因。对气候变化而言，发达国家自工业革命开始的历史累积排放是造成全球变暖的主要原因，不认清这一点，将使发达国家的责任明显减弱，而发展中国家的责任显著增强。比如，在资金支持的议题谈判中，发展中国家一直坚持的主张是，因发达国家的历史排放导致了全球变暖，故只有获得财政资助，它们才会减排；而发达国家则宣称，是否给予财政资助取决于是否具备这个能力，它们甚至可以根据发展中国家的表现来决定是否给予资助。最终，通过集体努力，发展中国家让UNFCCC文本呈现出与之前的环境条约不同的表述方式，如第3条第1款即规定，各缔约方应当在公平的基础上，根据它们共同但有区别的责任和各自的能力保护气候系统。将“共同但有区别的责任”和“各自的能力”同时写进文本，赋予了“共同但有区别的责任”不同于“各自能力”的含义。这一制度的构建对发达国家形成了有效制约，也为发展中国家争取了更灵活的经济发展空间。

（二）FTAs：发达国家搭建气候治理的新平台

从1994年UNFCCC生效到2005年《京都议定书》生效，联合国稳步推进着全球气候治理体系向前发展。然而，自2008年国际金融危机爆发后，发达国家与发展中国家在气候问题上的分歧日渐凸显。

首先，各国越来越清晰地认识到气候变化问题的复杂性，利益协调变得愈发困难。解决气候变化问题归根结底是要限制化石能源的使用，然自工业革命以来，无论是历经完整的工业化洗礼的发达国家，抑或是正处于工业化进程中的发展中国家，都建立起了以化石能源为基础的国民经济体系。这就意味着，只有对本国现有的经济发展模式进行变革，才能真正应对全球变暖，从而就使得气候问题不可能只是单纯的环境问题，还涉及各国的国民经济基础及与之相关的政治利益博弈。

其次，中国等新兴经济体的快速发展使得原有的气候利益格局发生了根本性改变。在UNFCCC谈判之初，国际社会并未充分意识到气候问题的特殊性和政治属性，很多国家乐观地认为，气候问题与臭氧等环境问题类似，完全可复制既有的国际制度实践加以解决。〔15〕同前注〔13〕，Daniel Bodansky、Jutta Brunnee、Lavanya Rajamani书，第 351-352 页。认识上的模糊加上乐观主义情绪可以说是发达国家接受“共同但有区别的责任”原则的重要原因。然而，随着国际社会对气候问题认识的不断深入，特别是《京都议定书》为发达国家确定量化减排义务，同时免于发展中国家同等义务后，发达国家明显感受到气候责任对其经济发展的制约。国际金融危机爆发后，新兴经济体的迅速崛起及与之伴随的碳排放总量的快速增长，使得发达国家与新兴经济体在减排责任问题上的矛盾日益激化。在发达国家看来，正是这一原则使得像中国这样的发展中国家 “排放大户”免于担责，这对它们是严重不公的，美国甚至据此退出《巴黎协定》。而发展中国家则坚定认为，经济动能的转换需要足够的能力支撑，为此，必须保证发展中国家具有足够的灵活度及必要的资金和技术，而这正是“共同但有区别的责任”原则之于发展中国家的重大意义。

最后，低碳市场发育的不足让发达国家难以获得预期的经济收益。应对气候变化问题需要整个国际社会从高碳运行转变为低碳发展，这就为低碳经济提供了重大机遇。由于低碳产业大多呈现技术密集型和资本密集型的特点，发达国家比发展中国家明显具有竞争优势。根据经合组织（OECD）2014年的专利统计数据，在“与环境相关的技术”中，30.9%、23.6%和20.9%分别由欧盟、日本和美国所掌握，而金砖五国（巴西、俄罗斯、印度、中国与南非）所掌握的专利技术仅占10.7%。〔16〕See OECD,Patents by Technology: Patents in Environment-related Technologies,http://stats.oecd.org#,last visit on January 1,2020.然而，由于发展中国家被免除承担量化减排义务，全球低碳市场的发育远低于发达国家的预期，所以导致发达国家从新兴低碳产业获取超额垄断利润的如意算盘落空。

为了摆脱联合国气候制度对自身的束缚，近年来，发达国家开始不断寻求和搭建新的气候话语平台，贸易制度成了它们的首要选择。20世纪90年代之后，随着全球化发展的不断深入，议题之间的重叠与互嵌成为常态，全球治理机制的关联性日益凸显。发达国家希望利用议题关联手段，将贸易这一传统的优势议题与气候议题打包，进而实现其在气候议题下的利益突破。

目前，发达国家正在努力通过三个层面的贸易手段来促进气候治理的发展。从多边角度来看，在发达国家的努力下，2001年开始的WTO多哈回合谈判首次将“贸易与环境”问题纳入多边谈判议程，发达国家希望凭借贸易优势实现在环境问题上的突破。然而，经过十余年的谈判，多边贸易体制在此问题上并未能形成任何倾向性意见。2013年年底，WTO达成的《巴厘一揽子协议》（早期收获）并未涉及贸易与环境议题，而在与气候变化直接相关的WTO环境产品和服务的自由化谈判方面，成员国除了在环境货物的覆盖范围（特别是环境货物的协调税则问题）上有简单共识外，其他议题均无实质性进展。〔17〕See WTO,TN/TE/20,21 April 2011（11-2083）.为了推动WTO环境产品的自由化，2014年7月，包括美欧在内的14个WTO成员正式启动《环境产品协议》谈判，〔18〕参见《中美欧等14个世贸组织成员正式启动环境产品协议谈判》，载新华网2014年7月9日，http://www.xinhuanet.com/world/2014-07/09/c_1111519014.htm.然至目前并未取得任何实质性进展，处于暂停状态。〔19〕参见刘国民：《专家呼吁重启环境产品协定谈判》，载《中国贸易报》2017年8月31日，第3版。

从单边角度来看，“碳关税”是发达国家的重要制度尝试。自《京都议定书》后，发达国家普遍建立起更为严格的减排制度，产品的环境成本也随之提高。为了保护本国产业的竞争力，发达国家提出对未承担同等减排成本的进口产品实施贸易限制，“碳关税”争议由此产生。对于“碳关税”这样一种典型的单边贸易限制措施，发展中国家普遍认为其有违WTO规则，〔20〕参见陈红彦：《气候变化制度引入边境措施的现实困境及应对》，载《法学》2015年第1期，第25-44页；王俊：《从制度设想到贸易政策：美国碳关税蜕变之路障碍分析》，载《世界经济与政治》2011年第1期，第90-97页；等等。即便是在发达国家，这一措施的合法性也一直饱受质疑。〔21〕See Christine Kaufmann,Carbon-related Border Tax Adjustment: Mitigating Climate Change or Restricting International Trade?,World Trade Review,Vol.10,No.4,2011,p.497-525.如果发达国家贸然实施“碳关税”等单边贸易手段，那么极易招致他国特别是发展中国家的抵制和贸易报复。

在多边贸易进程受阻、单边贸易手段难以推进的背景下，发达国家开始将关注重点转移至双边或区域性的FTAs上。事实上，FTAs引入一般性环境条款已成为一种实践共识。统计数据显示，1985年之前的贸易投资协定均不涵盖环境条款；1985—2001年，只有不到10%的贸易投资协定涵盖环境条款；而仅2012年一年，世界范围内签订的17个贸易投资协定都涵盖了环境条款。〔22〕See Madison Condon,The Integration of Environmental Law into International Investment Treaties and Trade Agreements:Negotiation Process and the Legalization of Commitments,Virginia Environmental Law Journal,Vol.33,No.1,2015,p.103.然而，作为极具特殊性的环境问题，气候变化问题一直游离于FTAs之外。但近年来，发达经济体开始改变这一条约实践，欧盟更是在几乎所有近期完成的FTAs中明确纳入了气候条款。〔23〕See EU Trade Policy and Sustainable Development,http://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/sustainable-development/,last visit on January 1,2020.目前已签订的FTAs中明确包含气候变化议题的主要有欧盟—日本经济伙伴协定（2017）、欧盟—越南自由贸易协定（2016）、欧盟—加拿大自由贸易协定（2014）、欧盟—新加坡自由贸易协定（2014）、欧盟—哥伦比亚—秘鲁贸易协定（2012）、欧盟—中美洲联合协定（2012）、欧盟—韩国自由贸易协定（2011）等。在备受关注的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）谈判中，气候议题也被明确纳入（尽管后因美国国内政治原因而被迫改变为“向低排放和适应经济转型”的表述）。〔24〕See Trans-pacific Partnership Agreement,Article 20.15.TPP是由美国前任总统奥巴马主政白宫期间力推的一项FTA，12个环太平洋国家参与谈判，并于2016年2月共同签署该协议。2017年1月，特朗普主政白宫之后，宣布美国退出TPP。2018年3月，11个TPP签署国重新签订《全面与进步跨太平洋伙伴关系协议》（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership,简称CPTPP），基本沿用了TPP的文本。在FTAs中融入气候议题正渐成一种趋势，凸显出全球气候治理体系的重大发展。

二、FTAs气候条款考察：欧盟争夺气候话语权的新实践

欧盟一直是全球气候治理体系的积极参与者和重要贡献者，也是运用FTAs提升气候话语权的实践者。近年来，欧盟在其签订的所有FTAs中均明确引入气候变化议题，该议题正成为“欧盟版”FTAs的重要内容，并不断被推广和扩大。

（一）欧盟FTAs引入气候议题的缘由

欧盟在FTAs中大力推进气候议题的发展有其深刻的经济与法律考量。目前，其在低碳产品、服务和技术领域具有突出的竞争优势。比如，在环境产品的出口市场、〔25〕参见商务部研究院绿色贸易发展研究中心：《中国绿色贸易发展报告（2017）》，中国商务出版社2017年版，第15页。环境专利的申请数量等方面，〔26〕同前注〔16〕。欧盟都占据了全球近三分之一的份额。因此，打破低碳经济的市场壁垒，建立环境产品与服务的自由贸易制度，对欧盟而言至关重要。然而，UNFCCC确立的“共同但有区别的责任”原则，不仅推高了欧盟企业的环保成本，产生了所谓的“碳泄漏”问题，〔27〕所谓的“碳泄漏”问题是指，因各国减排标准的不一致，导致企业所承担的减排成本及产品所承担的环境成本有所差异，减排标准严格的国家因此丧失了投资吸引力，大批资本转而投向那些减排标准较为宽松的国家，从而使得全球性的减排安排及一国国内的强制性减排安排发挥不了其应有的减排功效。而且限缩了国际低碳市场原本应有的规模和空间，影响了欧盟具有环境比较优势的产品及服务的输出。故此，改变于己不利的气候规则、构建于己有利的话语体系便成了其必然选择。

欧盟很早就认识到，有关气候变化的适应、削减行动必须体现在所有的相关政策之中，〔28〕See Review of the EU Sustainable Development Strategy,DOC 10917/06,Council of the European Union,Brussels,26 June 2006,para.13.贸易政策可用来支持绿色发展和气候变化，尤其是减排问题。〔29〕See Trade Growth and World Affairs: Trade Policy as A Core Component of the EU’s 2020 Strategy,COM（2010）612,European Commission,Brussels,9.11.2010,para.2.3.事实上，气候变化等可持续发展目标已内化于欧盟的贸易政策中，并通过单边、双边和多边等多层次制度的推进，促使欧盟在贸易问题、气候问题及其他可持续发展问题上获得了越来越多的国际话语权。

从单边角度看，欧盟通过“GSP+”制度向发展中国家明确输出其在气候变化等可持续发展问题上的立场。该制度是欧盟据其自身标准，对那些在环境保护、劳工权利和政府管理方面表现良好的发展中国家给予特别优惠的关税待遇。判断的依据在于这些发展中国家有无签订和违反欧盟指定的国际条约，其中就包括UNFCCC和《京都议定书》。〔30〕See Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences and Repealing Council Regulation （EC）No 732/2008,Regulation （EU）No 978/2012,Article 9,Annex VIII.从双边角度看，欧盟在FTAs中专设“贸易与可持续发展”条款，纳入核心的国际环境和劳工标准，促进环境产品与服务的双边自由化及可再生能源的贸易投资便利化。从多边角度看，欧盟积极参与WTO“贸易与环境”议题的谈判，力争早日实现环境产品与服务的多边自由化。欧盟通过单边、双边、多边互动的机制有效地将气候变化议题及其他可持续发展议题融入贸易政策之中，并得以相互促进。单边机制是基础，欧盟充分利用关税优惠等贸易手段，促使更多的发展中国家接受和采纳其在气候变化方面的观点和立场，形成了较为巩固的利益同盟；双边机制是关键，可有效打通单边机制与多边机制之间的盲区，欧盟运用其在国际贸易中的优势地位，通过贸易谈判和利益交换，输出自身在气候变化问题上的立场和规则，从而形成了覆盖范围更广的利益共同体。单边和双边机制所累积的效应将有效地帮助欧盟在WTO、UNFCCC等多边机制内获取足够的话语权和规则主导权。

（二）欧盟FTAs气候议题的基本特征

首先，议题具体明确。早前的FTAs对气候变化议题并不明确涉及，至多是间接相关，条约语言更多地使用“加强能源和环境领域的合作水平”等类似表述。正如有学者所指出的，环境友好型自由贸易协定，除少数例外，大部分都仅是对环境保护的粗略同意及在绿色事务合作上的模糊约定。〔31〕See Rafael Leal-Arcas,Climate Change Mitigation from the Bottom up: Using Preferential Trade Agreements to Promote Climate Change Mitigation,Carbon & Climate Law Review,Vol.7,No.1,2013,p.37.

与此显著不同的是，欧盟在2010年之后缔结的FTAs均明确通过专门条款来规范气候变化问题。内容主要包括：（1）将UNFCCC、《京都议定书》《巴黎协定》明确纳入各方必须遵守的“多边环境协定”范畴；〔32〕eg.Free Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Korea,of the Other Part（2011）,Article 13.5; EU-Central America Association Agreement（2012）,Article 287.2; Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part（2012）,Article 270.2; Free Trade Agreement Between the European Union and the Republic of Singapore（2014）,Article 13.6.由于加拿大退出了《京都议定书》，所以欧盟—加拿大FTA中未明确提及UNFCCC和《京都议定书》。（2）加强各方与贸易相关的全球气候治理合作，尤其是全球碳排放交易市场等领域的合作；〔33〕eg.Free Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Korea,of the Other Part（2011）,ANNEX Article 13.5; EU-Central America Association Agreement（2012）,Article 50.3; Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part（2012）,Article 286; Free Trade Agreement Between the European Union and the Republic of Singapore（2014）,Article 13.10; EU-Canada Free Trade Agreement （CETA）,Article X.9，X.12.（3）消除气候友好型产品、服务与技术的贸易壁垒。〔34〕eg.Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part（2012）,Article 275.5; Free Trade Agreement Between the European Union and the Republic of Singapore（2014）,Article 13.11; EUCanada Free Trade Agreement （CETA）,Article X.9,X.12.这一条约实践的变化使得气候问题不再是隐藏在环境议题背后的一个可有可无的角色，不再是一个需通过条约解释才得以清晰的无关紧要的话题。通过专门条款来讨论和规范气候变化议题，这些FTAs使得该议题一开始即具有一席之地。

其次，未脱离UNFCCC基本制度，但强化了于己有利的国际实践。从总体上看，欧盟FTAs中的气候变化规则依然坚持UNFCCC制度，未涉及全球气候谈判中的敏感问题。比如，坚持了UNFCCC的“公平原则”“共同但有区别的责任原则”“各自能力原则”。〔35〕Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the one part,and Colombia and Peru,of the Other Part（2012）,Article 275.2.又如，尽管解决“碳泄漏”是欧盟对外气候政策的重要目标之一，但FTAs依然坚持了各国在环境标准问题上的自主权，〔36〕eg.EU-Central America Association Agreement（2012）,Article 285; Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part （2012）,Article 277.对该问题的关注更多的是通过扩大欧盟减排标准域外影响力等方式来缓解。与此同时，亦通过推动新的对话和谈判，不断扩大自身的减排实践、经验和规则的影响力。其中最突出的表现是，一是强化和扩大碳排放交易体系的规模和影响力。欧盟的碳排放交易体系是目前全球最主要的碳排放交易市场，其一直希望扩大并积极促进该交易市场与其他市场的连接，以便输出其更为成熟的制度和经验。为此，欧盟在FTAs中不断强化缔约对方对欧盟碳排放交易体系的认可和接受，定期与已达成FTAs的国家举行会晤，以保证相关规定的有效实施。比如，在欧盟—韩国FTA第三次联席会议上，双方就着手为建立欧韩碳交易共同市场做前期准备。〔37〕See Joint Statement of the 3rd Meeting of the Committee on Trade and Sustainable Development Under the Korea-EU FTA,8 December 2014.二是强化和扩大产品的环境标签制度。环境标签制度是欧盟应对“碳泄漏”问题，保护境内企业竞争力的主动之举。传统的产品竞争核心要素是质优价廉。欧盟的高环境标准意味着企业的高环境成本，这就损害了产品的竞争力。而环境标签制度要求企业将产品在生产、运输和销售等整个生命周期所产生的二氧化碳清晰地予以标注，由此体现产品的低碳优势。所以，欧盟在FTAs中不遗余力地推进环境标签制度，比如，在欧盟—韩国FTA中，双方就各自的环境生态标签的合作，尤其是技术合作问题达成了广泛共识；〔38〕同上注。在与哥伦比亚和秘鲁的FTA中，欧盟则鼓励两国在诸如皮革、服装、铜矿业等领域开始环境足迹的试点。〔39〕See Joint Statement of the Sub-committee on Trade and Sustainable Development Under the EU-Peru and Columbia Trade Agreement,February 6,2014.

再次，注重运用环境合作机制，输出本国的制度和规则优势。气候问题的解决，既需资金和技术，也需先进的制度和规则，即能力建设。在此方面发达国家显然更具优势，是故欧盟FTAs非常注重环境合作条款。比如，在欧盟—越南FTA中规定，双方在气候议题下分享经验和信息，主要涉及碳定价的设计、实施和运行机制，国内和国际碳市场的建设，能效、低碳技术和可再生能源的提升和优化等。〔40〕See Free Trade Agreement Between the European Union and the Socialist Republic of Vietnam,Chapter 15,Article 5.2.这种看似互动的信息分享，其实更多的是欧盟单方面在规则、技术、标准等制度方面的输出。

最后，坚持争端解决机制的非强制性特征。总体上看，欧盟FTAs规定的气候争端解决机制沿袭了UNFCCC的非强制性特征，〔41〕“欧盟版”FTAs环境章节与“美国版”FTAs环境章节的一个最大区别就在于争端解决机制。在美国第一个引入环境条款的FTA——《北美自由贸易协定》中，环境义务的可执行性特征被确立起来，环境争端可通过仲裁程序解决，同时违反环境义务可导致贸易制裁。（See North American Agreement on Environmental Cooperation,U.S.-Can.-Mex.,Sept.4-Sept.14,1993,32 I.L.M.1480.）美国认为，这是确保缔约方不通过削减环境保护标准从而不当地吸引贸易与投资的基本要求。但又比UNFCCC更完备和详细。〔42〕eg.Free Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Korea,of the Other Part（2011）,Article 13.14-13.15; EU-Central America Association Agreement （2012）,Article 296-302.这一程序主要包括两个步骤：政府间协商和专家小组裁判。协商程序需要由一方的书面请求报告来启动，协商结果通常需要向社会公布。如果在规定的时间内协商未果，相关当事方可通过书面形式提起专家小组程序。FTAs就专家的构成、中立性要求、专家组的成立、适用的法律依据等皆有明定。经过审理，专家组将出具临时报告和最终报告，均涉及专家组所认定的基本事实、适用的法律依据、具体的意见和建议及其原因等内容。对于临时报告，各方均可提出异议，由专家组视情况加以处理；对于最终报告，各方在“考虑”（take into account）报告意见的基础上，商议采取合适的措施解决争议。可见，欧盟FTAs有关气候变化争端解决机制的规定并不具有强制性。

（三）FTAs对提升欧盟气候话语权的现实效果

欧盟FTAs引入气候变化议题，为提升欧盟在全球气候治理体系中的制度性话语权提供了一条新路径。以FTAs大力推行的碳排放交易制度为例，这为欧盟带来的利益至少涵盖如下三方面：（1）目前全球在碳定价制度的选择问题上更倾向于碳排放交易制度，这极大地减少了欧盟进行制度转换的风险和成本。碳税和碳排放交易这两种碳定价制度被认为是最具效率的经济减排手段，但究竟谁更具效率、更适合作为市场减排的制度工具，理论界一直存在较大歧见。〔43〕参见［美］威廉·诺德豪斯：《均衡问题：全球变暖的政策选择》，王少国译，社会科学文献出版社2011年版，第145-154页。从各国实践看，碳税作为国家制度实践，明显早于碳交易制度，〔44〕参见陈红彦：《碳税制度与国家战略利益》，载《法学研究》2012年第2期，第85页。但近年来，在欧盟的极力推动下，碳排放交易制度被越来越多的国家所采纳与实施。（2）有助于欧盟扩大对全球碳市场的定价权，强化碳金融能力。经过十余年的发展和精心培育，欧盟已成为全球最大的碳排放交易市场。碳市场的发育紧紧依附于金融市场，“因为发展低碳经济，需要构筑一套推动碳交易、低碳项目开展、低碳技术开发以减少温室气体排放的金融服务体系。该体系以金融中心为平台，以多元化的碳金融工具为载体，以各种参与机构为实施主体，能够有效整合各方面的资源，起到粘合剂的作用。”〔45〕尹应凯、崔茂中：《国际碳金融体系构建中的“中国方案”研究》，载《国际金融研究》2010年第12期，第61页。为此，欧盟碳排放交易体系相继开发出排放配额（EUA）和减排量（CER）期货期权交易产品。此外，许多金融机构也相继推出了以碳排放为关键参数的金融指数，如巴克莱银行推出的全球碳指数（BGCI）、汇丰银行的气候变化指数等。碳交易市场的迅速发展及碳金融领域的不断创新，强化了欧盟对碳市场的定价权，“在全世界创造一个广泛相似的碳价格信号”正是欧盟不断推动和扩大碳交易市场建设的核心目标；〔46〕参见［美］ 索尼亚·拉巴特、罗德尼·R.怀特：《碳金融——碳减排良方还是金融陷阱》，王震、王宇译，石油工业出版社2010年版，第128页。而国际碳市场的不断扩大，碳定价权的不断加强，碳金融的不断创新，均对强化欧盟本币地位发挥了积极作用。“现有的碳交易市场与碳交易的买卖方结构分布已然表明：在国际碳金融体系的推进中，欧元、美元、日元等通过计价绑定权得以进一步强化，而在碳经济领域无作为及弱势的他国货币则存在被边缘化的风险。”〔47〕涂永前：《碳金融的法律再造》，载《中国社会科学》2012年第3期，第97页。（3）有助于欧盟加强对全球碳排放规则的话语权和掌控力。碳排放交易制度是一种典型的市场机制设计，其运行依赖于成熟的市场配套和规则体系。经过十余年的不断实践、改进和发展，欧盟在碳排放交易规则建设方面的表现十分突出。目前，中国、韩国、加拿大等国都相继引入了碳排放交易制度，在碳排放交易制度的建立进程中，欧盟主动作为，积极引导，促进这些国家的市场、规则与欧盟的市场、规则相对接。例如，欧盟在与加拿大、韩国的FTAs中就双边之间碳排放交易市场的规则互通、市场互联等问题达成共识；在中国碳排放市场的建设过程中，欧盟也一直发挥着重要影响力。〔48〕比如，在《中欧气候变化联合声明》中，中欧就进一步加强了碳市场方面的已有双边合作，并就今后几年共同研究碳排放交易相关问题达成广泛一致。欧盟正在通过FTAs等诸多路径，推进全球碳排放交易市场的发展，输出自己的规则和标准，加强其在未来全球碳排放交易市场中的规则主导权。

三、FTAs气候条款的引入：中国增强气候话语实力的新思路

中国在气候变化国际合作中的角色定位，经历了从被动学习、积极参与到主动引导的重大转变。这一转变是中国不断完善经济发展方式、积极应对全球气候谈判压力、彰显负责任大国的主动之举。

作为UNFCCC的初始成员国，中国积极参与了公约的谈判。〔49〕有关中国参与UNFCCC谈判的过程，参见王之佳：《中国环境外交》，中国环境科学出版社1999年版，第145-146页。在这一阶段，国际社会对发达国家应该承担全球气候谈判的领导角色是存在明确共识的，发达国家与发展中国家在气候问题上的主要矛盾集中体现在资金支持的议题上。〔50〕同前注〔9〕。其时的中国，与其他发展中国家一样，无论是国际道义还是国际政治层面，都不存在明显的气候谈判外围压力，更多的是学习气候变化与全球治理这些陌生但又必须接触和接受的新生事物。全球气候治理进入《京都议定书》阶段后，中国在全球气候谈判中的压力与日俱增。由于《京都议定书》将UNFCCC的“共同但有区别的责任”原则具化为发达国家单方面的量化减排义务，发达国家深刻感受到气候问题对其经济发展的硬约束，在自身履约意愿大幅降低的同时，迫切希望向发展中国家推卸减排责任，发达国家与发展中国家在减排问题上的矛盾日渐上升为全球气候治理的主要矛盾。2006年中国成为全球最大的二氧化碳排放国，〔51〕参见王伟光、郑国光主编：《应对气候变化报告（2014）》，社会科学文献出版社2014年版，第15页。首当其冲成了发达国家的发难对象。其时的中国经济经过多年的高速增长，资源与环境对经济发展的瓶颈制约开始显现。自2002年党的十六大报告把“生态环境得到改善，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的重要目标后，国内经济的发展方式开始发生转变。内因与外因的结合让中国开始以更加积极的姿态主动参与全球的气候治理。

2008年国际金融危机爆发后，受经济拖累，发达国家在气候问题上的立场日趋保守，与发展中国家尤其是中国等新兴经济体的矛盾愈发突出。2009年被寄予厚望的联合国哥本哈根气候谈判失败之后，全球气候治理一度进入低潮期，美国、加拿大、澳大利亚、日本等发达经济体相继退出或威胁退出《京都议定书》，全球气候治理体系出现重大风险。面对日益紧迫的全球气候变化威胁，这种显然“多输”的结果并不符合包括中国在内的广大发展中国家的根本利益。在此关键时刻，中国勇于担当、积极协调，最终促成了《巴黎协定》的成功签署和快速生效，这是中国从全球气候谈判的参与者到引导者的一次积极实践。〔52〕参见新华社：《综述：国际社会高度评价〈巴黎协定〉生效意义和中国贡献》，载新华网2016年11月4日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-11/04/c_1119854049.htm；唐颖侠：《气候变化〈巴黎协定〉签署的意义及中国贡献》，载《人民日报》 2016年4月28日，第11版。

角色的转变首要的是中国对自身发展方式的变革调整。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2018年《宪法》修正案明确纳入“贯彻新发展理念”“推动……生态文明协调发展”等内容，表明建设生态文明已经成为坚持和发展中国特色社会主义的内在逻辑，而面对气候变化这一全球性公共风险，中国积极推动和主动引导气候变化国际合作，彰显出大国担当和对人类命运共同体的守护。

客观地看，截至目前，中国对全球气候治理体系的推动和引导主要体现在UNFCCC等联合国制度范围内，尤其是对《巴黎协定》的成功签署和生效。前已述及，FTAs正成为全球气候治理体系的组成部分，并在有效提升发达国家制度性话语权方面取得实效，这是否意味着以FTAs为典型代表的UNFCCC外制度也可为我所用，并发挥重要作用呢？要回答这一问题，首先需解决几个先决性问题，即UNFCCC外制度的发展是否具有一定的必然性？中国对UNFCCC的引导能力和引导效果如何？进而，是否有必要拓展对UNFCCC外制度的话语影响？如果是，FTAs是否是重要的备选项？

（一）UNFCCC外制度的发展是其内在需要，全球气候治理需合力推进

当今的全球气候治理体系与20世纪90年代初的景象已大有不同，此种变化自2008年国际金融危机时就开始了：危机前，UNFCCC几乎可以等同于全球气候治理体系，那是一种典型的“自上而下”的治理路径；危机后，“自下而上”的治理路径得以快速发展，且特点鲜明：一是治理主体更为多元，突破了早先的“联合国—国家”模式，八国集团、二十国集团、亚太经济合作组织、国际海事组织、国际民用航空组织等纷纷涉猎气候变化议题；二是治理议题更为分散。与UNFCCC将所有气候议题一揽子包括不同，随着气候治理主体的多元化，不同的治理机构和机制在涉及气候变化问题时，仅将与本机构或本机制相关的气候议题纳入，弱化了气候议题之间的关联性，增强了气候与非气候议题之间的关联性。

《巴黎协定》的签署使国际社会对UNFCCC模式重拾信心，表面上看这似乎是为“自上而下”模式打入了一剂强心针。然而，《巴黎协定》 成功的关键在于其摒弃了《京都议定书》单纯采用“自上而下”的为各国分配气候义务的模式，转而采用“国家自主贡献”这一“自下而上”的减排模式+“全球盘点”这一“自上而下”的核查模式。这表明，“自下而上”的气候治理模式不再游离于UNFCCC之外，它已然被正式采纳和认同，从而内化于其中了。

由是可见，当今UNFCCC外制度的发展是其自身发展的内在需要。由于全球气候治理高度复杂，尽管事关人类的当下和未来并且形势日益严峻，但若忽略它对现实国家利益的巨大冲击而丧失具体治理路径上的灵活性，最终只能裹足不前。各种“自下而上”的UNFCCC外制度的发展其实是用更灵活的方式来探索各国在气候议题上的相似点与不同点，并最终促成各国在UNFCCC这一最广泛的制度平台上达成利益的平衡和妥协。国际实践反复表明，“国际制度通常并不是来自某次国际会议上深思熟虑的决定，而是通过期望趋同或心照不宣的讨价还价，对随时间而逐渐演变的非正式权利和规则进行法律化编撰的结果。”〔53〕［美］罗伯特·O.基欧汉、戴维·G.维克托：《气候变化的制度丛结》，刘昌义译，载《国外理论动态》 2013年第2期，第102页。全球气候治理体系自《巴黎协定》 始，正式将“自上而下”与“自下而上”治理路径相结合，开启了国际社会更加务实的应对气候危机之路。

（二）中国正综合运用UNFCCC内外多种机制提升话语实力，但依然大有空间

近年来，中国对UNFCCC的实际影响力日增，这主要归因于两个基本事实：一是中国是全球最大的温室气体排放国；二是中国正在践行新发展理念，国内减排力度不断加大，表明中国在全球气候谈判中的出价能力不断增强。同时，作为一个发展中大国，中国能深刻体会和照顾发展中国家的合理关切，因此，在UNFCCC的谈判中，中国对重大的框架性事项具有较强的话语影响力。而在话语实现的具体路径上，中国也越来越主动地运用UNFCCC外制度，推动UNFCCC的发展。以《巴黎协定》为例，在协定签署前，中国就积极促成中美两国达成《中美气候变化联合声明》，双方各自公布了自主贡献的目标，为《巴黎协定》确立“自下而上”的自主贡献减排模式扫清了障碍，而为了促使协定尽快生效，中国又将气候议题纳入G20杭州峰会的核心议题，使得协定在短短一年时间迅速生效。

与在重大框架性问题上具有优势话语力量不同的是，中国目前的话语短板主要表现在具体制度的构建上，这种不足归因于中国的气候制度发展起步较晚。《京都议定书》确立了发达国家的量化减排义务，发达国家随之建立起一整套可持续发展制度，尤其是市场减排制度，以及由这些制度所支撑的全球低碳市场，在客观上使得发达国家把握了低碳制度和低碳市场的发展先机。相应地，中国等发展中国家虽然在较长一段时间内被免除量化减排的义务，但同时也造成了相关减排制度发展的落后，以及参与全球低碳市场的被动。于中国而言，这种后发性和被动性很大程度上制约了中国在UNFCCC的制度话语构建能力。近年来，中国加速了低碳规则的构建和低碳市场的培育，鉴于国内市场的超大规模性，这些低碳规则、标准，以及由此建立起来的低碳市场无疑会得到快速发展。然而，要真正具有国际影响力，并进而转化成在国际规则制定时的话语力量，则需要这些规则、标准和市场不断地与外部进行连接和扩散。由于UNFCCC是全球气候制度最终博弈的平台，中国国内规则、标准和市场的连接及扩散显然不能起步于UNFCCC，这在客观上也难以做到。可行的方法是借助UNFCCC外的各种制度平台扩大影响，凝聚共识，并最终构成中国在UNFCCC中的制度性话语权。

（三）《巴黎协定》将拓展FTAs的发展空间，中国应顺势而为

对《巴黎协定》将拓展FTAs的发展空间的判断主要基于如下两点观察。

一是《巴黎协定》的市场机制条款为贸易制度进一步促进气候制度的发展提供了支撑。在制度层面，从UNFCCC到《京都议定书》《巴黎协定》，贸易制度与气候制度的关联性呈现出渐次发展、逐步明晰、日益强化的特点。UNFCCC中与贸易有关的条款主要体现在第3条第5款的规定，即“为应对气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。”这是两者关系的制度底限，而不是相互促进的制度设计。《京都议定书》在两者关系问题上取得了明显突破。它通过第6条的联合履约制度、第12条的清洁发展制度和第17条的排放贸易制度，将贸易手段深度融入碳减排的制度设计之中。正是这些灵活的制度，促使《京都议定书》 这一极具刚性的国际条约获得了各国的批准并最终生效。〔54〕See Cinnamon P.Carlarne,Kevin R.Gray and Richard G.Tarasofsky,International Climate Change Law,Oxford University Press,2016,p.8.然而，《京都议定书》存在一个巨大的实施障碍，即它免除发展中国家强制减排义务的规定让发达国家普遍不满，严重影响了京都机制本身的效率，也抑制了各种基于该框架的非UNFCCC制度，包括FTAs气候制度的发展。相形之下，在贸易与气候的互动发展问题上，《巴黎协定》必将更有作为。其第6条规定了市场机制，〔55〕See Daniel Klsin,The Paris Agreement on Climate Change: Analysis and Commentary,Oxford University Press,2017,p.178-195; 同前注〔13〕，Daniel Bodansky书，第 236-237页。其中第2款“使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献”的规定〔56〕参见《巴黎协定》第6条第2款。2018年联合国卡托维茨气候谈判基本确定了《巴黎协定》的实施细则，而第6条是唯一未获得通过的核心内容，有待后续的气候谈判继续推动。其中，第6条第2款实施细则草案文本详细规定了“国际转让的减缓成果”这一核心制度的定义、单位、监管等问题。See Draft CMA Decision on Guidance on Cooperative Approaches Referred to in Article 6,paragraph 2,of the Paris Agreement,https://unfccc.int/documents/187631,last visit on January 1,2020.被认为是基于现行排放贸易基础上的发展和创新；第4款创设的全新制度〔57〕卡托维茨气候谈判第6条第4款的草案文本详细规定了新机制的监督机构、基准线设定、项目周期、额外性论证、相应调整等内容。See Draft CMA Decision Containing the Rules,Modalities and Procedures for the Mechanism Established by Article 6,paragraph 4,of the Paris Agreement,https://unfccc.int/documents/187631,last visit on January 1,2020.被认为是对清洁发展制度与联合履约制度的继承、发展和突破，尤其是该新制度不再要求减排必须基于某一个“项目”，也不再要求该项目必须投资于发展中国家等规定，〔58〕同前注〔55〕，Daniel Klsin书，第 188页；同前注〔13〕，Daniel Bodansky、Jutta Brunnee、Lavanya Rajamani书，第 237页。其实意在打破原有制度的条条框框，在更广范围和更大程度上将贸易与气候制度进行连接。这样看来，《巴黎协定》第6条在整体上进一步增强了运用贸易手段促进气候制度发展的空间。

二是《巴黎协定》为各国实现“国家自主贡献”设置了灵活的合作方式，将为FTAs的发展提供广阔机遇。即强化减排的刚性，首次将发展中国家纳入全球减排机制，同时大幅提升减排的灵活性，各国不仅可通过“国家自主贡献”实现减排义务，亦可选择三种自愿合作方式来执行“国家自主贡献”。第一种方式最为灵活，是基于市场方法的双边或诸边合作。《巴黎协定》第6条第2、3款规定，各国通过自愿合作，使用国际转让的减缓成果实现国家自主贡献。这意味着通过FTAs等形式的合作，促进各国国内碳排放交易市场的连接、碳抵消制度的衔接或者其他形式的政府间合作，符合《巴黎协定》的主旨。第二种方式则是在UNFCCC框架之内的基于市场方法的合作。《巴黎协定》第6条第4-7款对此作出了规定，其核心是在《京都议定书》已有的合作履约基础之上创设一种新机制，从而拓展各国在履约合作方面的广度和深度。第三种方式是根据第6条第8、9款实现的基于非市场方法的协同合作。此种方式所强调的非市场方法与《京都议定书》所推进的市场方法，以及欧盟、美国等地区正在实践的碳市场连接等市场方法迥然不同。此种合作对于诸多发展中国家意义非凡，因为发展中国家普遍存在市场减排制度发展不足的问题，所以给予其创新性地运用基于非市场方法的灵活的合作履约机制，对于提升发展中国家的履约意愿和能力，增强全球气候治理的实效，可谓意义重大。

可见，《巴黎协定》鼓励各国之间基于自愿基础之上的合作行动，并将其与执行国家自主贡献相挂钩。这就意味着，各国通过FTAs这种自愿合作模式加强国内气候制度的沟通、协调和对接，将更具可行性和吸引力。于中国而言，作为全球第一大温室气体排放国和第二大经济体，通过FTAs强化贸易与气候议题的关联性，让两者互为支撑，不仅符合全球气候治理的发展趋势，也有助于我们将现实影响力转化为气候治理领域的制度性话语权。

四、FTAs气候条款的构建：提升中国气候话语力量的新探索

2017年5月我国环保部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》，明确提出“探讨将环境章节纳入我国与一带一路沿线重点国家自贸协定的可行性”，我国FTAs环境章节的扩围与细化已被提上日程。目前，在我国已经签订的14个FTAs（包括内地与港澳更紧密经贸关系安排）中，明确涉及环境问题的有中国—韩国FTA、中国—瑞士FTA、中国—智利FTA、中国—格鲁吉亚FTA、中国—冰岛FTA、中国—新加坡FTA、中国—新西兰FTA等协定，只是这些协定中的环境条款十分简略，并未提及更为具体的气候变化问题。〔59〕参见中国自由贸易区官方网站：http://fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，2019年1月30日访问。基于此，笔者以为，下一步打造“中国版”FTAs的气候变化规则应该主要包括如下考量。

（一）坚持有所为、有所不为

一方面，我国FTAs的气候变化规则，无论缔约对方是发达国家还是发展中国家，必须坚持联合国的领导作用和UNFCCC制度的核心地位，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持减排规则和标准的自主权；同时，坚决反对气候争端解决机制的强制性。这些立场将表明，尽管我国FTAs涉及气候议题，但我们的根本立场和态度不是要另起炉灶，而是为了促进联合国多边制度的发展，在气候变化问题上，我国是负责任的大国。另一方面，解决气候变化问题绝不可能通过对局部经济的修修补补即可完成，它需要的是对本国整体的能源结构、经济发展模式进行根本性变革。这一涉及各国根本利益的重大战略问题必须尊重各国的自主决定权，反对气候争端解决机制的强制性。

（二）积极促进低碳产品和技术贸易的自由化

整体而言，在低碳产品与技术方面，发达国家拥有明显的比较优势，贸易自由化将使其在经济上受益。即便如此，我国依然应该积极参与到绿色贸易自由化的行列之中，这不仅是国际社会迈向可持续发展道路的理性选择，于我国而言，更意义非凡。党的十八大以来，我国把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，显示出我国正在对传统的发展路径进行深刻反思。这种发展路径不仅造成我国环境生态的持续恶化，而且也在一定程度上锁定了我国在全球价值链上的分工和定位，限制了技术创新和制度发展。故此，促进绿色贸易自由化，是倒逼我国经济摆脱旧有发展模式的有效路径。

从实践层面看，发达国家一直是我国环境产品的主要进出口国，仅2016年，美欧日就占到我国环境产品和技术出口市场的45.4%和进口市场的53.73%。〔60〕数据来源：World Trade Atlas，转引自前注〔25〕，第 27 页。尽管我国在环境产品和技术领域的竞争力明显落后于发达国家，比如，根据APEC环境产品清单（共计54种）计算，我国处于劣势的有31个（主要为资本密集型和技术密集型产品），〔61〕参见屠新泉、刘斌：《环境产品谈判现状与中国谈判策略》，载《国际经贸探索》2015年第3期，第88-89页。但我国的贸易结构与产品竞争力总体上趋于一致，〔62〕同前注〔25〕，第 30 页。与发达国家环境产品的贸易同质性较低，贸易空间大。〔63〕同上注，第33页。因此，环境产品自由化对加速中国环境产业的发展是有益的。需要注意的是，由于我国与发达国家环境产品的同质性较低、互补性较强，所以在谈判中我们应该采取以优势产品自由化换取劣势技术自由化的基本策略。而在与发展中国家的FTAs中，我国在降低关税税率问题上可更为主动。事实上，无论是从出口维度还是进口维度，发展中国家在我国绿色贸易的占比都很小，主动降低关税税率，不仅是我国积极促进发展中国家转变经济发展方式、推动构建人类命运共同体的有为担当，而且也将为我们在FTAs谈判中争取更为灵活和主动的空间。

（三）加强气候领域的环境合作

当前，全球区域经济一体化普遍依托区域贸易协定开展环境合作。〔64〕参见余振：《轴心机制与区域贸易协定中环境合作的效率改善——以中国FTA战略为案例的分析》，载《世界经济研究》2009年第9期，第81页。发达国家普遍重视FTAs的环境合作，其中通过传播本国的理念、制度、规则和标准等是提升制度性话语权的重要方式。

我国的对外环境合作始于20世纪80年代，主要以签订环境保护协定或者备忘录等形式展开。近年来，还加大了与主要国家在气候变化问题上的合作，签署了大量双边气候变化联合声明。因此，我国的对外环境合作是具有制度基础的。下一步FTAs需要做的，重点有如下几个方面。

一是将联合声明中的相关内容移植入FTAs，因为与联合声明这种政治宣言相比，FTAs所具有的法律效力无疑将明显提升相同表述的制度性话语力量。

二是借助FTAs环境合作，发展我国的低碳产业。尽管与发达国家相比，我国在低碳产业方面依然处于追赶阶段，但也不乏有部分处于相对优势；而与发展中国家相比，则整体上处于优势。以低碳技术为例，在与环境相关的技术方面，中国在全球的占比分别为2013年的7.26%和2014年的8.36%，而同期金砖五国总体占比为9.32%和10.69%。〔65〕同前注〔16〕。因此，FTAs应有意识地通过环境合作，加强我国具有比较优势的产业和产品输出。目前，个别的联合声明已意识到这一合作空间，比如，在《中国和巴西关于气候变化的联合声明》中明确提到“加强太阳能方面的合作，推动中国太阳能企业在巴西投资建厂和项目开发”等。下一步，FTAs应基于我国的比较优势，进一步推动我国低碳产业的国际化。

三是借助FTAs环境合作，推动我国低碳规则和标准的国际化。规则和标准对于低碳经济的发展至为关键。以自愿减排标准为例，目前，国际上一些成熟的自愿减排标准，如 “CAR标准”“CCX标准”，基本上是由发达国家开发和使用的，这些标准不仅被很多国家国内的自愿减排市场广泛接受，也成为国际碳信用市场的主流标准。其导致的结果便是，虽然发展中国家在国际碳信用市场提供了大量的减排信用，但因不掌握标准的制定权，也就无法掌握定价权，进而丧失了获取合理对价的能力。

近年来，我国已经加快了自主规则和标准的建设。比如，北京环境交易所于2009年推出我国首个自愿减排标准“熊猫标准”，〔66〕See China Beijing Environment Exchange,The Panda Standard （Version 1.0）,http://www.pandastandard.org/standard/standard.html,last visit on January 1,2020.但该标准目前的国际影响力依然不足。事实上，在发展中国家推动低碳转型的过程中，因为存在很多不同于西方的实践做法，也因此需要一套适合于自身的规则和标准。比如，与西方诸多标准不同的是，“熊猫标准”致力于推动农、林、牧、副、渔业等生态补偿类项目，促进向农村市场进行投资以实现脱贫。由是可见，推动“熊猫标准”等中国标准的国际化不仅有助于提升我国对国际碳市场标准的话语力量，而且也整体有利于发展中国家的低碳发展。

在加强气候领域的环境合作方面，应优先考虑“一带一路”沿线国家。2017年我国同联合国环境署等国际机构一道发起建立“一带一路”绿色发展国际联盟，这表明，中国正努力让生态文明的理念和实践造福沿线各国人民。从气候合作的角度看，“一带一路”气候合作的确大有空间。一方面，沿线国家多为发展中国家，既有气候脆弱型的岛屿国家，也有经济结构单一的能源输出大国，这些国家都有向低碳经济转型的迫切需要，故而对于低碳的投资、产品、技术等存在大量需求；另一方面，我国在沿线国家有许多大投资、大项目。通过FTAs的引导，可以将我国的低碳理念、制度、规则、标准在东道国落地，整体提升我国的话语力量。

（四）提升我国对国际碳市场的制度性话语力量

《巴黎协定》第6条为国际碳市场机制的进一步发展进行了法律背书。调查数据也显示，从国家层面来看，有一半以上的《巴黎协定》缔约方都计划使用国际碳市场机制以实现“国家自主贡献”。〔67〕See International Carbon Action Partnership’s （ICAP）,Emission Trading Worldwide: International Carbon Action Partnership:Status Report 2016,https://icapcarbonaction.com/en/publications,last visit on January 1,2020.于此情形，争夺全球碳市场制度性话语权的重要性不言而喻。

近年来，我国生态环境保护的市场化进程正在加速推进。2017年12月，全国碳排放交易体系正式启动；2018年7月，国家发改委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》等。这些举措表明，国内的环境交易市场和环境交易制度进入了发展快车道。FTAs作为连接国内市场和国际市场的制度桥梁，在提升我国对国际碳市场的制度性话语权方面应该有所作为。

目前，国际碳市场机制的发展大体包括两种类型，一种是基于配额的总量控制与交易制度，另一种是基于项目的信用交易制度。我国的FTAs应该从这两方面着手，寻找机会。

就第一种基于配额的总量控制与交易制度而言，FTAs应重点促进我国碳市场与其他碳市场的连接，使中国市场成为区域和全球碳交易市场的中心。学界有关碳税与碳交易的制度优劣的争论中，一个普遍共识是，碳交易价格随行就市，因此市场预期不太稳定，这从近年来欧盟碳配额价格的起起落落可见一斑。要解决此问题，关键是促进交易制度的灵活性，让交易主体获得更多的交易选择机会，而这正是碳市场连接后可以带来的收益。此为其一。其二，中国碳市场具有规模优势，促进碳市场的连接有助于中国碳市场成为区域和全球碳市场的中心。近年来，欧盟一直在极力推动全球碳市场的发展，但由于中国和美国这两个全球最大的碳排放国未全面采用和进入该市场，全球碳市场的发展一直不温不火。随着中国正式启动全国性的碳排放交易市场，全球碳交易市场格局将会发生显著变化，中美欧对这个扩容市场的话语权争夺必将加剧。相较而言，欧盟的优势是统一的市场、更多的市场经验和趋于完善的制度规则，美国目前尚不存在全国性的碳交易市场，但区域性的碳交易市场影响很大，在市场运行和规则建设方面已有诸多累积，而中国的优势主要在规模，即便是在建设初期的试点阶段，根据《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》的测算，中国碳交易市场将涵盖1700多家发电企业，排放量超过30亿吨，〔68〕参见《全国碳排放权交易市场启动，首批纳入1700余家发电企业》，载新华网2018年9月15日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1611626748260406246&wfr=spider&for=pc.远远超过世界上正在运行的任何一个碳市场。因此，做大做强中国碳市场的根本路径就是要建立一个更加开放、更加包容的市场体系，并不断完善市场制度和规则。FTAs可以做的，正是凭借中国市场本身已具备的规模优势，加速中国碳市场的开放性和包容性。

就第二种基于项目的信用交易制度而言，FTAs应促进我国国内的碳信用交易制度融入全球碳市场。前文提及，《巴黎协定》第6条第4款事实上是对《京都议定书》创设的清洁发展制度与联合履约制度这两种碳信用制度的肯定和拓展。同时，国际民航组织已明确采用碳信用制度作为今后全球民航业的市场减排机制，〔69〕2016年10月，国际民航组织第三十九届大会通过了《关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化》和《关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——全球市场措施机制》两份重要文件，决定采用碳抵消制度作为全球民航企业的市场减排制度。碳抵消就是通过购买碳信用额度的方法来抵消民航企业在经营过程中产生的碳排放。因此，碳信用交易的重要性正在稳步提升。我国的碳信用交易起步于《京都议定书》的清洁发展制度。中国企业通过该制度获取“可核证减排量”（Certification Emission Reduction，CER），参与全球碳交易市场。同时，中国国内通过自愿减排市场所形成的碳信用市场也正在稳步发展，但该市场所形成的核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的国际化程度明显不足，这将带来诸多显见的问题。比如，依据《巴黎协定》对国家自主贡献进行核查时，如果不接受CCER，将严重损害中国的利益。又如，国际民航组织的碳抵消规则如不能接纳和认可CCER，将直接损害中国民航企业的利益。因此，必须加强CCER的国际公信力。做到此点的根本路径当然是促进CCER在规则和运行机制等方面进一步完善，但FTAs也可有所作为，主要是通过协商方式，加强CCER在对方碳交易市场的使用程度。例如，是否可考虑通过互认机制，将CCER纳入对方国家的碳配额交易市场。目前，许多基于配额的总量控制与交易制度，都允许使用一定额度的碳信用来完成履约，我国前期试点省市的碳交易规则也大多允许履约企业将一定比例的CCER用于履约。因此，对于互认，我国是有国内制度基础的，在此基础上，如能通过FTAs推动互认工作，将加速CCER的国际化。