“一国两制”制度体系的显著优势及其完善和发展——以“一国两制”在香港特区的实践为视角*

魏淑君

( 中国浦东干部学院 教学研究部，上海，201204 )

“一国两制”是中国特色社会主义的一个伟大创举。这一科学构想的提出及其生动的实践与国家改革开放40多年的历程同步，贯穿于中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大历史变迁中。作为一项具有中国特色的重大政治实践，邓小平对如何确保香港的顺利回归及1997年后如何管理香港，有着坚定的决心、明确的立场和具体可行的政策。他曾指出，“一国两制”能不能真正成功，要体现在香港特别行政区基本法里面。习近平同志强调，基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特区实行的制度和政策，是“一国两制”方针的法律化、制度化，它为“一国两制”在香港特区的实践提供了法律保障。(1)习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》(2017年7月1日)，《人民日报》2017年7月2日。“一国两制”作为中国特色社会主义的重要组成部分，其制度优势在国家改革开放的时代背景下得到彰显，以宪法和基本法为核心的制度体系也在“一国两制”的深入实践中不断完善和发展。

一、“一国两制”制度体系的显著优势

党的十九大将“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》把“坚持‘一国两制’，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一”作为我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势之一，充分表明了“一国两制”制度体系在我国国家制度和国家治理体系中的重要地位。

(一)为解决历史遗留的香港问题提供最佳方案。“一国两制”的提出首先是为了实现和维护国家统一。1980年1月，邓小平第一次提出了“八十年代我们要做的三件大事”：“在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平”、“台湾归回祖国，实现祖国统一”、“加紧经济建设，就是要加紧四个现代化建设”。(2)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第239-240页。1982年9月，邓小平在中国共产党第十二次全国代表大会开幕词中重申：“加紧社会主义现代化建设，争取实现包括台湾在内的祖国统一，反对霸权主义、维护世界和平，是我国人民在八十年代的三大任务。”(3)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第3页。在20世纪80年代初，实现国家统一成为新的历史时期中国共产党人面临的一项重要历史任务，是中国人民的共同愿望。

“一国两制”伟大构想开始是针对台湾问题提出的。1978年下半年，邓小平主持以台湾问题为焦点的中美建交谈判，在参照毛泽东、周恩来关于台湾问题方针的基础上，提出了解决台湾问题初步设想，形成后来被概括为“一国两制”的初步表述。1979年元旦，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，正式宣告了和平统一祖国的大政方针。1981年9月，全国人大常委会委员长叶剑英发表了关于大陆和台湾实现和平统一的九条方针政策。邓小平在1982年初强调，九条方针的实质是“一个国家，两种制度”。虽然当时针对台湾问题提出了战略构想，但是解决的条件并不成熟。于是，“一国两制”的实践首先用在了香港问题的解决上。

中英两国政府关于香港问题的谈判从1982年9月英国首相撒切尔夫人访华开始。当时，邓小平阐明了中国政府对香港问题的基本立场。他明确提出，中国会制定出到1997年15年中以及15年后继续保持香港繁荣、且能被各方面所接受的政策。1984年12月，他谈到中国面临的实际问题就是用什么方式才能解决香港问题，一种是和平方式，一种是非和平方式，而用和平方式就必须考虑到香港、中国和英国的实际情况，如果用社会主义来统一，就做不到使三方面都能接受，香港也将成为一个萧条的香港。而三方面都能接受的只能是“一国两制”，允许香港继续实行资本主义，除此之外没有其他办法。邓小平指出：“一九八一年国庆前夕叶剑英委员长就台湾问题发表的九条声明，虽然没有概括为‘一国两制’，但实际上就是这个意思。两年前香港问题提出来了，我们就提出‘一国两制’。”(4)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第101-102页。因此，邓小平从中国实际出发，考虑到香港的历史和现实情况，决定用“一国两制”的方式解决香港回归，继续保持香港的繁荣和稳定。他领导制定了中央对香港的基本方针政策，确定了“一国两制”的具体内容，并载入中英联合声明。1990年香港基本法颁布后，“一国两制”的内容就是中国政府对香港基本方针政策和香港基本法的规定，实现了方针政策的制度化、法律化。2017年7月，习近平同志在讲话中指出，实践充分证明，“‘一国两制’是历史遗留的香港问题的最佳解决方案”(5)习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》(2017年7月1日)，《人民日报》2017年7月2日。。当下的中国在实现两个百年奋斗目标的历史进程中，仍面临着国家完全统一问题。党的十九大报告重申了“实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展”三大历史任务。邓小平在1987年提出，香港基本法很重要，要为澳门、台湾作出一个范例。因此，香港、澳门相继回归以来，“一国两制” 的成功实践为在“一个中国”的原则下探索“两制”的台湾方案、就推动两岸关系和平发展达成制度性安排、最终解决台湾问题提供了有益的启示和借鉴。

(二)创新和丰富了国家治理模式。香港从回归之日起，就被重新纳入国家治理体系。《宪法》序言和相关条文阐明了我国为单一制的国家结构形式，主权在中央，这是实行“一国两制”的基础和前提，也是中央对香港特区行使管治权的政治基础。香港基本法明确规定了香港特区是中华人民共和国的一个地方行政区域，直辖于中央人民政府。因此，“一国两制”制度体系规定了在我国这样一个单一制国家里中央对地方采取的特殊管理制度。与联邦制不同，单一制国家的中央权力是本源性、全面性的，地方没有任何固有的权力，地方的权力来自于中央的授权，而且这种授权也仅是“权力行使的转移，而非权力本身的转移”(6)王禹：《论恢复行使主权》，北京：人民出版社，2016年，第174页。。从宪法和基本法的具体规定可见，中央和香港特别行政区的关系，既体现出中央对其所有的全部地方行政区域管理的共性，同时具有中央对特别行政区管理的特殊性。“一国两制”“港人治港”、高度自治，便是中央对香港特别行政区实行的特殊的管理方式。当然，高度自治不是完全自治，也不是分权，而是中央(全国人大)授权香港特区依照基本法的规定实行高度自治，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。因此，“一国两制”正是在坚持国家管理共性原则下，从我国国情以及香港历史与现实情况出发，创造性地提出了中央与地方关系的构造模式，形成中央全面管治权与香港特别行政区高度自治权的有机结合。它丰富了我国地方行政区域的管理制度，是国家治理结构的重大理论创新。

“一国两制”制度体系在国家治理模式上的创新，还体现在为两种不同社会制度间的和平共处提供制度空间。“一国两制”的鲜明特征便是社会主义与资本主义共处于一个国家中。邓小平在1987年4月会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时指出，要保持香港50年繁荣和稳定，50年后也繁荣和稳定，就要保持中国共产党领导下的社会主义制度。我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色的一个重要内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是“一国两制”。在香港基本法制定过程中，邓小平多次强调“两个不变”的问题，即保持香港长期繁荣稳定的“一国两制”政策不变，保持中国社会主义制度不变。他说：“讲不变，应该考虑整个政策的总体、各个方面都不变……改变了中国共产党领导下的具有中国特色的社会主义制度，香港会是怎样？香港的繁荣和稳定也会吹的。要真正能做到五十年不变，五十年以后也不变，就要大陆这个社会主义制度不变。”(7)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第218页。他强调“一国两制”要讲两个方面：一方面是社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，另一方面也要确定整个国家的主体是社会主义。不讲两个方面，“一国两制”几十年就行不通了。从哲学意义上讲，邓小平“一国两制”思想充分体现了“矛盾着的对立面相互依存、相互吸引、相互包容的一面”(8)仪浩：《重温邓小平“一国两制”论述的哲学思想》，《港澳研究》2016年第3期。。他找到了社会主义和资本主义矛盾双方在香港共存的条件基础：一是本着坚持和维护国家主权，保持香港长期的繁荣稳定的目的而实行“一国两制”。这种实事求是解决问题的方式使各方面都能接受。二是仅在一个国家的局部地区搞资本主义，大陆主体必须是社会主义制度。对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。而在小范围内容许资本主义的存在，更有利于发展社会主义。“主体地区是十亿人口，台湾是近两千万，香港是五百五十万，这就有个十亿同两千万和五百五十万的关系问题。”这是保证“一国两制”顺利实行的前提。三是中国特色社会主义允许两种制度的存在，“这个勇气来自人民的拥护，人民拥护我们国家的社会主义制度，拥护党的领导”(9)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第103、217页。。保持香港长期繁荣和稳定，就是要保持中国共产党领导下的社会主义制度。党的十八大以来，“一国两制”事业进入新时代，习近平同志继承和发展了邓小平“两个不变”的思想，他在2017年7月1日庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中，提出“两个建设好”，也就是既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好。“一国两制”包含了中华文化中的和合理念，体现的一个重要精神就是求大同、存大异。习近平同志的重要论述，阐释了“一国”之内两种制度长期融合共处的文化基础和精神力量。

(三)香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度。邓小平曾指出，中国政府在1997年对香港恢复行使主权后，香港“现行的社会、经济制度不变，法律基本不变，生活方式不变”，作为自由港的地位和国际贸易、金融中心的地位不会改变，可以继续同其他国家和地区保持和发展经济关系。(10)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第58页。保持香港长期繁荣稳定，是邓小平解决香港问题的基本立场和“一国两制”的初衷。香港基本法序言开宗明义，实行“一国两制”方针就是为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定。基本法为香港的长远发展和繁荣稳定提供了坚实的法律保障。回归以来，香港特区一直享有高度便利及国际化的营商环境，践行基本法规定的法治和司法独立，实行简单低税制、资金流动及进出自由，以及开放灵活的市场。这些制度优势巩固了香港国际金融、航运、贸易中心地位，被众多的国际机构评为全球最自由的经济体和最具竞争力的地区之一，使其自身特色和优势得以保持。中央政府为全力支持香港繁荣发展，在香港应对风险和挑战、巩固和提升自身竞争优势、加强与内地各领域合作等方面持续出台制度措施，为香港的发展提供了新机遇和新动力。回归后，香港经济有显著增长。2019年的经济规模超过28000亿港元，以金额计算约为1997年回归前的两倍，本地生产总值期内平均每年实质增长3%，明显高于先进经济体2%的平均增幅。2019年香港人均名义本地生产总值达48700美元，高于德国、日本、英国。(11)张建宗：《香港特区成功实践“一国两制”成就非凡》，紫荆网，hk.zijing.org/2020/0628/822395.shtml。

香港在国家改革开放中的独特地位，也助力祖国内地的发展。2018年11月，习近平同志在北京会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时，总结了改革开放以来港澳同胞和社会各界人士发挥的六大作用，并强调在新时代国家改革开放进程中，香港、澳门仍然具有特殊地位和独特优势，仍然发挥着不可替代的作用。“一国两制”是最大的优势，国家改革开放是最大的舞台，共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设等国家战略实施是新的重大机遇。(12)习近平：《会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》(2018年11月12日)，《人民日报》2018年11月13日。中共中央、国务院在2019年2月印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，目的是为充分发挥粤港澳综合优势，着眼于“国家所需”与“香港所长”的结合点，坚守“一国”之本，善用“两制”之利，实现香港与内地共同繁荣，推动新时代“一国两制”发展的新实践。

二、“一国两制”制度体系在改革开放中不断丰富和发展

根据现代汉语词典的解释，制度的基本含义就是一种社会规范，是一种人们有目的建构的、要求大家共同遵守的办事规范或者行动准则。制度体系则是“若干与社会生活相关的一系列制度，按照一定的秩序和关系所组合成的具有特定功能的一个整体，其目的是为了更加全面和有效地规范社会成员的行为”(13)丁志刚、于泽慧：《论制度、制度化、制度体系与国家治理》，《学习与探索》2020年第1期。。从国家层面看，国家制度体系应是一个国家治理本国事务所依据的一系列制度和体制机制的总和。同时，我们必须看到，国家的制度体系随着事业发展和情况的变化需要积极地推进和构建，使之进一步完善和发展。习近平同志曾强调，中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好，也需要不断地完善和发展。就“一国两制”制度体系而言，其应是围绕“一国两制”方针的目的，为维护国家主权、安全、发展利益，从保持港澳台长期繁荣稳定的根本宗旨出发制定的一系列制度和实现这些制度目标的机制体制的总和。随着“一国两制”的深入实践，也会遇到一些新情况新问题，会面临前所未有的挑战，为处理和应对这些新挑战，“一国两制”制度体系也会不断丰富和发展。

(一)宪法和香港基本法共同构成香港特区的宪制基础，是“一国两制”制度体系的核心。习近平同志强调，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理”(14)《习近平谈治国理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第424页。。对于香港来讲，依法治理，首要的就是严格依照中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法办事。在“一国两制”制度体系中，宪法和基本法具有特殊的地位，宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是全国人大依据宪法制定的国家基本法律，其效力高于特别行政区的其他法律法规，它对香港的政治经济文化和社会事务等根本问题作了规定，从宪制层面确保了香港居民的基本权利和自由。从法理而言，宪法在整个国家中具有最高法律效力，是“一国两制”在国家法治上的最高体现，而香港基本法是根据国家宪法制定的，“是‘一国两制’在国家法治上的集中体现”(15)栗战书：《坚定不移走“一国两制”成功道路 确保宪法和澳门基本法全面准确有效实施——在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》(2019年12月3日)，《人民日报》2019年12月4日。。因此，香港特别行政区的一切行政、立法、司法行为都必须符合宪法和基本法，以宪法和基本法的规定为最高准则。

(二)回归后香港特区建立新的法律体系，是“一国两制”制度体系的重要内容。这是基于香港特区法律体系的视角来论述，澳门特区法律体系同样是“一国两制”制度体系的重要组成部分。宪法和基本法在特别行政区的有效实施需要相关制度和机制的保障。回归后，香港在继续适用普通法的前提下，法律的内容发生了变化，建立了新的法律体系。按照基本法第8 条的规定，香港普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等原有法律，除同基本法相抵触或经香港特区立法机关作出修改者外予以保留。第160条规定，香港特别行政区成立时，香港原有法律除由全国人大常委会宣布为同基本法抵触者外，采用为香港特区法律，如以后发现有法律同基本法相抵触，可依照基本法规定的程序修改或停止生效。基本法第18条也明确规定了在香港特区实行的法律，具体包括：一是基本法；二是基本法第8条规定的香港原有法律；三是回归后特区立法机关制定的法律。此外，还包括基本法附件三作出明文规定的部分全国性法律，它们自回归之日起由香港特区在当地公布或立法实施。因此，在由宪法和基本法确立的特别行政区新的宪制秩序下，回归后的香港逐步建立起以宪法和基本法为基础，以国家有关立法和特区法律为主要依据的新的宪制秩序和法律体系，构成“一国两制”制度体系的重要内容。

(三)“一国两制”制度体系不断丰富和发展。首先，在香港回归以来，从司法实践看，普通法下的释法制度得以充分实施。作为裁决的主要法律依据，基本法在法院审理案件中被频繁适用，从而使香港居民的基本权利和自由得到保障，香港社会秩序得到维护。透过特区法院的诉讼案例，可见基本法在普通法制度下得到充实和发展，充分展示了它的生命力。其次，与宪法和基本法实施相关的制度和机制不断建立和完善，中央对香港依法管治的体制机制逐渐健全。如在香港特区行政长官产生办法和立法会产生办法修改方面，已经确立了由行政长官向全国人大常委会提交报告、全国人大常委会作出决定、立法会通过、行政长官同意、报全国人大常委会批准或备案的“五步曲”法律程序。按照宪法和香港基本法的规定，全国人大常委会具有对香港基本法的解释权和监督基本法实施的职责。香港基本法实施23年来，全国人大常委会共作出五次释法，就基本法中的具体条款阐明立法原意，使之得以正确贯彻执行，从而更好地维护了香港基本法的权威。23年来，全国人大常委会释法的有关程序和工作机制得以建立，并且与特区法院的释法形成良好的互动关系。全国人大常委会依法履行职责，既是落实中央全面管治权的重要方式，也使与宪法和基本法实施相关的制度和机制不断完善。

粤港澳大湾区建设制度创新，更是“一国两制”制度创新的重点。在当前国家全面深化改革背景下，2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，为创新大湾区合作发展机制、破解合作发展中的突出问题提供了新契机。习近平同志强调指出：“建设好大湾区，关键在制度创新”。当前和今后一个时期，应推动解决与粤港澳大湾区建设发展不适应的体制机制障碍和法规制度约束，把国家所需和港澳所长有机结合起来，促进粤港澳优势互补，实现共同发展。粤港澳大湾区建设制度创新，既是在新时代国家进一步改革开放背景下“一国两制”制度优势的充分体现，也是推动“一国两制”深入发展新实践的需要，是“一国两制”制度体系丰富和发展的具体体现。

三、坚持和完善“一国两制”制度体系，提高特区依法治理能力和水平

习近平同志在中国共产党十九届四中全会的重要讲话中提到，党领导改革开放40多年来，有两次中央全会是划时代的。一次是党的十一届三中全会，因为它开启了国家改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期；一次是党的十八届三中全会，因为它开启了全面深化改革、系统整体设计和推进改革的新时代，开创了我国改革开放的新局面。新时代的改革开放同过去相比，很重要的一点就是制度建设分量更重，因为现在的改革面对更多的是深层次体制机制问题，它对改革系统性、整体性、协同性要求更强，对改革顶层设计的要求更高，而新时代的改革建章立制构建制度体系的任务也就更重。(16)参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第48-49页。应该说，纳入到国家治理体系中的香港在发展中也具有同样的特点。回归23年来，“一国两制”的实践取得了举世公认的成功，但是随着“一国两制”的深入实践，遭遇了前所未有的严峻挑战，充分暴露出香港特区在政治、经济、社会等方面存在的一些深层次矛盾和问题，进一步凸显了从战略上来完善香港的治理制度的必要性和紧迫性。因此，完善依法治港制度体系，既符合政治制度发展的一般要求，也有利于“一国两制”在香港的顺利实践，有助于更好地推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(一)不断健全和完善依法治港制度体系。全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”、高度自治的方针，是“一国两制”在香港成功实践20余年的基本经验。“全面准确”的应有之义，就是依法治港，维护宪法和基本法确定的宪制秩序，这是治港的基本理念和原则。随着“一国两制”实践不断发展，香港基本法的实施不断深入，“中央和特别行政区都有责任在全面检视宪法和基本法实施情况的基础上，进一步完善相关制度和机制，该制定的法律要制定，该修改的法律要修改，该废除的法律要废除，该补充的制度要补充，该配套的机制要配套”(17)张晓明：《坚持和完善“一国两制”制度体系》，《人民日报》2019年12月11日。，使治港更加于法有据。

党的十九届四中全会站在推进国家治理体系和治理能力现代化战略全局的高度，从健全中央依宪依法对特区行使全面管治权制度的层面，提出了包括完善中央对行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会释法制度、依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力、健全特区行政长官对中央政府负责的制度等6项任务，对完善“一国两制”制度体系作出了重大部署。其中提到“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”(18)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第37页。的要求。众所周知，香港回归20多年来，一直没有完成基本法第23条规定的关于维护国家安全的本地立法，而在香港当下的本地法律中对维护国家安全起到一定作用的《刑事罪行条例》和《公安条例》的法律有效性和实际作用又具有不确定性，使香港成为“国家安全的隐患和短板”(19)刘兆佳：《香港修例风波背后的深层次问题》，《港澳研究》2020年第1期。。2019年爆发的修例风波清晰地凸显出香港特区在维护国家安全方面存在的法律漏洞。习近平同志在2017年7月1日讲话中强调，“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的”(20)习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》(2017年7月1日)，《人民日报》2017年7月2日。。2020年6月30日，第十三届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，并于当天作出决定，将刚通过的这部法律列入香港基本法附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施。如今法律已经生效施行，它将有效地防范、制止和惩治与香港特区有关的危害国家安全的犯罪行为、从国家层面来推进和完善维护国家安全制度机制建设，堵塞香港特区在维护国家安全方面存在的制度漏洞。这部法律的颁行，贯彻了总体国家安全观的要求，表明了中央在新的历史时期更加注重治港制度的顶层设计，这对于坚持和完善“一国两制”制度体系，维护国家主权、安全、发展利益，确保香港长治久安，有重大而深远的意义。

(二)坚持以爱国者为主体的“港人治港”。这是对治理香港主体提出的要求。按照“一国两制”“港人治港”、高度自治的方针，治理香港的主体包括中央和特区。1997年回归以后中央如何治理香港，谁来治理香港，邓小平对此有明确的思路。在特区层面，首先，“港人治港”中的“港人”是指“香港的中国人”，这是在“一个国家”主权原则之下对治理香港主体的特殊性制度安排。在中英关于香港问题的谈判过程中，邓小平就坚决否定了英方提出的想用主权换治权、在1997年后继续管治香港的企图，他多次谈到对香港的中国人能够治理好香港有信心。他的信心来自于香港人都有的民族自豪感，以及香港过去的繁荣都是以中国人为主体的香港人干出来的事实。因此，在香港回归后保持资本主义制度不变的情况下，为了维护香港的繁荣稳定，由熟悉情况的香港当地人自己来管理事务。北京也不向香港特区政府派出干部。(21)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第58页。香港基本法明确规定，特区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会主席以及立法会百分之八十以上议员、终审法院和高等法院的首席法官都必须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任。(22)参见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章“政治体制”的相关规定。其次，“港人治港”有明确的界限和标准，那就是邓小平强调的必须是以爱国者为主体的港人来治理香港。邓小平在多个场合回答了怎样才是“爱国者”，用“爱祖国、爱香港”来界定治港者主体的基本政治要求，并且提出了三条具体标准：尊重自己的民族、诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权、不损害香港的繁荣和稳定。只要具备以上三条都是爱国者，并不要他们都赞成中国的社会主义制度。最后，“港人治港”不等于中央不管。1987年4月16日，邓小平在会见香港基本法起草委员会委员时讲到，“切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了”，“比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行”(23)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第61、221页。。还讲基本法要照顾到这些方面。香港基本法第104条明确规定了特区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。(24)参见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第104条。2016年11月7日，全国人大常委会针对上述第104条作出解释，阐明了该条规定的立法原意，为其正确实施提供了保证。由此可见，宪法和基本法对坚持以爱国者为主体的管治团队来治理特区，确立了规范依据。习近平同志在2017年7月1日讲话中指出，从中央来说只要爱国爱港，诚心诚意拥护“一国两制”方针和香港特别行政区基本法，不论持什么政见或主张，我们都愿意与之沟通。他重申了在香港特区为维护和谐稳定社会环境的政治性要求。

香港特别行政区管治团队是一个整体，依据基本法的授权管理特区，维护“一国两制”的宪制秩序，共同履行“一国两制”的主体责任。其中，行政长官的地位尤为重要。基于宪法对我国单一制国家结构形式的规定，基本法从特别行政区的法律地位和香港实际情况出发，确立了特区行政主导的政治体制。行政长官作为特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，除了对特区负责之外，必须对中央政府负责，是香港落实“一国两制”方针政策和基本法的第一责任人，所以对行政长官爱国爱港必须有更高的要求，必须符合爱国爱港、中央信任、有管治能力、香港社会认同等标准。(25)本书编写组编著：《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年，第346页。

(三)提高特区依法治理能力和水平。党的十八大以来，面对“一国两制”在深入实践中遇到的新情况新问题，中央在尊重港澳特区高度自治权的同时，突出强调中央与港澳特区在“一国两制”实践中均承担着相应的责任。2014年6月国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中指出，中央对香港特区拥有全面管治权。习近平同志在2017年7月1日讲话中强调，在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来。中央对特区行使全面管治权是基于我国单一制的国家结构形式，是国家主权层面的问题，中央授予特区高度自治权，是主权具体行使层面的问题。前者是后者的前提和基础，中央授予特区高度自治权也是中央对特区行使全面管治权的体现，二者内在一致，不可分离。刚颁布实施的香港国安法就规定，中央人民政府对与香港特区有关的国家安全事务负有根本责任，香港特区对维护国家安全负宪制责任，也承担主要责任，凸显了从中央和特区两个层面维护国家安全的重要性。

责任与权力相互对应。判断中央与特别行政区在“一国两制”实施过程中所承担的责任，应当是宪法和基本法中规定的中央与港澳特区所享有的权力。从中央层面看，宪法和基本法很明确地规定了属于中央管治的各项权力，中央权力不限于通常所讲的外交权和防务权，还有决定特别行政区的设立、制定基本法、规定在港澳实行的制度；对行政长官与主要官员的任命权；对基本法的解释权；对基本法的修改权；对港澳政制发展的主导权和最终决定权；对港澳本地立法的备案审查权；增减在港澳适用的全国性法律；决定对港澳追加授权；宣布港澳进入战争状态或紧急状态；对行政长官发出指令等。2014年国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中指出，中央全面管治权既包括中央对香港特区直接行使的权力，亦包括授予香港特区的高度自治权，而对香港特区的高度自治权，中央则享有监督权。对中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任作了全面总结。中央运用管治权依法履行职责，就是确保“一国两制”在特区的实践不出现偏差。在特别行政区层面，依据基本法规定，其享有高度自治的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。在这些权力事项范围内，特区承担着主体责任。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央治港治澳的一个重要理念，便是让中央管治权的行使过程“走向制度化、法制化和规范化，增加其透明度、合理性和可预测性”(26)刘兆佳：《中央与香港特区关系的磨合与发展——兼论近期香港事态的变迁》，《港澳研究》2016年第4期。。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因此，在依法治港治澳理念的指导下，中央与特区均要依照宪法和基本法的规定，明确自己在治理过程中所享有的权力和承担的责任，并依法行使。