晋绥抗日根据地政权建设研究

王 明 前

(厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005)

史学界对晋绥抗日根据地(以下简称晋绥边区)政权建设问题已经有所关注，特别是对村政权问题的研究取得一定成绩(1)相关研究参见董佳《革命与乡村——晋绥抗日根据地党与村政权的二元分析》，载《历史教学》2007年第8期；韩振国《抗战初期“村选”政权结构探析——以晋绥边区首府兴县几个乡村为例》，载《学海》2005年第1期；岳谦厚、李卫平《村选与根据地基层政权建设——1941年晋西北村选考析》，载《党的文献》2010年第5期；等。。但遗憾的是，现有研究对政权建设的主体——三三制政权和代议制政体尚缺乏必要的关注。笔者认为，对晋绥边区政权仍然有深入研究的必要。首先，边区三三制民主政权建设与对代议制民主政体的探索是政权建设问题的有机统一的整体。其次，实现党对政权的正确领导，协调军队与政权的关系，也是政权民主化的重要表现。最后，基层政权的改造问题不能孤立于整体政权建设的民主化方向之外，而应使之与三三制政权建设和探索代议制政体两个行政方向相结合，发掘其在边区政权民主化建设全局中的实践意义。笔者不揣浅陋，拟以上述思路为线索，全面考察晋绥边区的政权建设，以期增加学术界对抗日根据地政治史的学术认知。

一、晋绥边区三三制民主政权建设

抗战初期，续范亭领导的抗日民族革命总动员委员会，“努力于统一战线工作，始得稍有秩序”，为从旧政权向新政权的过渡发挥了重要桥梁作用[1]32。1937年10月1日颁布的山西省民族革命十大纲领宣布：“健全总动员实施委员会，加紧动员，改善政治。”[2]291938年3月8日，甘泗淇撰文指出：战地动员委员会在抗战时期发挥着重要的群众动员作用，因为“动委会本身是一个进步的统一战线组织，县政府、牺盟会、公道团及其他民众团体，八路军及其他军队的代表，当地民众中抗日领袖等，都参加了动委会”，因此它“艰苦地深入民众，组织民众，与民众同生死，共患难，而求得了广大民众的拥护”，并且“教育了广大民众以民主生活与相当的改善了民众生活”[1]21。总之，“动委会是统一战线的群众组织，是由群众中产生出来而为群众所竭诚拥护的”，因此，“各地动员委员会最好一律改成总动委会，以适应当前抗战的需要”[1]27。

晋绥边区建政伊始，即着手创建独立自主的抗日民主政权，以作为领导群众参加抗日斗争和发展战时经济的政治工具。

1937年10月22日，刘少奇电令贺龙、关向应及华北各地党组织：在已被日寇占领的地区，应迅速建立政权，“直接用共产党及八路军政治部名义，去动员群众。如在当地有友军友党或其他政治团体，即联合他们，并在战委会名义下共同去抗日”；“建立或改造当地的政府成为民族统一战线的抗日政权。首先由当地各种武装部队、各党派团体及民众大会选举的代表成立临时县政府的委员会(名义暂不统一)，亦同样处理各区村乡临时政府的委员会”；临时政府应“下令保障人民民主权利”，以及“颁布县区乡政府民主制的组织法，选举法，筹备选举，产生正式政府”[2]30。吕梁地区在抗战爆发后，“从区行政会议，一直到县级行政会议，都普遍地建立起来了。行政会议的人民代表，是经过各村各界人民推选出的。被选为代表的，不只没有任何财产、履历等限制，而且也不必须要识字，最基本的精神，是人民所最拥护的、对抗战最有信心的，生活是最健全的”。各级行政会议，“是各级最高的权力机关，它有能力议决一切案件，交给政府执行，或呈请上级政府执行，它代表人民的意见与要求，同时也取了政府的报告而把它转送给人民”[3]9。在民主政治的最基层，“村副及闾长，已经是由人民直接选举的”[3]11。晋西北地区的抗日民主政权——晋西北行政公署，名义上隶属于国民政府山西省政府，公开名称是“山西省第二游击区行政公署”，设正副主任各一人，下设秘书处、民政处、财经处、教育处、建设处、司法处、经济总局、公安总局。专员公署，“组织缩小，专员兼中心县长”。县政府，“亦组织缩小，县长工作重心放在区上，工作更为接近下层，更适于战争的环境”[2]4。

边区政权建设以三三制原则作为行政方向。1940年9月，林枫在晋西北第二次行政会议上指出：“敌后政权的任务是抗日的、统一战线的、民主的、群众的，所以它既不是资产阶级的专政，也不是工农专政或无产阶级的专政，而是抗日民主专政。”因此，敌后政权应奉行三三制原则，即“敌后政权成分上，共产党员占三分之一，其他各党各派无党无派的占三分之二”[2]238-239。1940年，周士第在总结春季反“扫荡”战斗经验时指出：“晋西北各级政权经民主的改选后，政权中包括各党各派的进步成分，在战斗中政权机关积极动员群众为着粉碎敌人进攻而斗争，政权机关人员领导着游击队、领导着群众打游击，表现出抗日的民主的统一战线的进步政权的威力。”[4]481942年5月20日，晋西区党委指示各县：为贯彻好三三制，首先，“不要用军政民联席会议取消政务会”，因为“军政民联席会只能解决一般的中心任务问题，还不能详细讨论军政民各系统配合中心工作的本身工作”。其次，适当运用非党人士，如“财政科长、司法科长最好用进步分子充任，如司法科长是本地人，可与邻近县对调，以免在当地徇情顾面”。最后，游击区的政务委员会，“可因工作需要适合环境等情况更机动些，由六人或少于六人组成之，但党员不能超过二分之一”。此外，“敌占区、游击区参加政府工作的中间分子，只要他能在平时进行工作，能参加开会，可以不随部队打游击，可以隐蔽一些”[3]185-186。1942年6月1日，晋西北行署决定指出：“各级政府的政务会，为该管辖地区实现民主集中制领导的权力机关，本地区一切重大行政事项，必须由政务会讨论决定。”[3]2071942年10月19日通过的晋绥分局晋西北施政纲领宣布：“民选各级民意机关及政府，贯彻三三制，在各级民意机关及政府中共产党员占三分之一，其他各抗日党派及无党无派的人士占三分之二。”[2]3711942年10月，林枫在晋西北临时参议会上指出：“中国的社会，在中国资产阶级不是多数，无产阶级也不是多数，毛主席说：‘中国是一个两头小中间大的社会’。在这样的社会里，在政权建设中实行三三制是最好的办法。”[5]99

1942年，有关各级行政机构组织细则的法令先后颁布，为边区政权建设奠定下坚实的制度基础。

1942年11月7日颁布的晋西北行政公署组织大纲规定：“晋西北行政公署为晋西北最高行政机关”；“行政公署设行政委员会，由正副主任委员各一人，行政委员十九人组成之，于每届晋西北临时参议会选举之”；“行政委员会负责执行晋西北临时参议会之决议，并决定有关行政工作之重大事宜”；“在行政委员会休会期间，由正副主任委员、秘书长、各处处长、高等法院院长组织政务会议，处理日常行政工作”；“行政委员会每三月开会一次，必要时得延期或召集临时会议”；休会期间，“须经常向行署提供意见，在行政委员会闭会期间，对外不负行政上之责任”[6]442-443。1942年11月颁布的晋西北行政督察专员公署组织条例规定：“晋西北行政公署为适应战争环境，视行政上之需要，得于各地区设置行政督察专员公署”；“专署设专员一人。辖区较大，工作繁重者，得增设副专员一人”；“专署政务会议由专员(及副专员)、秘书、各科科长组成之，处理日常行政工作事宜”；“游击区、敌占区之专署之科、局等，为适应当地环境兼并之”[6]444-445。1942年11月颁布的晋西北县区村各级政府组织条例规定：“县政府设县行政委员会，由委员三至九人组成之，均由县临时参议会选举之，呈请行署加委，县长为当然主席委员。在县临时参议会未成立以前，县长及行政委员，由行署委任之”；“休会期间，对区、村行政工作有意见时，须提交县行政委员会或县政府讨论决定之，个人无直接处理权”；“县行政委员会，每三月开会一次”；“县行政委员之任期，与参议员同，连选得连任。在本届期满而调升或失职时，由县临时参议会改选之，在县临时参议会休会期间，由行署委人代理之”[6]446。

大青山抗日游击根据地及绥察区的政权建设基本与晋西北同步，但是具有鲜明的游击区斗争环境特点。

游击区创建时期，挺进大青山的一二〇师部队即开始创建独立自主的抗日民主政权，一方面坚决驱逐反共的国民党顽固当局，另一方面对具有合作意向的国民党当局政权机构加以改造。1938年10月13日，一二〇师司令部致电周士第等：“在绥活动地区无县长的地方，我们应首先委任县长，取得政权统治，争取合法。”[7]681939年1月9日，关向应致函李井泉指出：“对于傅作义委去之专员县长，应尊重他们，遇事与之协商，推动其进步与改造，使之真正成为统一战线的抗日政权。在那里我们应积极参加政府工作，解决群众困难。政府亦应适合长期游击战争的特点，但仍可以组织行政委员会与行政会议，争取做到区村长以至县长民选，实施民主。”[8]21-221939年5月2日，一二〇师师部电令李井泉等：“对于张遐民与赵励师所委派那些县长区村长应以群众力量从各方面排斥打击与驱逐之，使政权保持在我们手里。”[7]691939年12月，大青山支队总结报告指出：“积极建立进步政权，开始派区县长，发动群众，清算贪污账，调换其区乡长”[8]91；“要帮助地方工作，首先取得政权，实际组织群众，加强地方游击队，使之能巩固起来，单独活动。这必须排挤并改造旧政权”[8]96。

为使政权更适应游击战争的需要，1940年8月4日，一二〇师师部电令姚喆等：在绥远敌占区，“在党领导下的政权也只能建立在游击队与游击小组活动的基础上，不能离开我们而单独的存在。因此，政权的各负责人均应于游击队游击小组共同进行与积极的领导游击战争”[7]80。尽管建政环境并不理想，绥察区政权建设仍然坚决贯彻中央的三三制原则。1941年7月，绥察行署布告宣布：“本政府，乃为各个抗日的阶级对日寇汉奸的联合政权，绝非某一党派所专有。故凡各党、各派、各民族、各阶级抗日而又赞成民主者，均欢迎参加政府工作。”[7]2451941年8月24日，绥察区委决定指出：“各级县级以上政府机关，应以聘请、选举等形式吸收一切抗战有功的士绅名流，以及其他友党人员参加政府工作。”[7]2281942年2月5日，晋西区党委指示绥远工作指出：绥远政权建设“在三三制的执行上，应比根据地更广泛些。具体说，政权中的共产党员可以少于三分之一。”[7]301942年10月，绥察行署报告称：今后民政工作，“继续贯彻‘三三制’，建立各级之政务委员会，进一步成立县参议会，并逐步完全区选县选，以推进民主建设”[7]304。1943年3月14日，晋绥分局指示塞北工委：“我政权中可以吸收国民党员，但应选择能实行三大政策者，某些党务工作人员欲利用合法地位进行反共工作者，则不应吸收。”[7]431943年3月16日，绥西区专署向苏谦益报称：“这里的政权活动方式之一对外行文及社会关系上，总之在政治号召上仍用其名义，以团结群众及各阶层人士而扩大影响。在活动上采用连队或游击队番号较为适宜，如完全取消其名义不大妥当。政权名义上的政治作用目前仍有很大意义。”[7]3691943年6月10日，苏谦益在行署政权工作报告中指出：“绥远政权的建立，是经过党、政、军以及群众游击战争的开展结合起来。游击战争保证政权的存在，临时政权又保持了游击战争的坚持。”政权具有统一战线性质：“区级以上都是共产党员，区级以下主要是开明的进步势力两面派的人员。这说明了党领导政权，同时党又没有包办政权。”[7]339大青山游击根据地灵活地掌握“三三制”原则，如“聘请在群众中有声望的人为参议员，但不一定要出来办事，散布我们的影响，以长期打算”；“在精神上进行扩大宣传，倾听群众的意见，不要单纯地拒绝，不要无故地去给人家戴帽子”[7]345。1943年，绥察行政公署总结指出：“绥远的政府工作，是在敌占区中对敌进行公开的斗争的，也就是从群众性的游击战争产生，因此它是在高度的游击活动下存在的。为了能够适应战斗环境，于是区级以上每个政府机关单位就是一个实际的游击单位。”因此，“行署干部经常分散专署、县署及区，专署干部分散于县区，县府干部分散于区，对一个地区实行分工负责的办法，并且行署专署轮流和县区相随行动，县府轮流和各区行动，因之随时可以给以具体的帮助，解决困难问题，并在帮助工作中给以检查了解下级行政工作情形”。区以上政权确立了党对政权的领导，表现为：“区长以上的干部大都是共产党员和极少数的进步分子，区的助理员及工作员是进步分子占了最大多数而有少数的中间分子、个别的共产党员。”总之，绥远的抗日政府“只是一个抗日游击政府，而不是抗日民主政权，是从群众性的游击战争中产生，依靠游击活动，同时依靠敌区中广泛的统一战线工作，争取乡政权改造而存在的，行使其职权，并对敌斗争”[7]309-311。

晋绥边区的政权建设还对民族区域自治作了有益探索。1938年11月22日，中共中央指示绥蒙工作，要求：“在蒙旗境内汉人居住区域，不宜直接建立汉人行政制度，只能用抗日救国会名义，使之发挥群众团体与政权双重作用，以避免蒙人误会。”[2]641940年7月制定的中央西北工作委员会关于抗战中蒙古民族问题提纲宣布：“在敌后方，蒙古民族有权组织各盟、部、旗、群的抗日政权，并成立统一的蒙古地方政府，建立抗日的根据地”；“蒙古民族有管理自己事务之权，各省、县不得干涉各盟旗政府管辖区域一切政治、经济、文化职权的行使”；“在蒙古地方设县、治局，必须在蒙人自愿与自主的原则下，反对大汉族主义的强迫设施。原来蒙古地方已设县与治局者，应有蒙人参加。一切税收应有定额，并划作蒙古民族政治、经济、文化、教育的费用”；“取消或调整各级管理蒙古事务的骈枝机关，而设立内蒙人组成的中央管理蒙古事务的委员会”；“凡蒙古民族与其他各民族杂居的地方，当地政府应设置由当地蒙古民族人员组成的委员会，作为市、县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，调节蒙汉关系”[2]111-112。1940年，李井泉撰文指出：察绥地区战地委员会，“已为群众热烈拥护之领导抗战的组织”。作为统一战线性质的群众组织，“为了抗战的利益，为了不消失抗日政权的作用，也不得不接替许多行政工作”[5]386。1941年10月1日颁布的绥察行政公署施政纲领宣布：“在民族杂居地区，可设立蒙、回、满民族行政部门，专门处理民族自身问题；在纯一民族居住地区，帮助建立抗日政权，该政权之政治、经济、军事、文化诸设施，不随意加以干预。”[2]270-2711941年10月1日颁布的绥察行政公署告境内各民族书宣布：抗日政府“反对一切大汉族主义，为了亲密团结各民族，消除民族隔阂，因此在各个民族聚居的地方，各民族有权选派代表，参加政府工作，且设立民族专管部门，由各民族选出负责者，专理各个民族自身问题。在纯民族居住地区，各个民族都有权组织抗日地方政府与建立抗日武装”[2]274。1945年8月11日，绥蒙政府在讨论蒙古工作时指出：“加强对蒙古人的宣传，使了解我们的政策，使蒙古人都能知道有自己的政府，争取蒙古人参加政府工作”；“争取王公，改造政权，首先争取他们参加新政权。如何改造之，看我们发动群众斗争的程度来决定”；“蒙古人集中的地方，应研究建立蒙政权，如绥中。其次，关于蒙古工作的组织与领导，应从上到下建立制度”；“蒙古行政工作，政府里可以设蒙古政务委员会，土默特旗可以建立政府”；“关于对蒙古政策，乌盟各旗可旧有形式吸收于政府中来，其他各旗可进行改造”；“土默特旗现在的政权问题，按现在情形可不处理……至于其他各盟旗，将来可成为政府直属地方组织”；“至于盟旗地方的汉人在盟旗政权中还应照顾，成立一定的事务机关”[8]293-295。

二、对代议制民主政体的探索

对代议制民主政体的探索，是晋绥边区政权建设的重要内容。在普遍民主选举基础上产生的代议制政体各级参议会，是抗日根据地人民主权的来源，是中国共产党人倡导的新民主主义政治的主要政权组织形式，也是未来人民代表大会制度的雏形。

1940年2月5日，山西省政府第二游击区行政公署布告宣布：“区村政权实行民选，积极筹备各县参政会，实行选举、罢免、创制、复决等革命民权。”[2]2311941年10月1日，林枫在晋西北第三次行政会议上指出：临时参议会将于1942年初成立。“这个会议的组织是三三制的，共产党参加竞选，并希望国民党及其他抗日党派也参加竞选”；“这个会议是一个有权力的参议会，是晋西的真正民意机关，它是决定晋西北一切政策法令并选举政府人员的机关”[3]108。

1942年是边区代议制民主政体正式确立的年份。在这一年，各项相关制度法规相继颁布，为边区代议制政体的运作提供了法律保障。1942年10月，晋西北临时参议会创建，“实现了‘三三制’的新民主主义制度，选出了林议长、续、武主任领导下的一元化的新政权”[1]33。

1942年2月1日颁布的晋西北临时参议会参议员产生办法规定：“凡在晋西北境内之人民，不分民族、阶级、党派、信仰、性别、职业、文化程度、居住年限，年在十八岁以上者，均有选举及被选举晋西北临时参议员之权”；“晋西北参议员之选举，采取直接选举与间接选举两种，凡抗日军队、中等以上学校学生、中等以上学校教职员、文化团体、新闻界、行政区级以上机关团体内之公民，由于居住集中，得直接选举”。选举名额分配：3万人口以上县份，每增加3万人增加1名；妇女团体10名，军队9名，工会及工厂工人5名，中等以上学校2名，小学教员2名；中等以上学校教职员2名，新闻界2名，文化团体2名，商界3名，行政区级以上机关5名。此外，公署在本区名流学者和少数民族领袖中聘请不超过10名。行署政务会议出席人9人均为参议员。选举组织方面，总的筹备工作“由行署邀请各党、各派、各抗日军队、各救国团体及各界之代表，组成晋西北临时参议会筹备委员会”。各行政区、各县依上例组成行政区、县选举委员会。其他委托各群众团体组织。选举办法规定：“各县临时参议员选举代表会，由各该县每行政村之公民代表一人及县区级机关团体之代表二人组成之”；“各行政村公民代表，由各该村村民代表会之代表选举之”；“敌占区、游击区及未经村选之行政村，其代表由村政民扩干联席会议推选之，其不能公开推选者，由县选委会聘请之”；“各级选举，有因环境特殊，不能召开全县代表会者，可划分地区，分别选举，汇总揭晓”。候选与竞选方面规定：“各党、各派、各群众团体及个人均有提出候选人进行竞选之权”；“候选人从事竞选，受法律保护，任何人不得加以干涉或限制”[6]423-427。1942年4月颁布的晋西北政权组织条例规定：“村国民大会为村政权之最高权力机关，由全体村公民组织之，村代表会为村国民大会闭幕后之村政权最高权力机关，由各自然村公民选举之代表组织之，行使村国民大会全部职权”；“村国民大会会议主席、副主席各一人。主席、副主席兼任村代表会之主席、副主席”；“村国民大会主席与副主席由村国民大会或村代表会选举之，村国民代表由各自然村公民选举之”；“村国民大会及村代表会之例会及临时会之决议交村公所执行”；“村国民大会每年开例会一次，村代表会每三个月开例会一次”；“村公民以自由结合为原则，同时照顾人事地域关系，划分为公民小组”[6]438-439。1942年10月6日颁布的晋西北临时参议会组织条例规定：“晋西北临时参议会为本区最高人民权力机关”；“临时参议会设议长一人、副议长二人主持全会工作，议长副议长由参议员用无记名投票法选举之”；“临时参议会得视工作之需要，聘请专家成立各种专门委员会”；“临时参议会每年开例会一次”；“临时参议会之决议案，送交晋西北行政公署执行之。如在执行中发生困难时，由晋西北行政公署提交常驻委员会修改，交下次临时参议会开会时提请追认”；“临时参议会设驻会参议员九人，组成常驻委员会，于大会闭会期间处理会内日常事务，监督执行决议，负责召集临时会议”；“参议员之任期为三年，连选得连任之，参议员遇有失职或因其他事故不能继续任职时，由候补参议员一次递补，如无候补参议员时，由原选举单位补选之，其为政府聘请者，由政府补聘之”；“临时参议会参议员，在会议时所发言论及所为之表决，对外不负责任，其因遭受迫害或侮辱者，当受法律保障”；“临时参议会参议员，在闭会期间须与常驻委员会取得密切联系，吸收人民意见，随时向常驻委员会报告，且须以区域或机关团体为单位，组织参议员小组，完成其应负任务，惟参议员个人对外不负干预行政之责任”；“下级民意机关决议之案件，如晋西北临时参议会议为不当时，得通知晋西北行政公署下令停止执行”[6]452-454。1942年11月颁布的晋西北临时参议会常驻委员会组织条例规定：“常驻委员会除议长、副议长二人为当然驻会议员外”，还须依照临时参议会组织条例，“于议员中推选五人至九人，共驻会参议员九人至十三人组成之”；“常驻委员会委员之改选，于每届大会开会时为之，连选得连任之”；“常驻委员会之委员，如在任期内，因故出缺去职或罢免时，由候补常驻议员递补。如因故暂时缺席时，亦可委托候补常驻议员代理”[6]455-456。

边区领导层积极宣传代议制政体的实践意义，鼓励党员和群众尊重参议会，支持参议会的工作。

1942年7月30日，绥察行署指示：在聘任参议员后，首先应“经常秘密地征求其意见。对于政府的法令工作以及干部在工作中群众中的情形可以经常征求他们的意见，而群众的困难，黑暗的不平的事情，群众的反映，军民纪律，一般群众对政府的认识等，可以经常从他们那里得到反映”；其次，“应该经常从他们的政策法令以及中心工作与口头传达，或以文件送阅使其了解政府，从而帮助政府”；最后，应“适当地给予参议员具体工作”，如“政府最好将调解借粮纷争的任务给予参议员”[7]292。1942年10月，林枫在晋西北临时参议会上指出：为表示共产党执行三三制原则的诚意，正式参议员145人，选举时共产党员49人当选，仅超出1人。但共产党即退出2人[2]369。1942年11月，刘少白在晋西北临时参议会上指出：政府与议会的“一元化”，就是“政府人员是从议会中产生出来，政府所行的一切政策法令，也是从议会中决定出来的”[3]219。1942年12月7日，晋西北行署命令：在参议会闭会期间，“参议员有随时吸收人民意见反映给常驻会之责，在避免直接干预情况下进行”；“参议员为执行政府法令的模范，积极执行政府法令，以身作则，为人民表率”[3]231。

随着抗战胜利前景的日趋明朗，边区代议制政体的建设步入成熟阶段。1945年4月1日，晋绥边区行署决定指出：首先，“选举运动中必须贯彻‘三三制’政策与重视英雄模范在建设边区中的作用，要向选民广泛深入宣传，发动并组织各阶层人民的竞选浪潮，使在实际事业中产生为人民衷心爱戴的各阶层优秀代表”，并且“应有一定数量的与广大妇女有联系的妇女领袖当选”。其次，“须将民主运动深入到沦陷区去，吸收沦陷区忠诚抗日的士绅参加县议会与边区参议会，经过民主选举运动，使抗日民主政权与沦陷区同胞发生更密切的联系”。最后，决定要求：“边区参议员、县议员一次选出。巩固县份实行普选，由人民直接选举。行政村分散投票开票，区县集中揭晓。边缘区沦陷区县份，因敌情关系，暂行间接选举，由人民分区普选代表，集中县级选举机关选举。对完全不能进行选举之敌统治区域，得由选举机关遴选推荐，经政府批准聘请之。”[5]52-531945年4月5日颁布的晋绥边区参议会选举条例规定：原则上，“边区参议会采取普遍、直接、平等、无记名投票法选举之；沦陷区边缘区不能直接选举者得行间接选举。”关于选举资格，条例规定：“凡在边区境内之人民不分性别、职业、财产、阶级、党派、宗教、民族、文化程度、居住年限，年满十八岁经登记后均有选举权与被选举权。”选举单位方面，“边区参议员以县为单位选举之”，具体名额分配：3万人口以下县5名，以上每增加1万人增选1名。沦陷区每县1至5名，不能选举者由行署聘任。沦陷区城市太原、大同、归绥、包头等各1至3名，不能选举者由行署聘请。部队、文化团体、中等以上学校，分区以上机关部队所领导的工厂、各少数民族单独进行选举，名额分配：军队22名，文化团体、中等以上学校6名，工厂5名。蒙、回、满少数民族及日、韩民族每900人选1名，每增加500人增选1名，不能选举者由行署聘请。条例鼓励竞选，规定：“各抗日党派、民众团体及公民自由组合，均得提出候选名单，在不妨害选举秩序下自由竞选。”[1]393-394同日颁布的晋绥边区县议会选举条例规定：“县议员以区、市为单位选举之。”名额分配：3万人口以下县35名，以上每增加2000人增选1名。沦陷区不能选举者由县政府聘请。县境内驻军、文化团体、中等以上学校单独选举，名额分配：军队1至3名，文化团体及中等以上学校1名[1]396-397。

边区党和政府还对少数民族参与代议制政体建设提供专门政策支持。1940年7月制定的中央西北工作委员会关于抗战中蒙古民族问题提纲宣布：“国民参政会应增加蒙人参议员，同时蒙古地方应组织回民参议会。绥、宁、青、新各省国民参议会及凡有蒙古民族居住的市、县参议会，也应参加适当数目之蒙人参议员。”[2]112

三、基层政权的改造

边区基层政权的建设，一方面尽可能体现三三制原则，另一方面，为保障基本群众参政，削弱地主和富农的传统政治优势，边区领导层通过普及和推进群众参加民主选举，提高广大基本群众参政的积极性，直接改造基层政权。

1941年3月19日，续范亭在第二游击区行署成立一周年纪念会上提出：“今年必须完成村选，认真改造与健全村政权，逐渐建立各级参政会，并且要认真实施三三制。”[2]2531941年10月1日，武新宇在边区第三次行政会议上指出：首先，自然村的政权工作，应做到：“主任代表是自然行政负责人秉承村公所的命令办理行政事务”；“有关全自然村事宜必须通过公民小组会议或公民大会讨论执行”；“自然村代表团半月开会一次，必要时临时召集，主任代表负责召集责任”；“召开村务会议，确定集体领导分工负责及会议制度与工作制度的建立”；“村务会议及各委员会议各每月两次”[3]141。其次，村选工作应成为经常中心工作之一，要求：“明年三月底全部完成村选工作，按期作出村选总结”；“在公粮工作时期配合村选工作；已进行村选者在公粮工作中健全村政权”[3]145。但是，绥察区基层政权改造可以不与晋西北同步。1942年2月5日，晋西区党委在指示绥远工作时指出：绥远“乡政权基本上应该是革命的两面派”，区政府“除了能武装活动的区域外，也不必普遍建立”[7]30。

相关政策法规相继颁布，为基层政权改造提供直接法律保障。1940年10月颁布的晋西北村选条例规定：“主席(村长)副主席(即副村长)由村国民大会或村代表选举之，村代表由自然村公民选举之”；“主席副主席即村代表制选举，均以直接普选制，无记名投票法进行”。选民资格，要求“凡在晋西北境内之人民，不分性别、职业、民族、阶级、党派、文化程度、居住年限，年满十八岁，登记为村公民者，均有选举权与被选举权”。选举名额方面，规定：“村代表之选举以自然村公民为单位，应选代表制数目与应划分公民小组之数目相同”；“汉族与少数民族聚居之村，少数民族之公民得单独进行选举”；“少数民族得不按地域，自由结合为公民小组，受其本民族代表之领导”。候选人及竞选方面，规定：“凡本村各抗日党派、群众团体及公民自由组合，均有提出村长与村代表候选名单，在不妨害选举秩序下有自由竞选之权”；“村选举委员会，村公所及其上级政府，在村选中，不得提出任何候选人名单”。改选方面，规定：原则上“主席副主席与村代表每年改选一次”。选举组织方面规定：“村选委员会为领导村选机关”；由村长、民政委员会长、村自卫队长，以及农工青各救国会、小学教员、妇救代表各1名组成[6]316-318。1942年4月颁布的晋西北政权组织条例规定：“行政村设村公所。村公所为村政权执行机关”；“村长领导村公所各委员会工作，综理全村政务”；“村长领导村公所每半月召开村务会议一次，村务会议由村长书记各委员会会长村自卫队队长组织之，由村长负责召集之责”[6]440-441。

晋西北基层政权在民主选举的基础上，也基本实现了三三制。根据1941年村选11县55村统计，主任代表中，44%是中农，38%是贫雇农和农村工人，16%是地主、富农。村长中，32%是中农，53%是贫农，14%是地主、富农[2]20。到1941年10月，边区村政权普遍经过民主选举。“左右凉”完成100%，“清平”完成72.2%，“右山怀”61.7%，“和右”22%。281个村，有130多个经过了民主选举，占42%[2]228-229。1941年8月24日，绥察区委决定指出：“县政府由各县认真负责改造，发动工农小资产阶级参政，罢免流氓土棍，吸收公正士绅参加政府。”[7]2281941年村选，根据42个行政村统计，参选率75%以上。当选代表1926名，地主、富农占16.7%，中农36.3%，贫农、雇农、工人45%。51名村主任代表，地主占2.5%，富农13.5%，中农44.4%，贫农33.4%，雇农3.1%、工人1.6%。村选结果，“使进步势力得到了进一步的发展，使封建势力受到了严重的打击，使旧的统治机构经过彻底的改造，更争取了并巩固了中间分子”[2]340-341。另根据上述11县55村统计，主任代表，地主、富农占16%，中农44%，贫雇农、工人38%。村长中，地主、富农占14%，中农32%，贫农53%[2]386。截至1942年5月，“除敌占区外，绝大部分的村政权，是经过选举而产生的，是直接由人民中间产生出来的，人民可随时撤换其中不称职的干部，执行其罢免权，村政权是民意机关和执行机关的统一体。废除了旧的邻闾制，村政权是各阶层联合参加的，就是县政府、专员公署、行政公署，也都是包含着各党派各阶层的抗日人士，真正地符合了‘三三制’的精神”[5]41。

随着抗战胜利的来临，边区基层政权改造进入深入发展的新阶段。1945年6月13日，晋绥分局致电中央、八路军总部称：“目前我在平绥路南地区的方针，应是抓紧这一有利时机，积极放手发动群众，迅速打下基础，建设根据地。应从减租增资与清算斗争中发动群众，改造政权，变两面负担村庄为一面负担村庄。”[8]2591945年夏，陶林县委总结指出：“在我活动地区内，改造了政权，把不好的分子用群众力量打击下去，换成群众或好党员担任，用选举或指定的方式。”[8]279

四、确立党对政权的正确领导和协调政权与军队的关系

党对政权工作的正确领导，一方面表现在党对政权的领导是通过代议制政体和政府中的党团来实现，是政治方向上的领导，而非直接干预其行政事务；另一方面，党对政权的领导，要求在政权工作的党员尊重和团结政权中的非党人士，以自己的先锋示范作用和模范廉洁作风，影响他们支持党的政策。

1941年8月24日，绥察区党委决定指出：“要有统一战线的工作作风，可善于团结非党人士。自己要以公务员面目出现，对非党人士不可要求其完全与我们的党员一样。政府中党员不可故意一切‘八路化’，孤标立异，使非党人士不愿与我们接近。”[7]2321942年2月5日，晋西区党委指示绥远工作指出：“党对政权应注意政治上、政策上的领导，应经过政权中的党员去实现党的主张。党员尊重行政系统的独立性，不应包办代替、直接干预行政，这并不是说行政中的党员可以向党独立。”[7]311942年5月20日，晋西区党委指示各县：为贯彻三三制，“不要由党团会代替政务会。政务委员会，在内地区的专署县府，可由九人组成，限党员三人参加组成党团。其他党团，不管其职务如何，不参加政务会，经过支部经过行政工作团结非党人士，向他们宣传解释党的主张，配合与保持党团的领导及其决议的实现”[3]185。正确的党政关系，首先是“党委尊重三三制政权的独立性，但政权中的党团党员要服从党的领导，不能对党独立”；“若党团对党委的决定或指示有不同的意见，可向党委提出，党团可再向党团解释或修改原来的决定，或请示上级党委。但原决定在未修改以前，党团要执行党委的意见”。其次，“党委与党团都要认真地注意非党人士的意见”；“若党团党员不能在政务会上通过党委的决定，要把非党人士的意见反映给党委，党委不能说党员无能，要帮助党员执行并考虑原来的决议”。最后，“党团可以向党委提出意见，要向党解释，并可请求转达上级党委，党委不能压制党员的意见，并要把党团党员坚持的意见转达上级党委”[3]187-188。

军队曾经在创建政权过程中发挥过积极作用。边区党和政府提倡军队尊重政府、政府爱护军队的良好军政关系。1940年7月，贺龙撰文指出：“在敌人后方，军队、政府和人民是三位一体的。军队是保护政府和人民利益的军队，政府是爱护军队和人民的政府，人民是爱护政府和军队的人民。”[5]2261942年2月5日，晋西区党委在指示绥远工作时指出：“部队不尊重行政系统是不对的”，“政府对部队的供给负责不够也是不对的”。总之，“党政、军政干部应同心协力互相帮助，互相尊重，互相了解，互相原谅，在原则问题上则应经过组织讨论以至斗争”[7]32。1942年5月20日，晋西区党委指示各县：“武装是政权的支柱，应该掩护自己的政权，但政权亦应该照顾目前军事上的困难，一方面不要对武装要求太苛，另一方面本身组织也不要太啰唆。”至于“有的以武装开辟了新的地区，不交给地方政权，以武装代收的公粮、贷款、烟草罚款不交给政府收据”的现象是不尊重自己政权的现象，“不应该再产生了”[3]187。

综上所述，抗战初期，抗日民族革命总动员委员会，为从旧政权向新政权的过渡发挥了重要桥梁作用。晋绥边区政权建立伊始，即着手创建独立自主的抗日民主政权。边区政权建设以三三制原则作为行政方向。1942年，有关各级行政机构组织细则的法令先后颁布，为边区政权建设奠定下坚实的制度基础。大青山抗日游击根据地的政权建设基本与晋西北同步，但是具有鲜明的游击区斗争环境特点。晋绥边区的政权建设还对民族区域自治作了有益探索。对代议制民主政体的探索，是晋绥边区政权建设的重要内容。在普遍民主选举基础上产生的代议制政体各级参议会，是边区人民主权的来源。1942年是边区代议制民主政体正式确立的年份。各项相关制度法规相继颁布，为边区代议制政体的运作提供了法律保障。边区基层政权的建设，一方面尽可能体现三三制原则，另一方面，通过普及和推进群众参加民主选举，直接改造基层政权。党对政权工作的正确领导，一方面表现在党对政权的领导是通过代议制政体和政府中的党团来实现，是政治方向上的领导，而非直接干预其行政事务；另一方面，党对政权的领导，要求在政权工作的党员尊重和团结政权中的非党人士，以自己的先锋示范作用和模范廉洁作风，影响他们支持党的政策。边区党和政府提倡军队尊重政府、政府爱护军队的良好军政关系。