抗战时期中国共产党议会制度理论与实践初探——以陕甘宁边区参议会为视角

徐振光

（中共上海市闸北区委党校，上海 200435）

抗战时期中国共产党议会制度理论与实践初探
——以陕甘宁边区参议会为视角

徐振光

（中共上海市闸北区委党校，上海 200435）

抗战时期，中国共产党在各抗日根据地普遍实行议会民主制，这种议会民主制以陕甘宁边区参议会最为完备和最具典型性，形成了丰富的议会制度理论，主要包括参议会性质和地位的理论，选举制度，监督制度，参议会自身建设等理论。在这些理论的指导下，陕甘宁边区民主实践得以蓬勃发展。

抗战时期；中国共产党；议会制度；理论与实践；陕甘宁边区参议会

抗日战争时期，中国共产党在各抗日根据地普遍实行议会民主制，这种议会民主制以陕甘宁边区参议会最为完备和具有典型性。而学术界至今尚未对这一时期的中国共产党议会制度理论与实践作全面细致而系统的分析探讨。本文拟以陕甘宁边区参议会为视角，探讨抗战时期中国共产党的议会制度理论及实践，以期为今天进一步完善人民代表大会制度、发展人民民主，提供借鉴与启示。

一、选举制度的理论与实践

1.民主政治选举第一。在现代社会，议会是现代国家民主基本的普遍的标志，民主只可能通过代议制形式实现，而代议民主制只可能通过选举的方式来体现人民主权。人民通过选举这种程序和方式，选择能代表自己利益和意愿的人，并通过选举把治理国家公共事务的权力委托给他们选择出来的人。

抗战时期在参议会选举中，中国共产党对选举在发展民主政治中的重要性有着明确的认识。1941年1月30日毛泽东在《陕甘宁边区政府为改选及选举各级参议会的指示信》中说：“民主政治选举第一。”他强调，“如果有人轻视选举，或者不要选举，那就是等于说不要民主，就等于不要革命。”[1]民主作为人们追求的一种价值理念和制度形式，首先是通过选举这种具体制度和形式来体现的。但是，当时一方面由于民国以来，强加于选举与议会的花样太多，一部分人因此认为选举是骗人的，不会有什么民主。而另一方面有些人则认为，在陕甘宁边区是共产党执政，共产党是为民众谋利益的，议会开不开无所谓，因为即使不开，共产党也在为人民办事，不需要有议会这种形式。这两种错误认识显然不利于边区民主的发展。陕甘宁边区参议会副议长谢觉哉批评了这两种错误认识，他说，“选举及议会制度，是民主政治的主要表现。虽然说没有真正民主的实质，选举与议会，可以成为空架子，成为统治阶级骗人的御用的工具，但是，如果没有选举，没有议会，那民主的精神无所附丽，也就说不上民主。”[2]636有议会不一定有民主，但没有议会，却必然没有民主，离开了选举，民主也无从谈起。民主必须要实现内容与形式的统一。

2.确立了普遍、平等、直接、不记名的选举原则。毛泽东指出，抗日民主政权的产生，“应经过人民选举”。“凡年满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。”[3]701鉴于假选举亵渎民主，欺骗民众，谢觉哉认为，要民主，就必得有“真的选举与民意机关。忽视它，是不可以的”。[2]637所谓“真的选举”，即选举必须是公正的、自由的、平等的，充分体现选民意志的选举。《陕甘宁边区选举条例》规定了普遍、直接、平等、无记名的投票选举制。除极少数汉奸特务、依法被剥夺公民权的犯罪分子和精神病患者以外，凡居住在边区境内的人民，只要年满十八岁，不分阶级、职业、性别、宗教、民族、财产与文化程度都有选举权与被选举权。并在选举中引入了竞选，第十八条规定：“各抗战政党及各职业团体，可提出候选人名单，进行竞选运动。在不妨害选举秩序下，选举委员会不得加以干涉或阻止。”[2]159为保证选举的自由，边区第二届参议会第一次大会修订的《参议会选举条例》增加了如是规定：“凡以威胁利诱等舞弊妨害选举自由者，不问当选与否，除制止其行动外，并将当选人及参加舞弊人提交法院依法惩处。凡公民对于选举人认为有前项之不法行为者，亦得向司法机关告发之。”[2]296

3.实行“三三制”的政权原则。1939年1月的第一届参议会，存在着“完全由党包办”的缺陷，只是“临时请八个非党人士来参加”。[2]3771940年3月6日，中共中央发出《关于抗日根据地的政权问题》的党内指示，提出了在各抗日根据地建立“三三制”政权的任务。“共产党提出的‘三三制’政策是使各届人民都有说话机会，都有事做的政策。”[2]3781941年2月至9月，陕甘宁边区首先按“三三制”原则举行了第二次普选，并于11月召开了第二届参议会第一次大会，本届参议会切实执行了这一原则，真正保证了非党人士在民意机关及行政机关均占三分之二，成功地争取了中间力量，充分显示了参议会的广泛民主性。

二、参议会性质和地位的理论与实践

1.确立了参议会的最高权力机关地位。参议会是边区人民行使民主权利、参加国事管理的主要组织形式，边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关。”根据规定的参议会职责范围，参议会不仅是民意机关，而且是边区的权力机关，它代表民意产生各级政府，决定边区各种重大事宜，还可以创制及复决边区的单行法规，具有立法权。1943年4月毛泽东指导制定的《陕甘宁边区政纪总则草案》第一条规定，“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各该级参议会之决议。”[2]14也就是说，边区参议会是边区政权的最高权力机关。

2.正确认识和处理参议会和政府的关系。参议会成立后，有些政府不尊重参议会，制定计划或法令不召集参议会，重大问题不经过参议会决策，参议会成了“政府的配像”，“议不议由你，行不行由我”，[2]643损害了参议会的权力地位和民主发展。对参议会与政府的关系，谢觉哉形象地说：“打个比方：议会是人民直接选的，是主人；政府是议会选的，是佣人。主人对佣人有监督指挥的权利，佣人应接受主人的监督和指挥。”[2]60参议会作出的决议体现了民意，具有普遍强制力和约束力，针对有些政府机关不执行参议会议案的情况，谢觉哉强调，“参议会议案一经决定，就得执行，我们的议会，不是‘请客’，不是‘议而不决，决而不行’。一切对议案怠工及不依法定手续变更议案或另颁新案的习惯，应根本扫除。”“必须绝对尊重法治，否则无由树立民主的信仰，而民主政治也不免陷在不生不死的场面上。”[2]644—645

3.以法律保障民意机关的地位。根据美国法律的规定，法律草案必须经过参众两院的同意，总统签署后，才能成为法律予以施行。1939年欧洲战争爆发前后，罗斯福总统多次向国会提出修改中立法。国会经过长期争论,于1939年11月最终通过修正的中立法。谢觉哉对美国的这种机制评价说：“罗斯福修正的中立法，没有经参众两院通过，始终不能施行。这种尊重民意机关的习惯是好的。不好是在他们的议会，并不是人民大众的民意。”陕甘宁边区已实践了生动活泼的新民主主义民主，谢觉哉认为，“如果更加以尊重民意的法定效力，即是建立与尊重民意机关，岂不更好！民意有了法律的保障，自然会更大发扬。”将来要在全国建立新民主主义的政治，“仅带去一些民主的意识、口号是不够的。首先要具有尊重民主的法治精神，否则在复杂浑浊的环境中，未见得不被反民主的作风熔而化之也。”[2]643法律具有强制性的特点，没有法律的保障，缺乏法治的精神，民主就有可能遭到破坏，甚至走向反面。

三、监督制度的理论与实践

监督权是议会普遍具有的、与生俱来的一项权力，威尔逊在《国会政体》中说：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[4]167陕甘宁边区参议会成立伊始，中国共产党就特别重视参议会监督职能的发挥。

1.依法赋予参议会对政府的监督权。《陕甘宁边区政府组织条例》第三条明确规定政府受参议会的监督：“陕甘宁边区政府受国民政府之管辖及陕甘宁边区参议会之监督。”[2]152第一届参议会和第二届第一次参议会通过的两个《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中所规定的各级参议会职权的大部分涉及到各级参议会对政府和司法机关的监督。如边区参议会享有下列监督权：（1）选举、罢免、监察、弹劾权。边区参议会选举边区政府主席、副主席、政府委员及高等法院院长，议决边区行政监督专员公署，罢免边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长，监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员。（2）审查批准监督权。边区参议会批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划，通过边区政府提出之预算，并审查其决算，议决边区政府主席、政府委员及各厅厅长、高等法院院长提交审议事项。（3）对重大事项决定的监督权。边区参议会决定征收、废除或增减地方捐税，决定发行地方公债，决定应兴应革之重要事项。（4）督促检查权。边区和县级参议会有权督促检查其同级政府执行其决议事项的情况。（5）立法监督权。边区政府颁发的命令，边区政府制定的边区单行条例及规程中，但关于增加人民负担，限制人民自由，确定行政区划，及重要行政设施，须得边区参议会之核准或追认。

为了保证参议会对政府和司法机关监督的连续性和有效性，在边区和县级参议会设立了常驻委员会，在参议会休会期间，除处理常驻会日常事务外，负责监督同级政府对参议会会议决案之执行，听取同级政府之按期工作报告，向同级政府提出建议与询问，派代表出席同级政府委员会议。常驻会的设立，使人民的参政议政的权力不至中断，从而进一步监督各级政府真正为人民办事，忠实地为抗战建国服务。

2.依法保障参议员的监督权。为加强对政府的监督，参议会明确规定了议员对政府工作报告有询问权。《陕甘宁边区参议会会议规程》规定，“凡参议员对于政府工作报告，均有询问权，询问时以书面或口头为之，由大会主席团通知主管机关负责人定期答复之，如认为答复不满意时，可再提出询问。”[2]302

切实保障议员的言论自由权，有利于议员去除后顾之忧，知无不言，言无不尽，充分履行职责，提高监督议政效果。边区第一届参议会在制定的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中即规定，各级参议会议员在议会中之言论及决议，对外不负责任。第二届参议会第一次大会修正的《各级参议会组织条例》，又增加规定，各级参议员在任期内，除现行犯外，非经各级参议会或常驻委员会之许可，不得逮捕或罢免。此次大会通过的《陕甘宁边区参议会会议规程》也同样做出规定：参议员在会议内得自由发表言论，不受任何限制。

此外，为了保证会议监督的有效性，《参议会组织条例》规定:“各级参议会开会时，各级行政及司法首长，均得列席，有发言权无表决权。”[2]162而“边区县参议员被选为政府委员者，不退出参议会，但讨论关于其本身问题时，只有发言权无表决权”。[2]288-299

3.教育参议员认真履行监督职责。在边区第一届参议会闭幕会上，参议会即要求参议员要“帮助与检查、督促各级政府的执行及其执行程度”，保证参议会的决定具体的实行。[2]181

边区第二届参议会第一次大会召开前，陕甘宁边区政府发出《关于边区参议会开会至各县信》，强调每个议员要认清自己的责任，“边区参议会是一件大事，到会的议员不是参加完会就完事，而是代表全边区人民来决定边区抗日救国的大计。因此，每个议员都必先有准备，‘心中有数’。”[2]228边区政府主席林伯渠在大会致词中诚恳地说：“希望参议员很坦白的指摘政府工作的缺点。”“只有在人民监督下政府才能把工作做好。我们不怕自我批评，也盼望各位勇于批评。”[2]240通过加强职责教育，提高了议员监督的意识，在边区第二届参议会第一次大会上参议员“以无拘束，无成见，无强制，无私情的精神，批评了政府的工作，指出了政府许多的缺点”。[2]364副议长谢觉哉会后发表文章嘱托边区参议员：“除尽个人应尽义务外，还应经常把所看到的：如公务人员溺职或执行不力，民众中有何疾苦与隐情，民众中有何新的意见，随时告诉边区参议会常驻会以便通过政府使之实现。”[2]653-654

四、参议会自身建设的理论与实践

1.指导帮助参议员提出高质量的议案，提高参议会大会效能。边区第二届参议会第一次大会通过了四百余件具体的提案，显示了参议员及各团体参政议政的热情和积极性。但是，由于缺乏指导，提案“未能集中在几个中心问题上布置、展开讨论。以致提案多而乱，浪费时间精力”。[2]380为提高议案质量，在边区第三届参议会第一次大会召开之前，《解放日报》为此发表社论，指出“大会的提案，应该是大的，有原则性的”，“不要提的太零碎。要根据事实，切合老百姓需要的提案，通过了，便能按着行得通”。对那些“标语式的提案，或陈义过高为现政府力所不能及的提案”，“不要随便通过”，“一切议案，一定要经小组及大会详细研究，使得议员代表真能了解透彻，印象甚深。因此，提案不要多。”[2]390由于对议员提出议案作了具体的指导，在边区第三届参议会第一次大会上，议员们不仅对政府工作报告作了审慎周详的讨论，而且“对于自己的每一提案，亦采取十分认真的态度，分别轻重缓急、斟酌具体情况，探讨出切实的办法，务期一定能够实行”。[2]632提出具体切实可行的议案，有利于增强参议会和政府的权威。

2.保障非党议员和群众议员发言权。参议会能否充分发扬民主，代表能否畅所欲言，决定着大会的质量。中共和边区参议会突出强调了以下两点：一是要保障非党参议员的发言权。边区参议会在第二届换届选举时实行了“三三制”原则，党员议员只占了三分之一，所以如何让非党议员充分行使权利，发表自己的意见，非常关键。在第二届参议会第一次大会开幕时，毛泽东在会上发表演说，即要求“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会”。[5]809林伯渠在关于陕甘宁边区第三届参议会的筹备讲话中，也要求在参议会上对非党参议员的批评，“应该采取欢迎的态度，不应掣肘他，而要启发他，帮助他，在参议员分组讨论的时候，要他们有话说，假使两百人只有政府工作报告和党员讲话，非党员就不讲话，那像什么呢？”[2]391二是要给予群众议员更多的发言机会。在参议会中，由于官员议员自身地位的优势，他们往往掌握着话语权，而群众议员的发言机会就显得比较少，不利于各方意见的充分表达，为此，《解放日报》发表社论，要求在边区第二届第二次大会上“不让小组会及大会上的发言人多数属于官方的干部及少数名流人物，而要使得纯百姓议员代表无话不说无意见不讲，一变去年干部发言占多数的偏向。”[2]302给议员平等的话语权，有利于调动群众议员的积极性，政府得到更多真实情况的反映，从而提高大会审议质量。

3.要按期开会。虽然《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定了各级参议会的会期，由于时局的影响和民主意识的淡薄，“县边区参议会差不多都未能按期开会，甚至条例上规定了的常务委员会也‘只闻其名，不见其会’。民众忘记了他们还有代表机关，政府也似乎忘记了有事要去问问他的主人——民意机关。”久不开会，造成参议会名存实亡。谢觉哉强调，“如果久不开会，那人民新的意见，无由反映，政府的缺点，不能立时纠正，这对于民主发扬，是有妨碍的。”“这是对民主政治怠工，不可容许。”[2]678因此，“县与边区参议会，最好是能按期开会。”[2]642

4.健强常务委员会。由于各方面因素的影响，各级参议会很难做到按期开会，副议长谢觉哉指出，边区各级参议会代表人民来议事管事，但“议事管事，是不可中断的；而参议会大会，却不能常开。从这个大会到那个大会的中间，必须有个机关，代表大会执行任务——这就是边区、县参议会的常驻委员会”。在县与边区参议会不能按期开会的情况下，他呼吁必须“要健强他的常务委员会”。[2]6431941年11月第二届参议会第一次大会修订各级参议会组织条例，明确规定了边区及县参议会常驻委员会的设置及其职权。

为避免常驻会“坐而论道”，脱离民众，谢觉哉提出，各级常驻委员会、各级参议员要经常取得联系。“这样，一方面：常驻会经常有新的人民意见反映；另一方面，各级参议会或常驻会互相了解工作，能取得帮助和改进的效果。”[2]657为保证常驻会工作的正常开展，谢觉哉提出常驻会不仅要有独立机关，而且“至少须有一个以上不兼职的常驻议员”，除此之外，“会内应有办事的职员，可能的话，须请专门人才，帮助常委做各种研究与调查工作”。[2]658-659设置专职常驻议员，能保证他们专心致志、集中精力地做好参议会工作，更好地发挥常驻会的功能，也有利于提高参议会的地位，而专门人才的加入也有助于提高常驻会议事质量。

5.精减参议员数量，体现民主与效率的统一。代表机构的广泛性关系到代表机构的民主性，但代表数量多少是有限度的。这个限度的原则就是必须便于召开会议、充分讨论问题和决定问题。如果代表人数多得不便于开会讨论、决定问题时，那代表的广泛性和民主性的意义也就失去了。因此，议员数量的合理化是代议机构自身建设的重要一环。

由于经验不足，陕甘宁边区在1937年11月选举边区参议会“议员数达五百有奇”。[2]791938年9月边区政府考虑到“因参加前方抗战，事实上不能到会者有之，因他种原因流动或出缺而不能到会者有之，若依原有议员召集会议，诚恐到会者不足法定人数，为了消除是项顾虑起见，特决定举行复选，由原有议员开复选会议，复选半数为出席边区议会之议员”。[2]79即把参加边区第一届参议会的议员由500余人缩减为250余人。出席边区第二届参议会的议员亦有250余人。但这些议员数量也给会议的召集带来困难，谢觉哉在边区第二届参议会第二次大会上的报告中提出，“为使选举办理得更好，提议选举条例酌加修改。例如各级参议会议员名额，应当减少，便于开会。过去许多参议会未能如期开会，议员名额太多，是其一个原因。”[2]449此次大会修正了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，大幅度提高了居民数和议员的选举名额比例，第三届参议会参议员的名额即减少为170人。

五、余论

中国共产党在陕北经济文化发展都较落后的情况下，实践了生动活泼的特色民主，但是由于缺乏经验，又处于战时环境中，议会制度的理论并不是十分完善的，有的规定过于笼统原则，缺乏可操作性，如，选民对参议员的罢免监督仅规定为“各级参议员在任期内如不称职的，得由该级议员选举之法定人数十分之一以上选民提议，经由该选举单位投票罢免之”。而对何谓“不称职”，没有作出明确的规定。再者，有些规定甚至混淆了党、政府与参议会的职能,如规定“下级参议会决定之案件，有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行”,[2]120这一规定“在一定程度上赋予了政府对下级参议会的领导权与监督权，混淆了代议机构与行政监督的职权范围”。[6]还有的规定过于理想化，脱离了边区实际和当时的环境，如边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区和县的参议会议员的任期都为一年，乡参议会议员为半年。虽然第二届参议会通过的参议会组织条例又改为边区参议员任期为三年、县参议员二年、乡参议员一年，但即使这样，也仍然难以实行，每届参议员的任期都远远超过规定。

虽然抗战时期中国共产党的议会制度理论并不十分完美，实践中也并不十分完善，但中国共产党把马克思主义民主理论与中国实际、边区的实际结合起来，实事求是，勇于探索，提出了许多富有创见性的议会制度思想，丰富了中国共产党民主理论，为边区民主发展提供了重要的理论指导，促进了陕甘宁边区民主政权建设，其对今天进一步完善人民代表大会制度、发展人民民主不无重大的借鉴与启迪价值。参考文献：

[1]韩延龙，常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编（第一卷）［M］.北京：中国社会科学出版社，1981：213.

[2]陕甘宁边区政权建设编辑组.陕甘宁边区参议会（资料选辑）[G].北京：中共中央党校科研办公室，1985.

[3]毛泽东选集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[4][美]威尔逊.国会政体[M].北京：商务印书馆,1986年.

[5]毛泽东选集（第三卷）[M].北京：人民出版社,1991.

[6]韩裕庆.论抗战时期陕甘宁边区参议会监督制度体系[J].学术论坛，2006，(6）.

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1002-7408（2011）02-0064-03

徐振光（1968-），男，山东临沂人，中共闸北区委党校副教授，博士，研究方向：当代中国政治制度、党史党建。

[责任编辑：闫生金]