乡村振兴视域下甘孜州东部地区可持续发展路径研究

◇ 何玉梅 ◇

当前，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实施精准扶贫战略和乡村振兴战略，是解决当前社会主要矛盾的必然需求和重要举措。近年来，民族地区基础设施、社会事业得到了极大发展。由于自然地理和历史等诸多因素的制约，作为民族地区的甘孜州东部地区的可持续发展依然面临诸多困境。

一、问题的提出

（一）文献回顾与理论框架

可持续发展的探索和实践源远流长，成果丰硕。学界主要对后扶贫时代的可持续发展长效机制进行了多维度探讨。①张耀文，郭晓鸣：《中国反贫困成效可持续性的隐忧与长效机制构建》，《湖南农业大学学报》（社会科学版）2019年第1期。一是从制度层面分析构建反贫困后可持续发展长效机制的途径①朱路平，葛孚桥：《关于广东构建农村扶贫开发长效机制问题研究》，《南方农村》2013年第12期；张跃平，徐梓青：《我国民族地区反贫困长效机制研究》，《湖北社会科学》2013年第8期；陈文胜：《脱贫攻坚的战略机遇与长效机制》，《求索》2017年第6期。，二是针对某一具体领域的可持续发展长效机制②陈敏：《光雾山景区旅游产业扶贫长效机制研究》，《牡丹江大学学报》2015年第2期；文良旭：《构建县域金融支持精准扶贫工作长效机制研究——以甘肃省合水县为例》，《西部金融》2016年第8期。，三是基于乡村振兴的可持续长效机制研究。③郭佩霞，邓晓丽：《中国贫困治理历程、特征与路径创新——基于制度变迁视角》，《贵州社会科学》2014年第3期；罗绒战堆，陈健生：《精准扶贫视阈下农村的脆弱性、贫困动态及其治理——基于西藏农村社区案例分析》，《财经科学》2017年第1期。现有研究存在两方面的不足。一方面，仅基于反贫困过程中某一特定领域或具体问题展开分析，缺乏影响后扶贫时代区域的顶层性系统设计。另一方面，未能基于贫困人口尤其是民族地区贫困人口的生产生活环境和生计特点提出具有可操作性的可持续发展路径。

从社会政策的角度看，可持续发展的长效机制就是以实现长期、稳定、可持续为目标的一系列政策行动的机制。具体来说，长期、稳定、可持续应是民族地区乡村振兴的目标和自觉追求，应建立一套完整的制度规范和运作机制并加以运行，应培育长期、稳定、可持续发展的“动力源”。

因此，构建可持续发展的长效机制的根本在于解决“自觉性”“主动性”和“自动性”的问题。先天区位劣势、后天发展滞后的民族地区要借助国家大规模、全方位的资源投入，培育起民族地区可持续发展的内生动力机制，将外部投入与激发自我发展潜力有机结合，提升民众的持续发展能力，最终实现区域的可持续发展。

（二）研究的问题

针对甘孜州东部地区这一具体区域，项目组拟通过对具体案例分析探讨其可持续发展路径，回答如下三个问题：第一，甘孜州东部地区反贫困成效如何？第二，甘孜州东部地区可持续发展的探索和经验是什么？第三，甘孜州东部地区可持续发展面临哪些困境？通过对这些问题的探讨，提出甘孜州东部地区可持续发展路径。

二、样本选择和调查概况

（一）样本选择

甘孜州幅员15.3 万平方公里，所辖18 个县（市）都曾是省级重点贫困县，占全省的20%；有贫困村1360 个，占全州的50%；有建档立卡贫困人口19.74 万人，占全州的17%，是全国14 个集中连片特困地区之一和全省脱贫攻坚“四大片区”的重要组成部分，目前已经全部脱贫摘帽。甘孜州坚持“折东搞示范、折西补短板”“产城相融、三产融合”的总导向，2017 年在折东地区率先开展“大渡河流域乡村振兴示范区”建设，努力打造282 个“精品新村”，以期全面建成“产业兴旺、生活富裕、生态宜居、和谐稳定、团结进步”和“全域旅游”的示范区，为全州提供可借鉴和推广的经验。

甘孜州东部地区定位为“成渝后花园·康养加休闲”，包含康定、泸定、丹巴、道孚、九龙、雅江六县。项目组着重调研了已经具有较为成熟旅游接待能力、有一定示范作用的“官园”“果园”“玉园”，对“大渡河流域乡村振兴示范区”进行典型性解剖，探讨其可持续发展路径，为甘孜州乃至其他民族地区可持续发展总结经验，以促进民族地区的社会稳定和长治久安。

（二）调查概况

2019 年5 月至2020 年10 月，项目组成员先后8 次深入甘孜州东部地区“大渡河流域乡村振兴示范区”的“官园”（日村）、“果园”（时村、若村）、“玉园”（龙村）进行实地调研①若村位于大渡河左岸，距离康定36公里，平均海拔1520米。连接雅康高速、国道318、省道211，可通鱼通城区、康定市区。全村92户301人，低保户7户19人，党员29人，建档立卡贫困户14户51人。鱼通·土司官寨位于康定东部，地处大渡河流域半高山峡谷地带，以舍村、日村为中心。其中，日村属于半高山村寨，距乡政府3公里，耕地面积404亩，全村77户272人。龙村位于康定市东部，平均海拔2400米，距离康定110公里。全村38户148人。。调研主要内容包含三个方面：第一，了解和收集调研地点的基本情况、基础设施、公共配套设施建设情况及其相关资料；第二，对当地的部分干部（16 人）、农民（64 人）、游客（138 人）进行了走访和访谈。访谈内容主要聚焦为反贫困成效、可持续发展能力培养、可持续发展面临的困境以及可持续发展的未来思考。第三，主动参与和观察调研地点的活动。如“官园”“果园”的开园活动（2019 年5 月1 日），节假日游客接待等。

（三）甘孜州东部地区的反贫困成效和可持续发展探索

1.基础设施和公共服务设施大力建设，生产生活条件改善

通过精准扶贫战略和乡村振兴战略相关项目的支持，整合政府投入、对口支援、村民自筹、社会资本等资金②龙村项目总投资7600万元，日村项目总投资8962.7万元，若村项目总投资5999.09万元。，建设、改善基础设施和配套公共服务设施,新建村内管网、河堤、公共厕所、污水处理站、垃圾中转站,整村亮化,改建村内道路。农民的收入普遍增加③龙村年户均增收2.6万余元，日村实现户均增收2万余元，若村实现户均增收3万余元。，衣、食、住、行条件大幅度改善，医疗、教育保障水平不断提高，生产生活条件得到极大改善。

2.产业发展初见成效，集体经济收入增加

甘孜州东部地区产业提升初见成效，坚持“1+3”④成立由村支部书记担任主要负责人的村集体经济组织，统筹推进“旅游+”“种植+”“养殖+”三大产业。推进村级产业发展，促进农旅深度融合。以若村为例，通过农旅融合、文旅融合，打造“记得住乡愁,留得住乡音”的充满乡土文化特色并融合汉、藏、羌民族文化的美丽休闲旅游示范村，预计2020 年全村集体经济收入将达到10 万元。

3.资源资本化，资源效益不断提升

甘孜州东部地区将原有的自然风光、民房、劳动力等资源资本化，使村庄变“景区”、民房变“民宿”、村民变“股民”，资源得到最大化利用，其效益不断提升。

村庄变“景区”，民房变“民宿”。根据各村特色和资源禀赋，坚持一村一景，分为产业新村、旅游新村、文化新村、民族特色村、自然生态村和传统村落等6 个类别，同时注重特色和组团发展相结合。鼓励村民利用闲置房屋和院落，因地制宜发展民宿经济。开发乡村休闲农庄、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品，打造一批以“自然、舒适、农耕、体验”为特色的乡村民俗，保留了浓郁的民族文化和乡土气息。

村民变“股民”。探索建立农户利益共享机制，深化农村集体产权制度改革，厘清资产权属关系，明确分配机制，按照“统一宣传营销、统一分配客源、统一服务标准、统一内部管理”四个统一，通过“公司+ 合作社+ 农户”的运营模式，群众通过房屋出租、土地流转、资金等方式入股，实现了“不动产”变股份、变资本、变效益。把独特的地域文化、民族文化和民宿文化融入乡村旅游中，吸纳当地村民为游客提供住宿餐饮、民族服饰租赁及售卖、歌舞表演等服务。若村采取“贫困户9 折入股”带动模式,在农户入股合作社时仅需投入9 股的资金,即可按10 股参与分红。农户将其闲置房屋按5000 元/年租给合作社进行民宿接待,村民经过专业培训在各自负责的民宿院落服务游客,当上了民宿管家,既能守着家又能挣着钱，实现“房屋租金+合作社分红+工资+农产品销售”多元化收益。

4.基层组织建设不断加强

基层组织能力提升的关键在人。首先，加强村“两委”班子的领导能力。坚持“6+1”模式加强村支部,即以“六个标准化”①指组织生活标准化、组织运行标准化、阵地建设标准化、创优争先标准化、内业管理标准化、考核问效标准化。统筹推进村支部建设,不断强化村党支部组织，充分发挥党员干部和党支部在推进乡村振兴中的先锋模范作用和战斗堡垒作用。其次，坚持“培引并举”的人才发展思路,一方面通过示范引领、夜校提能等举措,做好村级组织现有人才培养；另一方面通过“农民工回引”等工程，吸引村内农民工返乡创业，助力村级组织各项事业发展。再次，通过无职党员设岗定责、“八大员”②指村容村貌的保洁员、脱贫攻坚的指战员、社会稳定的维护员、民事代办的服务员、党恩政策的宣讲员、生态环境的环保员、集体财产的管理员、民风民俗的引导员。、“三联机制”③指“村支部书记——村支委委员——村民”三级联系机制。、“双述双评”④指年底组织村干部进行述职测评，向全体村民述职，接受群众测评；向乡镇党委述职，接受上级综合测评。按照评议结果执行“70%+30%”绩效补贴制。等方式积极动员各方力量，为基层组织的可持续发展提供源源不断的活力、动力和监督力。

三、甘孜州东部地区可持续发展面临的困境

（一）返贫风险仍然存在

一方面，有限的政策、资源投入与可持续发展支持之间存在一定张力。精准扶贫战略旨在通过短期的集中攻坚消灭绝对贫困，乡村振兴战略则希望通过一段时间的建设实现乡村的全面振兴。两个战略都有时间约束性，相关的政策和资源投入都有时间限制，难以长期无限度的支持可持续发展的投入。

另一方面，目前脱贫的主要是易脱贫的、容易量化的数据性质的脱贫，主要依赖于政府政策资金投入和扶贫单位、干部的支持，可持续发展能力培育不足，精神文化发展相对滞后。贫困户、贫困地区的发展资本、发展能力、思维方式等尚未有质的提升。一旦扶贫政策退出、扶贫干部撤走，甘孜州东部这样的民族地区返贫风险很大。宣传动员不够，专业人才缺乏, 新风培塑偏弱，脱贫成效稳固难。同时，随着社会的进步，人民群众渐高的期望与现实也存在一定差距，需要进一步凝聚各方合力提升可持续发展能力。

（二）可持续发展能力不足

一方面，由于时间紧、任务重、压力大，当前的精准扶贫和乡村振兴主要着力于易于量化考核和容易出成绩的道路、水利、电、网络等基础设施方面，对人的能力建设和提升重视不足，人力资源的价值尚未深入挖掘，对内生动力激发着力不足，对于个人资本的持续增加作用有限。

“村里的所有规划、建设都是村干部些在做，我们家的房屋改造、家具换新那些都是交给村里的，也几乎不要我们出啥钱。我们平常基本不在家里……分红、发钱那些还是比较关注……这次回来主要是开园活动，搞得比较大，来的人太多，村上打电话把我们叫回来帮忙，所以我家里我回来了……”①“官园”2019年“五一”开园期间，日村村民B1如是说。由此可见，精神文化脱贫有待加强，个体和家庭的脱贫能力未能得到实质提升，赋权、增能也还有很长的路要走。

另一方面，从区域性发展能力的角度看，甘孜州东部地区的基础设施虽有所改善，但离当前互联网时代的“智慧社区”水平还有不小的差距。甘孜州东部地区区域经济发展程度不够，产业同质化、过度竞争，全产业链培育不足；产业项目的投入选择与可持续发展之间存在矛盾，未能完全做到因地制宜；产业开发层次较低，基础设施完善不够，本土人力资本、资源价值未充分体现。

“今年上半年我们这里几乎没有客人来，连保洁员的工资都发不出来……村庄的一部分日常管理、运营支出是实实在在存在的……”②若村干部A1，2020年5月25日。“我们村去年将土地流转给承包人，原计划今年上半年种景观花草和水果……因为疫情缘故，景观花草和果蔬一直没能种上……没有客人来，对外服务的餐厅已经关闭了……我们将一部分流转出去但是还未种花草和果蔬的土地重新整理出来，暂时种点蔬菜，尽量省些买菜的钱……”③龙村村民B2，2020年6月26日。

由此可见甘孜州东部地区的个体可持续发展能力、区域发展能力的不足，直接导致其应对不确定风险的能力差。新冠疫情对全国商业和旅游地来说都影响巨大，对主要依托全域旅游的甘孜州东部地区而言更是雪上加霜。

（三）区域发展平衡和基层社会良性运行隐忧

由于各地自然环境、基础条件差异巨大，加上制度安排和发展战略的侧重不同，原本发展很不平衡的甘孜州东部地区可能在区域竞争中处于更加不利的地位。同时，由于多重因素叠加，甘孜州东部地区投入的资金、资源较多，村干部有了大量的资源支配权，加上部分农户“等、靠、要”思想仍然存在，出现实际上的“扶懒罚勤”现象，村干部的廉洁风险增加，村民的信任可能动摇和分散，进一步加大了基层社会治理和良性运行的难度。

四、甘孜州东部地区可持续发展路径探析

甘孜州东部地区可持续发展路径核心是个人可持续发展能力、区域发展能力培育，重点应围绕能力提升和文化发展、福利政策和社会救助保障、政策连续性与动态调整、区域发展和社会发展、科学研究和机制构建展开。

（一）以能力提升和文化发展为核心

可持续发展，其要义是使贫困者、贫困地区拥有可持续的自我发展能力，有尊严和获得感的“自我造血”、持续发展，需要在教育、医疗卫生、社会组织、文化发展等方面有大量投入。大力引进和培养医疗卫生人才，引进医疗设备，切实提高医疗卫生保障水平。持续推进防辍保学、十二年义务教育、“9+3”教育、公费师范生教育、本土人才培养计划等多种形式的教育以阻断贫困的代际遗传，增强个人的可持续发展能力。最大限度地动员民众参与乡村振兴的全过程，最大限度地发挥教育、科学技术、金融、“互联网+”等的作用，最大限度落实现代职业能力的培训。加强技术教育、畅通信息流通渠道，培养懂技术、有技能、有意识、有能力的知识型农民。提升贫困者适应现代生活的能力、参与市场竞争的能力，提升人们发展水平和生活质量。加强政策学习，丰富文化生活，营造可持续发展的“好风气”“好习惯”的养成氛围，把贫困人口的经济脱贫与文化脱贫相结合，阻断贫困的代际遗传和贫困的再生产。与此相适应，政府也需要不断优化干部队伍结构与功能，重视本土干部的培养；提升干部个人业务能力、行政能力和服务水平；优化政绩考评体系，保持干部队伍的相对稳定和发展，为甘孜州东部地区的可持续发展提供可持续的组织保障。

（二）以福利政策和社会救助为保障

探索福利政策和社会救助“全覆盖、可持续”的模式，既保障相对贫困者的合法合理权益，又鼓励百姓勤劳致富、主动发展的积极性，使社会效益和社会公平共赢。延伸社会公共服务，因地制宜、方式灵活、层次立体、多元参与、绿色生态，缩小城乡差距和区域差距，使全民共享社会发展成果，推动社会全面进步。改善居住环境，提高农村生产生活水平。实施低保兜底、特困供养、临时救助、残疾人扶持、养老保险代缴等全覆盖。健全基本医疗卫生服务体系，提升基层医疗技术水平，推广合作医疗、大病救助、特殊门诊补偿、住院免起付线、先诊疗后结算等，实现医疗保障全覆盖。完善教育扶持体系，提高教育质量和水平，实现基本教育保障全覆盖。整合闲置资源，多方合力，完善养老服务体系。积极发展社会志愿服务，鼓励百姓互助合作。特别扶持事实孤儿、残障等特殊群体，推进兜底保障全覆盖。通过福利政策和社会救助为甘孜州东部地区提供兜底保障。

（三）以政策连续与动态调整为手段

为保持政策相对稳定性和延续性，精准扶贫解决绝对贫困后，乡村振兴更进一步着力于乡村的全面振兴。持续提升发展能力，缓解相对贫困，这需要将贫困监控的范围扩大至全体人民。把政府的扶持政策与人民的自我可持续发展努力相结合，因地制宜整合资源创新机制体制。充分发挥基层政府和基层组织的积极作用，既要注意政策的连续稳定，又要因地制宜地动态调整。研判和预判可持续发展的趋势和变化，为可持续发展政策的连续和动态调整提供依据和支撑。

（四）以区域经济与社会发展为基础

区域可持续发展能力是以促进区域可持续发展为路径的更高阶段和水平的反贫困行动。甘孜州东部地区要通过政府、市场和社会的合作，实现跨越式的发展，着力解决发展不平衡和不充分的问题。合理分配一二三产业的比重，合理调整产业结构，科学地进行产业布局，着力打造特色产业，延长产业链，加强宣传、打造品牌，通过减免税收等优惠政策吸引国有企业和民间资本的投入，营造良好的产业发展环境，推进地区经济发展。通过政府的投入和社会的努力，提高就业质量和水平，制定社会事业发展规划，加快社会服务发展，使其在增强能力、激励动机、协调关系、促进融合、活跃文化和调节心理等方面发挥重要的作用。既要加强基层党组织和村委会组织的能力，也要促进各种社会组织的发展，包括农业合作社等经济型组织。

（五）以科学研究和机制构建为支撑

甘孜州东部地区的可持续发展，需要坚持需求导向、人民优先、区域协调，对效率与社会公平、基层治理等进行科学的、充分的研究，有的放矢，为前瞻规划、科学决策和可持续发展奠定坚实基础。

甘孜州东部地区的可持续发展，仍要“输血”和“造血”并举，将国家的政策支持和对口支援发挥出最大效益，将培养具有自我可持续发展能力的人与区域可持续发展能力深度融合，厘清政府、市场与社会边界，各司其职，解决可持续发展中存在的难题，形成多元参与、协力解决的局面。

结 语

甘孜州东部地区的可持续发展需要完善可持续发展长效机制的制度体系。搭建规范、稳定、配套的长效机制，注重协调长期项目与短期项目、基础设施建设与经济发展后劲，建立健全政策的论证评估机制和完善长效保障机制，如低保兜底机制、医疗救助机制、农房保险、救灾政策打捆抵御灾害矛盾，纠纷协调机制。培育推动可持续发展长效机制正常运行的“动力源”，即将个人可持续发展和区域可持续发展紧密结合起来，将乡村振兴和基层社会治理结合起来。注重社区自身发展，重视基层组织的作用，重视乡村价值发现和本土资源利用，培育社区内部人才、组织、集体经济等。