英格兰乡村规划与保护

邓位

1 英格兰乡村概述

1.1 英格兰乡村发展回顾

风景优美、空气清新的乡村场所曾是英国上层社会休闲生活的一部分。19世纪以前，英国乡村保护和发展很少作为专门主题来讨论。随着工业革命达到顶峰，大量新增产业的工人进入快速扩张的城镇，周围乡村的粮食生产土地和用于休闲娱乐的自然环境迅速消失。到20世纪初，英国社会广泛地认识到乡村是宝贵的自然资源。1909年的《城市规划法》（Town Planning Act）在1932年被改为了《城乡规划法》（Town and Country Planning Act），首次通过法律将乡村中的开发建设纳入了规划体系。1926年，著名规划师帕特里克（Patrick Abercrombie）组建“英格兰乡村保护阵营”（Campaign for the Preservation of Rural England，简称CPRE），呼吁阻止城镇无序扩张。1935年的《带状开发限制法》（Restriction of Ribbon Development Act,1935），则限制城镇无限延伸或连成一片，也促成了后来英格兰14处绿带（Green Belt）的设立。这一时期，英格兰乡村受到重视和保护的重要原因主要有2方面：1）作为景观资源，为在乡村生活的人们提供从城市隐退到理想中的“伊甸园”的生活方式；2）在战争期间作为农业资源的食品生产基地，保证了暂时的食品供应安全[1]。“二战”后，为迅速重建被战争破坏的家园，英国政府出台了新的《城乡规划法》（1947），要求所有地方政府出台“空间规划”，充分考虑乡村的保护和多功能性。同年的《农业法》（Agriculture Act,1947）和1949年的《国家公园和乡村通达法》（NationalParks and Access to the Countryside Act, 1949），标志着国家战后把乡村作为农业和景观资源用法律保护起来。20世纪80年代左右，乡村的另一核心价值，即作为生物栖息地的自然资源，也通过出台《野生生物与乡村法》（Wildlife and countryside Act, 1981）被纳入法律保护范围。

1990年《城乡规划法》做出重大修订，把地方政府的规划部门分成了2个部分：长远规划（出台规划政策）和发展控制（落实规划要求）。至此，对城乡面貌的改变有了长期总体控制的可能。但控制乡村的面貌只靠规划体系不够，因为农业、畜牧业和林业等不属于开发建设，因此规划审批体系很难控制植被在乡村的改变。于是，英国政府从“二战”后，开始不断出台各种法律法规把乡村中的优质耕地、水体、野生生物栖息地等划定为保护区纳入规划体系，从而使得规划审批过程十分冗长。在乡村进行开发建设变得十分困难，这导致了乡村经济活力下降。进入21世纪后，乡村的多功能性重新得到重视。各界认为需要更简单直接的规划体系，在保护乡村的同时加快乡村建设速度。需要吸引更多资金才能鼓励足够的各类人才来乡村工作，有人力保护有价值的区域，反过来乡村才能更好地体现多种功能，实现乡村应有的活力。笔者以理顺英格兰乡村规划体系为研究目的，梳理英格兰乡村定义、乡村规划原则、管理组织以及景观保护区。最后讨论在城乡规划体系下英格兰乡村保护与发展的机遇与挑战。

1.2 “城”“乡”之别

从16世纪开始，由于不同的经济模式，英格兰城市与乡村开始变得不同。乡村的农业、林业、畜牧业不需要大规模改变地形地貌，因此基本保持着原有的土地风貌和田园风光。城镇的发展则是另一番景象：从工业革命开始，城镇变得建筑密度更高，公共空间更少。“二战”后，为满足婴儿潮对住房的需求，城市迅速无序扩张以容下大量住宅。城市中心变得杂乱和不安全，人们开始从城市中心迁往乡村和郊区居住。这导致了20世纪80年代“城市中心的死亡”。直到20世纪90年代英国开始了“城市中心复兴”，才逐渐扭转这种情况。对大部分民众来讲，在英国的乡村居住意味着自然的环境和享受田园风光的轻松，在自家院子里种植蔬菜瓜果，是打发休闲时间最理想的生活方式。如果说“乡村”对于人们来说是一首优美的田园诗，20世纪末的“城市”则意味着无序和杂乱。

乡村另一个吸引人的地方是“传统的社区”：乡村中的小村镇一般发展比较缓慢，由于规模比较小，当地的人们彼此熟悉。由于以家庭为单位的农业和畜牧业为主，社会阶层和经济收入差别相对较小，地方认同感也较强，容易形成“传统的社区”。而城市的社会结构复杂得多，从传统的皇室贵族到新兴的资本家，再到专业人士以及各产业的从业者，城市中各阶层相互关系十分复杂。而人员的流动性又使得城市中的社区处于动态变化中，相比于乡村，地方认同感和社会归属感更加难以获得。

对田园生活的向往和地方社区的价值认同，使人们更愿意到乡村居住。2018年英格兰乡村平均房价为每套302.2万人民币（33.15万英镑），而城镇平均房价为每套278.6万人民币（30.56万英镑，包含作为全球房价最贵城市之一的伦敦）[2]。2018年乡村地区的失业率为2.9%，城镇为4.2%。在乡村只有0.4%的家庭申请低收入保障，而城镇则翻倍达到0.9%[3]。可见，乡村人群相对富裕，工作相对稳定，家庭收入状况也相对优于城镇。

1.3 英格兰“乡村”的定义

英国政府对乡村（rural）和城镇（urban）提出了明确的定义，即1万人以上的居民聚集地即为城镇，其余地区为乡村。根据2011年人口普查，为了更好地对乡村发展提出合理的政策，根据人口密度和公共设施对此两大类作出进一步细分：乡村被分为6种类别，而城镇则分为4个类别[4]7（图1）。

1 英格兰乡村和城镇定义及分布[4-5]Definition and distribution of rural and urban areas in England[4-5]

有了明确的城乡定义，就可以开展针对性调查和研究。根据定义，英格兰大约有80%的土地为乡村，约有950万人居住在乡村，约占总人口的17%。从产业人员分布的角度看，乡村中在中小型生产和研发企业工作的人员最多，约占乡村人口的70%。约有180万人从事林业、渔业、农业，而只有大约50万人从事畜牧业，这些畜牧业工作者总体年收入约为450亿人民币（50亿英镑）[5]。从产业结构和经济贡献的角度看，2017年英格兰乡村的经济增加值（gross value added，简称GVA）总量为2万亿人民币（2 320亿英镑），占英格兰总体经济（15 627亿英镑，约合14万亿人民币）的15.7%[4]32-36。乡村中的第一产业（包括农林牧渔）只占经济增加值的2%。可见虽然第一产业用地是英国乡村主要景观，但对乡村经济贡献甚少。第二产业为乡村贡献38%的经济增加值，包括采矿及能源（3%）、土建安装（7%）、制造业（13%）以及房地产（15%）。经济规模最大的是第三产业（60%），包括物流及相关（19%）、金融保险（3%）、信息和通讯（4%）、专业服务及咨询管理（10%）、公共管理及教育（19%）、休闲旅游及其他（4%）。同期城市的第一、二和三产业的经济增加值比例分别为0.2%、37%和63.2%，与乡村的产业结构区别并不明显。可见，在乡村中与第二、三产业相关的发展将是未来影响乡村面貌改变的主要因素。而这些产业的开发建设，须纳入英格兰的城乡规划体系加以控制。

2 英格兰乡村规划与保护体系

2.1 英格兰乡村规划原则

规划审批当前是英格兰控制开发建设对乡村风貌改变的主要手段。为把对乡村的影响控制在最小，原则上政府倾向的开发选址优先顺序依次为：城镇中的棕地、城镇中旧街区复兴、城镇边缘延伸，最后才考虑在乡村中进行开发。在此基础上，最有粮食生产价值的农业用地需要保留，通常不能用于开发建设；畜牧业用地的生产价值一般比农业用地差一些，可适当考虑建设，但应考虑对地方景观特征以及各类保护区的影响；林业用地的规划应考虑在可持续利用原则下维持现有林地，实现稳步增长，从而对当地自然环境和景观做出提升。政府2004年出台的《规划政策导则七：可持续发展的乡村地区》[6]中提出了发展乡村的几个目标和原则：1）提升乡村环境和生活质量；2）鼓励可持续发展的新型居住社区；3）大力发展具有乡村特色的经济模式，推动创新和就业，从而刺激经济；4）推广可持续发展和适应性强的现代农业和畜牧业，确保高标准的环境保护，力求控制对自然环境最低影响，并实现保护和提升有价值的栖息地和自然景观。

2.2 英格兰乡村保护和发展部门与组织

总体来看，涉及乡村发展、管理和保护的部门门类繁多，主要分为官方和非官方的民间组织两大类型，需要各部门相互支持和协作。

在城乡规划的框架下，乡村管理的官方组织包括从中央到地方各级政府，主要制定乡村规划和保护的政策、导则、标准以及监督和实施这些规章制度。另外，有一些独立于政府的非政府专业机构，受政府资助并且作为政府的法定咨询机构，出台相关行业规范和标准，因此也是官方组织。此外还有许多民间或专业组织也关注乡村的发展和保护。表1列出了主要的与乡村事务相关的部门和组织。此外，还有皇家风景园林学会（Landscape Institute）、皇家城镇规划学会（Royal Town Planning Institute）等专业学会也参与乡村发展的研究和规划设计。在实际项目中，数量庞大的地方组织也会参与项目咨询，笔者无法一一列出。

表1 英格兰主要政府和非政府乡村发展和保护组织Tab. 1 key government departments and NGOs for rural development and conservation in England

如前所述，早在1909年开始，政府层面就将乡村管理纳入了城乡规划审批体系（图2）。“二战”后专门设立了自然管理处（1949年）和乡村委员会（1968年），从此自然保护和乡村事务有了专门的部门，保护力度得到加强。1988年“乡村发展委员会”的建立，更是把乡村发展纳入了政府核心部门。

2 英格兰乡村管理政府部门演变[7]95Evolution of rural management government structure in England[7]95

直到2011年，英国城乡规划体系开始精简重组，环境、食品与乡村事务部成为整合乡村事物的核心部门。中央政府将规划和行政权力下放到地方政府，鼓励社区和地方政府在应对乡村发展事物时，多与专业机构合作。于是2013年解散了乡村社区委员会，保留了政策司，最后精简为政策组[7]95。“自然英格兰”（Natural England）作为相对独立于政府之外的非政府专业机构，具有中立和专业的立场，可以客观地评估开发建设对乡村的影响，特别是对乡村中最有景观和自然价值地区的影响。目前形成了由“乡村社区政策组”引导、“自然英格兰”等专业机构提供和支持、地方政府对项目实行具体评估、民间组织监督、发展商进行开发建设的乡村发展模式。

2.3 英格兰乡村保护区

英国各界在20世纪70年代认识到，通过土地管理对发展建设进行控制，是保护乡村最有力的途径[8]。乡村的各类保护区也先后被纳入城乡规划体系中。20世纪中后期，基于对乡村中生态、人文及景观资源的调查，政府依据不同的法律逐渐系统地把乡村中有价值的区域划定为各类保护区，从而赋予了乡村中重要区域法律上的保护。这些保护区大致分为3种类型，即历史、景观和环境保护区。笔者主要讨论乡村中覆盖面积最大的环境和景观保护区以及相关法律和主要保护内容（表2）。

表2 英格兰乡村主要景观和环境保护区Tab. 2 key landscape and environmental conservation areas in rural England

据自然英格兰统计，绿带约1.64万km2，占英格兰土地的13%[9]。除去绿带的景观保护区共3.6万km2，约占国土面积的23%，其中国家公园1.5万km2（约占9.3%），风景优美区约2.1万km2（占14%）。自然保护区约1.93万km2（约占8%），其中特殊科学价值区约1万km2（占7.3%），国家自然保护区0.93万km2（约占0.7%），而各地方政府的地方自然保护区约1 280处，超过4万hm2[10]。

总体来看，英格兰有大约35%的乡村土地被划定为景观或环境保护区。任何大型开发和建设都应避免破坏保护区。对于大型特殊项目，如国家级铁路须穿过保护区，规划审批时政府应从3个方面权衡：1）该大型建设项目是否为国家急需的、对当地经济有何潜在影响？2）如果避开该保护区，造价差别是多少？预算资金是否可以实现？3）如何减少或提升对环境景观和休闲场所的影响。如此，可以做到开发建设避开最重要的保护区，从而保留当地乡村最有价值的自然和景观资源。从表2中可以看出，英格兰各类自然保护区都有不同的主要功能和相应的法律法规加以支持。各级保护区也有明确的责任人和管理机构，这有利于明确保护和管理的资金来源，从而实现长期的维持。

3 小结：英格兰乡村发展的挑战与机遇

英格兰乡村从20世纪初开始逐渐被纳入城乡规划体系，并被作为农业和景观资源用法律保护起来，奠定了在保护的基础上再发展的大方向。针对不同类型的保护区，分别有国家级和地方级不同的部门，依据不同的法律进行管理和保护，从而实现了长期保护乡村风貌的可能。错落有致的村庄坐落在风景优美的田园中，这是英格兰典型的乡村风景。如今，这图画般的景色也暗藏着危机，英格兰当前乡村发展模式也存在一些问题。乡村的房价高昂，普通阶层很难负担，因此在乡村中工作的人逐年减少；乡村中的社区服务设施如学校、医院等，由于工作人员不足也在减少；现代农业把原有变化丰富的景观和土地，变成了统一的大尺度农业景观；许多自然和景观保护区由于资金不足和管理人员缺少，逐渐处于半荒芜的状态。未来英格兰的乡村往何处去，来到了关键时期，需要一个整合的全盘考虑发展战略。英格兰政府正在积极地寻求乡村发展的方向。

2010年，英格兰政府牵头联合皇家城镇规划学会等6个专业组织成立联盟，对乡村未来发展所面临的挑战进行了讨论。该联盟认为如果不改变当前的规划政策和状态，未来的乡村会成为简单的郊外居住区或退休人员之家。只有当乡村社区提供足够的学校、工作场所、商业空间、社会服务设施等，乡村才能真正满足经济发展和环境保护的需要，成为可持续发展的家园[11]。为提升第一产业（农、林、牧、渔等），英格兰政府将在乡村建设投资315.28亿人民币（40.56亿欧元，2014—2020年），以便更好地管理自然资源，推进适应气候变化的现代畜牧业。该计划将保护及提升250万hm2具有生物多样性价值的牧场，种植1.4万hm2森林。这些新型农场和林业资源，将促进旅游、清洁能源、宽带建设等各方面发展，并在乡村创造12万个创新型可持续发展的培训和就业机会[12]。另外，2014年环境、食品与乡村事务部展开了提升乡村通达性活动来刺激经济发展[13]。2015年环境、食品与乡村事务部又进一步提出了《振兴乡村的生产力》的10条规划，可归结为5个方面：1）要为乡村提供便捷高效的与外界联系的方式（包括交通、宽带和通信等）；2）为乡村社区提供高质量教育和培训设施，吸引优秀从业人员；3）发展乡村经济，提升和扩建乡村中的建成区，为乡村企业提供方便的规划政策和导则；4）提升乡村生活和工作的便捷度，在乡村建设更多住房和优质社区；5）地方政府下放更多规划和发展的权利给当地社区[14]。

目前，在相对成熟的城乡规划体系下，英格兰乡村保护有了足够的保障，也是乡村发展独特的优势。然而，各类名目繁多甚至相互重叠的保护区设置也让当地错失了一些开发和发展机遇。例如，一部分保护区既是国家自然保护区，也可以是特殊科学价值区，甚至还可以在绿带之内。这些重叠的保护区设置，意味着对这些保护区以及周围地区的开发需要与所有相关部门讨论并达成各方满意的规划设计，这无疑加长了规划和设计周期。许多开发商知难而退，这导致了一些在保护区的乡村地区长期缺乏新鲜资金的投入，从而缺乏发展动力。从这一点来看，乡村保护区的设立须尽量精简并具有针对性。目前，英格兰大部分自然和保护区除受英国法律保护外，也在欧盟相关环境法律框架下运行。一些乡村发展的资金也来源于欧盟。2016年，英国宣布将退出欧盟，这给英格兰乡村的发展带来了不确定性。英国政府和欧盟都在积极寻求解决方案。2019年，英国皇家城镇规划学会联合欧洲环境政策学会（Institute for European Environmental Policy）对英国“后退欧”时代乡村保护和发展作出研究，探讨如何在英国单一法律框架下，也可以实现乡村环境的保护和提升[15]。同时，该研究认为未来充满不确定性和巨大挑战。

总体来看，英格兰乡村规划和发展是在城乡规划的框架下，在保护有价值的景观和自然环境的基础上，鼓励从建成区逐步向乡村延伸，提升各项基础设施并建设更多的健康社区。目的是创造高质量的生活和工作环境，给乡村带来持久的活力和经济增长动力。乡村经济总量的提升和健康发展，也可以吸引更多的资金，更好地保护和提升乡村中的各类保护区，从而保持地方特色，维持和创造可持续发展的乡村。这种“先保护，后建设”的原则值得中国乡村规划设计师思考和借鉴。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1 依据参考文献[4]、[5] 翻译制作；图2 根据参考文献[7]95 页图翻译并制作；表1～2 由作者绘制。