基于自然保护地整合优化的国家公园边界探讨——以拟建青海湖国家公园为例

刘增力 孙乔昀 曹赫 涂翔宇

国家公园的概念和实践起源于美国，经过140余年的发展[1]，国家公园的保护对象已由视觉景观保护向生态系统和生物多样性保护转变[2]。中国开始以国家公园为主体的自然保护地体制的改革后，先后出台的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）重要政府文件明确了国家公园应当关注的问题有以下两个[3-4]：1）自然生态系统的原真性、完整性保护，即自然资源本底的保护；2）管理的可行性。此外，《指导意见》还指出：整合交叉重叠的自然保护地，符合条件的优先整合设立国家公园。归并优化相邻自然保护地，对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组。

作为主体保护地类型，国家公园保护的是具有国家代表性的自然生态系统，合理确定国家公园范围是保障保护对象、生态价值和管理目标的最直接体现，同时也是国家公园进行规划设计、建立管理体制、制定和实施管理措施的首要环节[5]。国家公园范围的确定过程和划定因素的选择是国家公园规划和建设面临的重要问题。笔者以拟建青海湖国家公园为研究对象，分析青海湖流域复合生态系统的自然资源本底状况和管理的可行性2个方面的因素，并在现有自然保护地整合的基础上对拟建青海湖国家公园的范围划定进行了探讨。试图通过结合国家公园试点区已有的范围划定经验，总结范围划定考虑因素及流程范式，为此后新设立国家公园划定边界提供合理的参考依据。

1 国家公园范围划定过程及因素

1.1 范围划定过程

研究对象为拟建青海湖国家公园评估区内原有多个自然保护地类型，空间上互相交叠，所属管理机构不统一。因此，本次国家公园范围划定的关键在于评估区域内的现有自然保护地的整合优化。基于自然保护地整合优化的特点，探索出一套既能达到对自然资源本底保护要求，又能实现管理可行性目的的国家公园范围划定流程是本研究的核心。

不同类型的自然保护地的保护对象单一，笼统地继承原有保护地边界不符合国家公园对生态系统原真性、完整性的保护目标[6]。在保护地优化整合过程中，应关注的是保护对象和管理目标的整合，进行生态系统特征和国家代表性评价，进而明确国家公园的保护对象和保护需求。不考虑管理可行性，优先进行生态系统原真性、完整性分析，则自然资源本底的保护管理很难得到充分的保障[7]。因此，需要在生态系统原真性、完整性的基础上综合考虑管理可行性，提出多个国家公园范围方案，进行比选，最终范围的划定是自然资源本底保护和管理可行性之间平衡的结果。

范围划定的流程制定主要有3个方面的依据：1）《总体方案》和《指导意见》对自然资源本底保护和管理可行性的考虑；2）已有的10个国家公园体制试点区在边界范围划定的经验；3）已有的保护地边界范围划定的研究成果。例如，王连勇[8]通过对自然与人文景观空间约束机制的解构分析得到山岳地貌、江河峡谷走向、人文景观的分散布局和先前土地利用方式对边界的生成有着不同程度的影响，并由此提出根据规划面积、景源空间组织和行政区划规制3个因素划定风景名称区边界；胡一可等[9]认为通过分析空间边界的形态和特征对风景名胜区边界进行认知，并达到划定边界的过程能保证其“真实性”和“完整性”。通过以上3个方面的依据，总结出本研究的国家公园边界范围划定流程框架（图1）。

1 国家公园边界确定过程Flowchart of national park boundary determination process

1.2 自然资源本底因素选择

根据国家公园的首要功能及保护目标，国家公园的范围划定应首先考虑生态系统原真性、完整性（即自然资源本底）。生态系统的原真性是在利用自然资源本底的同时不破坏原有生态系统的原貌；根据世界自然保护联盟（IUCN）定义，生态完整性是“维持生态系统的多样性和质量，加强它们适应变化并供给未来需求的能力”[10]。生态系统完整性应关注生态过程和结构[11]，其内涵具体表现为生态系统组成（物理组成、化学组成、生物组成）和生态学进程（生态系统功能）的完整。水生生态系统和陆地生态系统的组成和生态学进程完全不同，需要不同的生物、物理和化学完整性或功能指标反映它们的生态完整性状况[12]。除组成、结构和功能外，生态系统完整性也应考虑影响生态成分变化的生态驱动因素（如气候制度和地质因素）。连通性是完整性的组成部分，连通性保护也是指导完整性实现的保护路径，具体包括结构连通性、功能连通性和景观连通性[11]。

笔者通过综合参考有关国家公园划界的文章、以往既有国家公园的规划文本、相关专家的访谈、原保护地管理者的部分建议归纳整理出自然资源本底因素（表1）。

表1 自然资源本底因素Tab. 1 Factors for nature resources integrity

1.3 管理可行性因素选择

笔者通过总结国家公园试点建设的经验，结合调研过程中提出的管理问题及利益诉求，提出管理可行性因素（表2）。

表2 管理可行性因素Tab. 2 Factors for management feasibility

2 拟建青海湖国家公园评估区现状

2.1 评估区选取

以青海湖为核心，考虑地域关联性，在青海湖流域、湟水流域及共和盆地范围内选取评估区。青海湖流域在气候、植被、水文等自然地理特征方面与共和盆地和湟水流域差异较明显，是独立完整的自然地理单元以及封闭的内流区和湖泊盆地，其生态系统完整、独特性强。以青海湖流域作为拟建青海湖国家公园的评估区域更为合理。

2.2 青海湖流域概况

青海湖流域位于青藏高原东北部，四面环山，为封闭的内陆盆地，范围涉及青海省三州四县：海北州刚察县和海晏县、海南州共和县、海西州天峻县。地理坐标范围为97°50′E～101°20′E，36°15′N～38°20′N，流域总面积约29 661 km2（图2）。青海湖流域处于中国西北部干旱区，西南部高原寒区和东部季风区的交界地带，属高原半干旱大陆性气候。青海湖是中国最大的内陆咸水湖和重要湿地，其补给河流共40多条，主要来源于布哈河、依克乌兰河、哈尔盖河、吉尔孟河、倒淌河、乌哈阿兰河和甘子河。流域涵盖湿地、草原、灌丛、荒漠等生态系统类型，属流域复合生态系统，植被类型有高寒灌丛、沙生灌丛、温性草原、高寒草原、高寒草甸、沼泽草甸等。

2 青海湖流域示意图Schematic map of Qinghai Lake Basin

2.3 自然保护地现状及问题

青海湖流域现有6类，共7个自然保护地，分别由原林业、住建、国土、农业等部门管理（表3）。其中，鸟岛国际重要湿地、青海湖国家级自然保护区、青海湖国家级风景名胜区由青海湖保护利用管理局直接管理，其余自然保护地无实际的独立管理机构。青海湖裸鲤国家级水产种质资源保护区的范围是最大的，考虑青海湖裸鲤洄游河道的全覆盖，除山脊区域外基本与流域范围一致，可将其实际范围按流域考虑。青海湖流域内保护地设置类型多样，尤其是环湖地区自然保护地范围交叉重叠严重，有5个类型的自然保护地，是中国西部保护地重复设置最集中的地区之一。青海湖国家级自然保护区、青海湖国家地质公园及青海湖国家级风景名胜区功能区划方面存在管控冲突，造成保护与利用矛盾。布哈河流经天峻及刚察县，由刚察县泉吉乡注入青海湖，布哈河国家湿地公园为避免因跨行政区域造成管理困难，未将天峻县县界至青海湖的刚察县境内河段纳入公园范围，造成保护空缺（图3）。

表3 青海湖流域自然保护地现状梳理表Tab. 3 Qinghai Lake Basin protected areas status checklist

3 青海湖流域自然保护地现状Current situation of protected areas in Qinghai Lake Basin

3 拟建青海湖国家公园的整合分析及结果

3.1 重点保护对象分析

青海湖巨大的水体是控制西部荒漠化向东蔓延的天然屏障，具有水源涵养、水土保持及保护东部农业区生态安全的重要功能，是东亚、中亚两条国际候鸟迁徙通道的重要节点，生态区位重要。青海湖是世界上面积最大的高海拔低温湖泊，也是中国最大的内陆湖、咸水湖和国际重要湿地，在青藏高原湖泊中极具代表性和典型性，拥有典型的高原湖泊、高原河流湿地生态系统，其独立完整的水循环以及鱼鸟共生的生态链在国家层面极具典型性。青海湖珍稀濒危物种聚集度高，是旗舰种普氏原羚的唯一栖息地，四大夏候鸟——斑头雁、棕头鸥、渔鸥、普通鸬鹚繁殖种群数量占全球的30%以上，在全国乃至全球极具影响力、保护价值和重要的科研价值。

通过评价拟建青海湖国家公园的国家代表性和总结各保护地的保护对象，拟建青海湖国家公园保护对象是以青海湖流域复合生态系统为核心的多样化保护（图4）。

4 拟建青海湖国家公园重点保护对象Key protection objects in the proposed Qinghai Lake National Park

3.2 保护需求分析

根据保护对象的分析（图5），拟建青海湖国家公园的保护核心需求是对水的保护，保护青海湖流域内的湖泊、河流、沼泽及冰川等湿地资源，进而保护青海湖的入湖水量和水质以及流域内的珍稀濒危动物及其栖息地。作为指示性物种，青海湖裸鲤是青海湖中栖息的主要洄游鱼类，是构成青海湖鱼鸟共生系统的关键，每年5—8月繁殖期洄游到布哈河、沙柳河、乌哈阿兰河、黑马河等入湖河流产卵，青海湖裸鲤对青海湖水质、盐碱度、洄游的河道畅通、河道水深及含沙量均有要求。青海湖是候鸟的重要繁殖地、越冬地和迁徙中转站，保护水鸟的栖息地及繁殖地、保护鱼鸟共生系统是水鸟保护工作的重点。普氏原羚栖息生境包括荒漠化干草原、湖滨干草原及湖滨半荒漠草原，种群在湖滨地区分布较集中，主要有鸟岛、青海湖农场、塔勒宣果、沙岛、湖东和哈尔盖共6个种群，现主要面临栖息地退化、栖息地人为隔离等问题；青海湖上游的天峻县有生格、快尔玛2个小种群；流域南部的共和盆地有2个小种群分布，人工设施对栖息地干扰较大；保护并恢复栖息地、促进栖息地连通[13]，有利于壮大普氏原羚种群、优化种群结构、促进种群间交流。

5 青海湖流域重点保护对象分布Distribution of key protected objects in Qinghai Lake Basin

3.3 自然资源本底分析

针对青海湖流域复合生态系统的完整性，以完整封闭的自然地理单元——青海湖盆地为基础，结合青海湖水的特点，充分考虑各保护对象及保护需求，拟建青海湖国家公园范围应涵盖青海湖的主要补给河流、上游水源涵养区及水源地，以保证青海湖水文过程、水循环、物质循环的完整；保证青海湖指示性物种——青海湖裸鲤的洄游通道及产卵场完整，利于维持青海湖“草—河—湖—鱼—鸟”流域生态链及流域复合生态系统的健康稳定发展；同时应包括除共和盆地2个小种群外的普氏原羚栖息地及潜在栖息地，以保证旗舰种——普氏原羚栖息地在青海湖盆地内的完整性。

3.4 管理可行性分析

保护地交叉重叠的区域主要是环湖地区，即青海湖保护利用管理局的实际管理范围，该区域一定程度上具有保护和管理基础。拟建青海湖国家公园不应与已划定的祁连山国家公园边界交叉，造成新的管理问题。流域内的土地主要为国有土地，易于自然资源资产管理层面的协调。流域范围内有刚察县、天峻县县城以及黑马河镇、江西沟镇、倒淌河镇等人口聚集程度较大的乡镇政府所在地，涉及县城发展和人口管控问题。环湖地区涉及5个国有农场，场部所在地为农场职工居住区，人口聚集密度较大。天峻县涉及面积较大，存在4个矿点，无法直接享受与环湖三县同样的生态体验机会，人均收入较环湖地区低，因此，如何建立公平、合理、可行的利益协调和生态补偿机制是流域层面要解决的重要问题。

3.5 范围整合结果

根据上述整合分析，笔者提出2个拟建青海湖国家公园范围的划定方案（图6），并分别针对2个方案进行利弊对比分析。方案1是基于流域内现有自然保护地以青海湖流域为主体，对保护地进行整合优化；方案2是以环湖地区保护地重叠交叉严重的青海湖风景名胜区为主体，对范围内的保护地进行归并。

6 拟建青海湖国家公园边界方案对比Comparison of boundary schemes of the proposed Qinghai Lake National Park

不同的范围方案适用不同的管理体制机制，针对流域的整体性保护，方案2以青海湖湖体为核心，将在流域内形成以拟建青海湖国家公园为主体，其他类型保护地为补充的青海湖流域自然保护地体系，虽便于管理范围和人员的延续，但存在根源性保护缺失、保护不连续等问题。相比方案2，方案1涵盖大面积具有重要保水功能的高寒草甸和退化裸地，保护上游水源涵养区和源头区对青海湖流域复合生态系统保护极具必要性。

因此，笔者建议拟建青海湖国家公园应以自然资源本底保护为基础，充分考虑保护对象的保护需求及保护重点，同时考虑管理的可行性。以青海湖流域为基础进行范围划定，将剔除与祁连山国家公园重合的部分区域后的部分作为拟建青海湖国家公园的范围边界。

范围划定后的国家公园确界也是未来应关注的重要问题，须明确边界原则，尽可能减少由于边界不清或不合理造成的保护、管理、补偿等潜在问题。范围划定难以协调的问题可以通过针对性的专题研究在功能分区、管控措施、管理体制机制等规划内容中协调解决。国家公园确界需要注意以下4个方面的问题。

1）确界后的国家公园具有的国家代表性。确界后的范围内是否是中国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。青海湖作为青藏高原、蒙新高原和黄土高原的重叠区，青藏高原气候区、大陆季风气候区和高原内陆气候区的尾闾交汇区，生态系统典型，生物多样性富集；是中国最美湖泊，国际重要湿地；同时这里也是中原文化、藏传文化、伊斯兰文化的过渡区中心地带，还有突厥文化、吐谷浑文化等古文化的丰厚沉积，国家代表性明显。

2）确界后的国家公园的生态系统原真性、完整性。通过实地调研对国家公园范围的确界尽可能地包含完整的生态系统，及在此基础上大气循环、水循环、物质和能量流动，以及鱼类洄游等完整的生态过程须符合候鸟在中国西线迁徙线重要栖息地和繁殖地的要求。

3）确界后的国家公园的原有自然保护地空间的延续性。区域范围内的国家级自然保护区、风景名胜区、国际重要湿地、国家湿地公园、地质公园、水产种质资源保护区等各类型自然保护地都要充分考虑，作为生态空间重点保护区域，划入国家公园范围，该区域范围内除了国家公园外，将来不再保留其他自然保护地形式，由一个机构统一管理。

4）确界后的国家公园的范围须预留发展空间的可行性。拟建的国家公园界线与城镇开发边界不能有交叉重叠，区域内的刚察县城区和较大的重要节点乡镇，比如倒淌河镇，都要充分衔接城镇建设规划，预留发展空间，在不影响国家公园生态功能的前提下，避让划出国家公园范围。在未来国家公园管理过程中，划出区域可以通过严格控制城镇开发边界、制定交界处缓冲区域的生产建设活动负面清单，尽可能地减少城镇建设活动对国家公园生态保护的冲击；河流岸线可以通过实行最严格的岸线管理等途径，与国家公园共同形成相互补充的保护体系，保护青海湖裸鲤洄游通道、水文过程的完整性。

4 讨论

青海湖流域由于地处高寒地区、农牧交错地区、少数民族聚集地区，旅游高度发展地区，其保护对象及保护需求、当地社区生产生活现状、人口密集程度、旅游发展需要、历史发展沿革、经济发展等方面与其他地区差异较大，有一定的特殊性。故其他地区如需基于自然保护地整合优化进行国家公园范围划定，则在规划和借鉴过程中须统筹考虑自然资源本底和管理可行性要素的选取。

基于自然保护地整合优化的国家公园范围划定的核心是对各保护地进行保护对象和管理目标的整合，明确国家公园的保护对象和保护需求，以现有保护地的范围边界整合为基础，从生态系统原真性、完整性的角度统筹考虑国家公园的初始边界。因此，针对在具有完整生态系统单元，且内部现存多种保护地类型，保护地交叉重叠严重、管理问题突出的区域拟建国家公园，可以通过以下流程进行梳理边界范围。1）前期准备阶段做好已有文献资料的收集和保证各利益相关者知情权。通过现状调研过程中的资料收集、座谈、访谈等，让各利益相关者了解建立国家公园的相关事宜，明确国家公园的设立初衷、管理目标、管控要求及可能带来的利弊等[14]，才能在广泛征集各方利益诉求和意见建议的同时，尽可能地避免未来管理过程中的冲突矛盾。座谈对象主要涉及各级政府及各相关部门、原各保护地管理机构、乡镇政府及村民代表、不同性质的生产经营活动管理者等。2）在整合分析阶段理清评估区内管理现状和自然资源本底现状。结合实地考察、组织多方座谈后梳理现有保护地类型和管理主体、管辖范围来明确管理现状；分析并明确评估区内的保护对象和保护需求以达成自然资源本底现状分析。3）根据自然资源本底和管理可行性两方面分析提出拟建国家公园范围。以生态系统完整性、原真性为主，统筹考虑管理可行性进行多方案比选，在征集多方意见和建议的条件下选取最优的方案，确定拟建国家公园范围。

国家公园范围划定的实质是生态系统原真性、完整性（即自然资源本底）保护利用和管理可行性之间的平衡，拟建青海湖国家公园生态系统代表性强、已有保护地交叉重叠及管理问题突出，其现状及问题在国家公园建设过程中具有典型性和代表性，结合规划实践对范围划定的流程及因素进行总结。对于类似青海湖流域的区域，即现有保护地交叉重叠及管理问题突出，需要通过设立国家公园来达成自然资源本底的保护利用和重构管理体制的区域。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1～6由作者绘制，其中图2底图来源于谷歌地图，图3、5、6是基于国家测绘地理信息局标准地图服务网站下载的审图号为GS（2019）3333号的标准地图制作；表1～3由作者绘制。