论环境正义视角下的国际环境法不遵约机制

陈文彬

(北京政法职业学院 应用法律系，北京 102628)

环境问题日益严重，保护环境已成为国际社会的共识，全球达成了为数不少的多边国际环境条约，以实现人与自然的和谐共生。但环境恶化的趋势没有减弱，温室效应、海洋污染、大气污染、物种灭绝等问题依旧在全球范围内肆虐。相反，国际环境条约的达成和履行愈加困难，各缔约方就环境利益与环境负担的公平分配问题争议不断。环境正义正在成为国际环境条约谈判、缔结和遵守的重要议题，国际环境法的机制和制度也不断彰显环境正义的内涵与要求。

一、环境正义的内涵

环境正义的理念源于环境正义运动，但发展至今环境正义的内涵已绝不是环境正义运动当时所能涵盖的了。环境正义运动以“洛夫运河事件”(1)1942年，美国胡克化学公司购买废弃的洛夫运河，并在此后的11年里不断向河道内倾倒包括致癌物质在内的各类废弃物。从1977年开始，居民不断患上各种疾病。经检验，地面渗出的黑色液体为有毒化学物质，对人体健康和环境都产生了极大的损害。“瓦伦抗议事件”(2)1982年，美国政府在瓦伦县修建了一个掩埋式垃圾处理场，用于处理从该州其他14个地区运来的聚氯联苯废料。当地居民组成人墙封锁装载有毒垃圾卡车进出的通道，引发大规模抗议和冲突。“有毒废弃物与种族的报告”以及第一次有色人种环境领导高峰会提出的环境正义十七条基本原则等为代表，主要涉及与环境保护相关的歧视问题，肤色、种族、收入和文化存在差异的人群不成比例地承担了环境负担，表现在垃圾、有毒废弃物等处理设施的选址问题以及限制这些群体参与环境保护政策以及法律的制定等。环境正义运动的爆发，对当时只是一味保护自然生态的环保运动而言，是一个极大的震撼。它让人们看到了，有人或群体在环境问题中只享受利益而不承担义务，或者利益享有得多而义务承担得少，这不公平；以及，环境问题的解决与社会制度相关，与社会制度中存在的不平等相关，需要在环境问题中引入正义原则；还有，存在不一样的环境主体，以及他们对环境有着不一样的需求[1]。其实，在环境正义之前，还出现过环境公平或者环境平等的表述，但很快就被摈弃，因为公平、平等更多强调的是一种分配的结果和状态，而不对这种结果做出任何实质性的评价；并且，要求所有人都承担无差别的环境负担和享有程度相同的环境利益，这也是不正义的。正义一词因其具有的强大内涵而被多数学者所青睐，它更加丰富饱满，可以将自由、平等、安全、秩序等价值融为一体进行讨论与分析[2]。首先，正义有社会正义和个人正义之分，社会正义主要是指正义可以作为评价社会制度的一种标准，在制定和确立社会结构和社会制度方面应当实现正义。也就是，在为解决人与自然的环境问题而制定法律与制度时，应当考虑到正义。其次，正义还有实质正义与程序正义之分，这是从环境正义运动开始，就关注到的公众参与的问题，将公平对待和有效参与在环境正义的理念中区别开来。环境正义不仅强调消极环境后果的公平对待并加以合理分配，也强调如何让受影响的主体能够参与到环境法律、制度的制定中来，这是程序正义方面的要求。

如果单一地着眼于污染物和废弃物的分配，环境正义的涵义则过于狭窄，并且伴随着对环境权的探讨，环境正义不单是环境负担的公平分配，还应当包含人们对享有一个健康、安全、宜居和可持续发展的环境的追求。笔者以为，环境正义的内涵主要是指在环境保护过程中，以环境权益和环境负担的公平分配为核心，要求对所有主体基本环境权益的平等保护，与此相对应，所有主体都要承担保护环境的义务，并且在分配环境权益和环境义务时，应遵循公平正义的原则；同时，对所有主体享有的参与权、知情权等程序性权利以及救济权给予充分保障。但现阶段，环境问题的持续恶化，也让诸多学者呼吁对环境义务的提倡和再审视，强调在关注环境权利的同时，应当更加注重环境义务。特别是共同但有区别的责任提出后，环境义务的公平分配就成为国际环境条约制定和履行时都无法忽略的核心议题。环境正义正成为环境立法的一种价值追求，也成为包括不遵约机制在内的环境法律机制和制度的价值目标和评价标准。

二、国际环境条约不遵约机制的诞生与发展

环境正义的内涵要求各方都要履行环境保护的义务，这是一种普遍的、共同的义务。保护全球环境是世界各国的共同责任。环境无国界，国际社会一道致力于全球环境的保护，共同达成并签订了多项国际环境条约。国际环境条约中的不遵约机制(3)不遵约机制在各个国际环境条约中的名称可能不尽相同，有称为“不遵守情事程序”(《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》)、“遵约程序和机制”(《〈生物多样性公约〉卡塔赫纳生物安全议定书》)、“促进实施和遵守机制”(《控制危险废弃物越境转移及其处置巴塞尔公约》)、“旨在促进遵守和处理不遵约问题的程序和机制”(《粮食和农业植物遗传资源国际条约》)以及“与遵约有关的程序或机制”(《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》)等，但基本性质和目的是一致的，本文统称为“不遵约机制”。，不是说，条约的缔约方可以不履行、不遵守条约的义务。恰恰相反，不遵约机制的目的在于促使所有缔约方，特别是帮助发展中国家，都能够遵守条约的义务，履行环境保护的共同责任。不遵约机制体现了环境正义内涵所包含的环境保护的普遍义务，以及根据发生不遵约情事的不同原因采取不同的措施和根据不同缔约方不同的履约能力公平地分配和承担环境保护的义务。

不遵约机制的诞生与传统机制无法解决环境问题，以及国际环境条约的特殊性有关。第一，当某一缔约方不遵守条约义务时，传统机制主要是争端解决机制、国家责任制度以及反报、报复、制裁等对抗措施。但这些传统方式都是事后救济，它们在面临全球环境问题时力不从心。环境问题具有滞后性、突发性和灾难性，若依然采取事后救济，等到环境损害的发生已经不可挽回时，无论追究谁的责任都无济于事，因此要强调预防，防患于未然，预防原则已经成为国际环境法的基本原则。第二，国际环境条约是以保护全球环境为目的，某一缔约方不履行条约义务侵犯了包括自己在内的所有缔约方的利益。不遵约的后果则损害了全球环境，并由包括其自己在内的所有缔约方承受环境损害而导致的恶果。每个主体都是加害方也都是受害方[3]。可见，每个缔约方都能实现遵约，都能承担环境保护的责任，才是最有效和最关键的。国际社会着手探索和完善遵约机制，使其能有效地促进所有缔约方对条约义务的履行和遵守，从而实现对环境的保护。

从1992年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》的缔约方会议第一次创设国家环境法领域的不遵约机制至今，机制被许多环境保护领域的国际公约所适用，机制也经历了不同阶段的发展，但其主要特征依然为预防性、非对抗性、非司法性、灵活性等。多数国际公约不遵约机制的运行分为机制的启动，遵约委员会的工作，以及缔约方大会的决议三个阶段。机制的启动主要有缔约方自身、其他缔约方或者机制的秘书处等方式。秘书处启动这一方式，在个别条约中可能略有不同(4)在《卡塔赫纳生物安全议定书》的不遵约机制中，只有两种启动方式，秘书处不能启动不遵约机制。《越界环境影响评价公约》中，主动依职权发起调查的是实施委员会。《粮食和农业植物遗传资源国际条约》中，有权提起不遵约情事调查的是条约审议机构。《京都议定书》中，专家评审组可以通过秘书处以报告的形式向缔约方会议提出关于履约的问题从而建议启动不遵约机制。。遵约委员会的职责就是处理不遵约情事，但它是在缔约方大会的指导下履行职责，向大会提交报告和建议，这既是遵约委员会的权利，也是其履行职责的义务。遵约委员会提交的报告，更多涉及的是其就不遵约情事的具体情况进行的资料收集，以及提供的咨询和协助。大多数国际环境条约的遵约委员会对实质性措施没有最终的决定权，决定权需由各缔约方在缔约方大会上行使。当然也有例外，《京都议定书》的遵约委员会下设执行与促进两个分支机构，二者之间分工不同，但在各自的权限范围内都有采取实质性措施的决定权。

总体而言，不遵约机制不必等到缔约方不履行条约义务成为不可改变的事实或者引发争端后才启动，在履行条约义务的过程中，只要存在或者可能存在不遵约的情事，缔约方自身、其他缔约方或者条约机构就可以启动机制。在查明不遵约情事的事实及原因后，遵约委员会和缔约方大会根据缔约方的具体情况，采取以协助和援助性为主的措施，帮助其回到履约状态，其目的不是惩罚制裁而是以非对抗的方式激励和促进缔约方对条约义务的履行。机制既促使所有缔约方都遵守条约义务，履行环境正义内涵下的普遍义务，也能对客观原因导致的履约能力较差的缔约方予以援助，实现环境正义内涵下的义务分配的公平正义，不同能力的不同主体承担无差别的环境负担是不正义的。

三、不遵约机制体现了不一样的主体共同但有区别的责任

各类全球性以及区域性国际环境条约的达成就是为了保护全球环境，国际社会已经意识到环境问题不是一两个国家或者个别利益集团可以解决的，它需要所有国家都参与到环境保护中来，承担保护环境的共同责任。让各个缔约方都能参与到国际条约的制定和履行中来，发表自己的建议和意见，特别是那些最不发达国家和小岛屿国家的心声需要让世界听到，这本身就是环境正义中程序正义的体现。不遵约机制的设立就是为了让条约的缔约方都能履行和遵守条约的义务，承担起环境保护的共同责任。

(一)共同责任

为了实现保护全球环境的目标，就要寄希望于条约缔约方都能遵守条约的义务。不遵约机制是在履约过程中，预防、发现并处理不遵约情事，促使无法履行条约义务的缔约方回到遵守条约的状态，是为了让所有的缔约方都能通过努力，实现和承担环境保护的共同责任。环境保护的共同责任意在表明，对于保护和改善全球环境，各国都负有一份责任，这是无差别的，不会因为缔约方主体是发达国家，还是发展中国家，而有所差别。对发展中国家采取协助和援助，也是要帮助他们实现对条约义务的遵守，不是不遵守。并且这些援助也不是伸手即来的，需要符合一定的条件，遵约也是需要发展中国家自身付出努力的。不遵约机制不是免除或者豁免任何缔约方需要遵守的条约义务，或者对其不履行条约义务的行为采取一种“睁一只眼闭一只眼”的放任态度，最终依然是要求缔约方能够履行条约所规定的义务。《京都议定书》不遵约机制就明确，其目的就是便利、促进和执行对条约承诺的遵守。《濒危野生动植物种国际贸易公约》不遵约机制的目标是协助各缔约方遵守为之规定的义务，以及推动、促进和确保公约所定各项义务得到履行和遵守(5)COP Resolution Conf. 14.3，Guide to CITES Compliance Procedures，Annex，para.1.。《巴黎协议》要求所有缔约方都要自主贡献，并保证有力度的努力，以实现条约目的。不一样的环境主体，都要遵守条约义务，履行保护环境的共同责任。

(二)区别责任

为了遵守国际环境条约规定的义务，各缔约方都竭尽努力。但不可否认的是，各缔约方的国情、综合国力和履约能力是不一样的。发达国家无论是在资金与经济实力、科学与技术水平、知识与法律制度，还是在社会综合治理、协调与应对体系等各方面的建设，都比发展中国家更具履约优势。但发展中国家依然愿意为全球环境问题的治理作出贡献，哪怕自身需要付出更多的代价，这从发展中国家积极努力参与多边环境条约的谈判、缔结以及履行可以看出。但客观存在的巨大差距，不可能被忽视，更不可能被抹平。根据针对国际环境条约不遵约机制的案例研究表明，发生不遵约情事的主要是发展中国家，尤其是最不发达国家、小岛屿国家及经济转型国家。他们无法完全遵守条约的义务，并非源于主观上缺乏履行义务的意愿，确实是因为客观上的能力不足。如果针对这些因客观原因造成无法履约的缔约方，简单地采取与发达国家同样的履约标准和要求，是不公平的。并且在不能履约的情事下一味地追求惩罚或制裁，那么有不遵约情事风险的发展中国家就会纷纷退出国际环境条约，这不仅对全球环境问题的解决没有丝毫的作用，也会导致国际环境法渊源的枯竭。

区别责任是针对导致不遵约情事发生的不同原因而区别对待，并采取不同的应对措施。不同的情况，不同对待，这本身就是实质正义的要求。不遵约机制的运作应当密切注意发展中国家缔约方，特别是其中的最不发达国家和小岛屿发展中国家缔约方和经济转型国家，并充分考虑到这些国家在履行义务方面遇到的困难(6)UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/15，Procedures and Mechanisms on Compliance Under The CARTAGENA Protocol On BIOSAFETY，Part Ⅰ，Para.(3).。对于因客观原因导致的自身履约能力存在严重缺陷的履约困难国家，针对他们的不遵约情事，遵约委员会和缔约方大会主要是采取以鼓励、协助、援助等促进为主的措施和方法，帮助其回到能正常履行条约的状态，或者延长履约期限，帮助其实现对条约义务的履行和遵守。相应的，也要求遵约困难的缔约方需要向遵约委员会和缔约方大会陈述并以材料证明不能完成履约的具体情况，并解释无法履约的原因。遵约困难的缔约方，如果想要表明其现在无法履行义务，或者很大可能将来也无法实现遵约，是由于客观上能力有限，而非其主观意识上的不愿意，则要呈交关于自己尽了最大善意努力的报告。也就是说，要着重解释已经用尽与其履约能力相匹配的最大努力，采取其能力范围内的一切措施，以及发生不遵约情事后试图回到遵约状态的努力，但依旧看不到遵约实现的可能。

发展中国家与发达国家在发生不遵约情事的原因上存在差异，不遵约机制采取的应对措施也有所区别。在《蒙特利尔议定书》不遵约机制下，中东欧等经济转型国家提交关于自己的履约报告，声明由于经济困难，虽然已经尽了最大努力，但依然存在不遵约的情事或者未来难以实现对条约规定义务的遵守。随后在遵约委员会和缔约方大会的支持下，对他们采取提供基金援助、延长履约期限等方式，帮助他们完成履约。上述这些国家，经济动荡，技术落后，履约能力欠缺，即使在原定的履约期间耗尽全力，最终也是无法实现遵约，无法达到条约规定的目标，他们发生不遵约情事主要是源于客观上的能力有限。这种无法遵约的原因应当与发达国家不遵约大多源于主观意愿不足区别开来。对发达国家而言，他们无论是在财政资金，还是在技术、知识方面都具有强大的能力，却编造各种理由不履行条约义务，为自己的不遵约情事寻找借口。其实，发达国家的履约难度并不大，他们的国内标准已经十分先进，基础也比较厚实，只是主观上不积极不愿意。不遵约机制针对发达国家主观意愿上的不履约，则可能采取颇具强制性的措施，督促他们遵守条约规定的义务。如《京都议定书》不遵约机制规定，在附件一中的缔约方(主要是发达国家)，如果其排放量超过了分配量，那么强制执行分支机构可以从第二个承诺期的配量中加倍扣减其排放量，以及可以采取暂时中止其享有的作出转让的资格(7)FCCC/CP/2001/13/Add.3，Procedures and Mechanisms Relating To Compliance Under The Kyoto Protocol，Part ⅩⅤ，para.(5).。这种排放指标的扣减量可能不是巨大的，暂停特定权限的做法也是暂时的，但这些措施相比较于协助、援助的促进性措施，已经是一种明显的区别对待了。

不遵约机制的区别责任，还强调一种国际合作，是国际社会以及发达国家共同协助或援助发展中国家完成履约，而不是仅仅强制他们履约。判别发生不遵约情事的原因，大部分是发展中国家因其自身能力不足导致无法遵守条约义务。不是主观不愿意履行条约义务，而是客观能力导致的履约不能。很多发展中国家依靠他们自身的履约能力，是无法顺利完成履约的。就算对他们施加外部的压力，采取最大程度的惩罚和制裁，他们依然没有能力来履行条约义务，同样无益于条约的遵守。何况这不是激励他们回到遵约状态的办法，这样不仅会打击广大发展中国家参与治理环境问题的意愿，而且一旦对不遵约国家采取强力的制裁措施，他们面临的经济与发展压力更大，加剧贫困，环境会遭受更大的破坏。地球环境将面临无节制的开发与利用，一旦“公地悲剧”的连锁效应产生，最终会加速地球环境的毁灭。

四、不遵约机制针对履约能力较差的主体作出相应的规范

针对不同履约能力的缔约方，采取不同的履约标准，承担不同的条约义务，这是环境正义中公平分配环境义务的体现。不遵约机制看到了不一样的主体，不同的履约能力，并作出了符合实质正义的规范，对履约能力较差的缔约方采取了协助和援助，这是相比较于传统机制，不遵约机制更能彰显环境正义，更能促进国际环境条约的遵守的表现。《巴黎协定》规定由各缔约方自主贡献减排目标，依据的就是各国履约的能力不同，减多少由缔约方按照各自的国家能力和不同的国情来决定和申报。可见在履行条约义务时，不同的缔约方，履约的能力是不同的。针对不同履约能力的不同主体，特别是因客观能力不足导致的履约能力较差而发生不遵约情事的缔约方，需要不遵约机制作出相应的倾斜规定，这不仅能促进其遵约，而且这样才符合公平正义。

第一，在机制创设之时，就关注到发展中国家在履约能力方面的不足与困难。国际条约在设立不遵约机制时，在性质或基本原则中就明确，在对条约义务的遵守和履行时，密切关注发展中国家的履约能力和履约困难。《巴塞尔公约》在界定不遵约机制的性质时就指出，机制应特别注重发展中国家和经济转型国家的特殊需求与困难(8)UNEP/CHW.6/40，Mechanism for Promoting Implementation and Compliance，Part II Nature Of The Mechanism.。《粮食和农业植物遗传资源国际条约》的不遵约机制明确其宗旨是促进所有条款的履行，以及处理不遵约问题，提供咨询意见或援助，特别是对发展中国家和经济转型国家(9)IT/GB-4/11/Report，Adoption of Procedures and Operational Mechanisms to Promote Compliance and to Address Issues of Non-Compliance，Part II，para.(2).。《巴黎协议》要求建立一个机制，以促进执行和遵守协议，该机制的委员会应特别关心缔约方各自的国家能力和情况，以及需要支持发展中国家缔约方有效执行协议。

第二，赋予履约能力较差的缔约方以启动机制的自主权利。履约能力，最了解的还是缔约方自己，意识到自身能力不足，现在无法遵约，或是估计未来很大可能也不能实现遵约，就自己提交报告申请启动关于自己的不遵约情事审查。自我启动是完全自愿的，缔约方根据自身的履约能力来自主决定。赋予履行条约义务能力较差的缔约方可以自我启动机制的自主权利，这是机制非常重要且特殊的组成。自我启动既减少了所涉不遵约情事的缔约方与其他缔约方的直接对抗与冲突，又能在第一时间集中条约机构的力量，对涉及不遵约情事的缔约方提供帮助。

第三，对履约能力较差的缔约方，优先采取协助类和援助类的措施，以提高履约能力。履约能力是非常重要的，它既是导致发生不遵约情事的原因，也是采取促进措施要针对的对象和目的。机制一旦启动，接下来就是处理不遵约情事，无论是遵约委员会还是缔约方会议的建议和决定及其采取的措施，优先考虑的都是以促进履约为目的的协助和援助类的促进性措施，其目的就是能够帮助履约能力较差的缔约方提高履约能力，从而实现遵约。协助类措施主要包括提供咨询，协助收集和汇报数据，协助制订一项履约行动计划和提交努力履约的进度报告等；援助性措施主要是指提供资金财政援助、技术援助和转让、法律与知识援助、信息资料交流、支持各类培训等一系列与能力建设相关的措施。当然，除了促进性措施外，还有施以警示、告诫、发表声明、公布个案、暂时中止某项权限以及扣减指标等强制措施，但强制措施不是以制裁和惩罚为最终目的，是以促使缔约方尽快回到履约状态为目的。但不是针对所有的缔约方，都同时适用上述的所有应对措施，而是根据不同主体，其自身存在的不同的能力缺陷，以及遇到的不同的不遵约情事，采取与其情况相匹配的某一或者某些措施。针对不同主体的不同问题，采取不同的措施解决问题，这不仅是灵活性的体现，更是因地制宜，因人而异。

第四，针对履约能力较差的缔约方，落实援助措施，进一步完善援助制度。不遵约情事的发生多数并非源自于缔约方主观故意不履行条约义务，而确实是因为客观上缺乏资金或者技术等，尤其是那些履约困难的发展中国家，确实无相应的履约能力，才导致不遵约。针对他们较差的履约能力，提高能力是关键。发展中国家虽也有遵约的共同责任，但国际社会和发达国家需切实履行援助的义务，要激励、敦促缔约方履行条约规定的义务，更要保证急需的资金和技术等援助到位。如何使发达国家履行资金援助、技术支持和能力建设等方面的援助，让各项援助措施落到实处，以支持和提高发展中国家的履约能力，这也是共同但有区别的责任的一个重要的组成部分。如何加强不遵约机制与基金等资金援助，技术的开发与转让，能力建设等各项机制之间的衔接，将是国际环境条约不遵约机制在今后一段时间内重点完善的方向。

如果从传统争端解决机制的角度看不遵约机制，较容易认为该机制仅是针对不遵约缔约方的矫正正义，这样的话在应对措施中主要采取促进性措施，势必显得强制性不够。但过分强调强制性，又可能会背离设立不遵约机制促进缔约方遵约的初衷，并且从现阶段看，也必然加剧缔约方之间的矛盾，不利于全球协力解决环境问题。况且国际社会一致采纳自主贡献的模式，表明应对措施的强制性不会在短时间内有较大的加强。其实，从环境正义的视角，就能很好地解释上述的矛盾。不遵约机制不是对条约义务的不遵守。不遵约机制是从共同责任与区别责任相结合的角度出发，保证订立国际环境条约的目的得以实现，即条约所规定的环境保护的义务得到所有缔约方的普遍遵守，同时，不遵约机制更看到了不一样的环境主体，不同的履约能力，即在履行条约义务时，不同国家履行条约义务的能力是不同的，针对不遵约情事发生的不同原因，区别对待。对于不是主观上缺乏履行义务的意愿，确实是因为客观上履约能力不足导致遵约困难的发展中国家缔约方，采取协助类和援助类的促进性措施，正是实质正义的体现。