“放管服”改革背景下地方高校横向科研管理研究

管 雨，周唯杰

(盐城师范学院 联合技术转移中心，江苏 盐城 224007)

横向科研正全方位地渗透在地方高校的办学之中。横向科研在丰富服务地方社会发展的路径、促进产教深度融合等方面起着叠加效应[1]。近年来，伴随着企业创新发展、地方高校全面发展及地方经济协调发展，地方高校参与地方经济建设的机会越来越多。因而，横向科研项目呈现出涉足领域广泛化、覆盖业务全面化、战略合作密切化、服务对象多样化、市场需求同步化等特点。同时，受资助力度不断增加的横向科研经费正逐渐成为地方高校科研经费的重要贡献力量，有力支撑了以创新为核心竞争力的地方高校的转型发展。

在国家启动科研领域“放管服”改革背景下[2-3]，地方高校纷纷为横向科研“松绑减负”，陆续出台“严管+厚爱”的双轮驱动激励政策，进一步扩大人、财及项目自主权，使横向科研迎来了发展的机遇。科研人员服务企业和社会的积极性也日渐浓厚，并取得了显著成效。据全国技术市场统计年度报告[4-5]，在成交额方面，全国高校技术合同成交额由2009年的132.59亿元增加到2018年的453.18亿元，整体上呈逐年上升趋势；在高校性质方面，签订技术转让合同数量多的高校首先是地方高校(占比达80%以上)，其次是教育部直属院校，再次是其他部委院校[6]，由此可见，地方高校在我国高校科技成果转化中所占据的分量不可小觑。随着地方高校横向科研项目的规模不断扩大、经费额度不断增加，以往粗放式、传统经验式的管理模式已逐渐不能满足现有横向科研工作的需求。因此，如何与时俱进全面提升横向科研管理服务能力，完善管理体系及制度建设，是地方高校横向科研管理工作者面临的一项新的挑战。

一、地方高校开展横向科研项目的重要性

地方高校是我国高等教育体系的重要组成部分，它主要以服务区域经济发展为目标[7]，地方高校的发展必须依靠地方、面向地方，从地方开辟生源，为地方培养人才，将“地方”维度嵌入社会服务的过程中，从而加强与地方经济发展的联系[8]。凭借地缘优势，地方高校开展横向科研能很好地与企业构建稳定的联系。一方面，地方高校可以全面深入了解企业，将企业作为人才实践、科技应用及创新基地；另一方面，企业也可以依托地方高校培养应用型人才、汲取新技术及开发新产品，加速原始创新。通过校企双方的全面战略合作及产学研的深度融合，地方高校能促进地方经济高质量发展、带动科研能力提升、完善应用型人才储备及传承文化创新。

(一)助推科技转化为生产力，服务区域经济发展

横向科研的主要贡献不仅在于能破解实际生产中的技术难题，真正发挥科学技术是第一生产力的作用，而且能有效促进校企深度合作，不断孵化新的合作契合点，促进地方高校科技成果转化。科技成果转化率是衡量科技创新成果转化为市场开发产品的指数，也是高校科研水平的直接体现。相较于发达国家40%的专利技术资源实际转化率，我国科研的转化率较低，仅为10%左右[9]，高校的科研现状更不乐观，其被转让、许可的专利转化率仅为5%[10]。由此可见，地方高校要想成为我国科技创新的主力军，就要把横向科研工作摆在重要位置，主动加强与地方经济发展的联系，为科研成果转化谋出路，更好地为区域经济发展服务。

(二)增加地方高校科研经费，促进综合科研实力提升

科研项目的经费数量是衡量一所大学科研创新活力的重要标志。国家“双一流”高校建设方案也有明确指出，鼓励高校通过同地方政府、企业合作来筹集科研经费，以此扩大办学资源。据艾瑞深中国校友会网(http://www.cuaa.net/)的报告，2019年中国有93所高校共获取科研经费超10亿元，主要集中在世界一流大学、高水平大学此类层次的高校。对地方高校而言，获取纵向科研经费的机会较低，而横向科研可以利用地缘优势，有一定的可为空间。因此，地方高校应珍视每一次发展机遇，在紧抓纵向科研的同时，一定要高度重视横向科研的可持续发展，每年只有获得相当数额的横向科研经费，才能为高层次人才引进、高水平科研人才培育及现代化科研平台的搭建保驾护航，才能全面促进地方高校综合科研实力和知名度的大幅提升。

(三)优化人才培养路径，提高人才输出质量

人才是国家科技创新力的第一资源。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上强调，要提升教育服务经济社会发展的能力，着重培养创新型、复合型及应用型人才[11]。在市场经济全球化背景下，地方高校培养高水平应用型人才离不开企业，所以，高校应牢固树立“产教融合、校企合作”的新观念。产教融合不仅能满足社会和企业对科技成果转化的诉求，更能满足地方高校对人才培养的诉求。因此，地方高校应大力发展横向科研，在产教融合中培养符合新时代高质量发展的应用型人才、输出高水平应用型成果，为实现国家战略目标作出贡献。

(四)激活文化传承，助力创新发展

文化是一个民族的灵魂，也是一个国家可持续发展的重要源泉，而创新是文化传承和繁荣的关键驱动力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新工作，作出一系列重要决策部署[12]。随着我国创新驱动发展战略的逐步实施，同时借助于互联网、大数据、人工智能等前沿科技，科技创新已逐渐成为文化传承的主要推力。因此，作为地方高校服务社会的重要组成部分，横向科研项目应更多地将具有地方特色的文化精神与科技创新成果串联起来，并弘扬传播出去。

二、正确认识“放管服”三者之间的关系

随着我国科技体制改革的逐步推进，“放管服”改革的内涵也不断丰富和拓展。国务院印发的《优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》明确指出，高校要全面贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革的要求[13]。基于横向科研的基本属性，“放管服”改革并不是简政放权、放管结合、优化服务三项内容的简单组合，而是三管齐下、协同推进的一个有机整体。

第一，要把该放的权放到位。如江苏省“科技改革30条”明确提出横向科研项目可以实行有别于财政科研项目的分类管理方式，建立并完善以信任为前提的科研管理机制，从科研人员角度出发推动科技管理权限合理下放，调动科研人员的积极性，充分释放创新活力。

第二，要把该管的管到位。地方高校放权后必须强化过程监督，建立横向科研项目监督、检查、审计等信息共享平台。

第三，要把该服务的服务好。为科技创新创造更加宽松的环境，优化产学研服务平台，完善以科技成果为纽带的产学研深度融合机制。因此，只有正确认识“放管服”三者之间的关系，才能在管理上做到有的放矢，实现“放管服结合，放管服并重”的真正意义，助推地方高校为服务区域经济发展做出更大贡献。

三、“放管服”改革背景下地方高校横向科研管理存在的主要问题

在科研领域“放管服”改革背景下，各地方高校积极探索横向科研管理模式创新，虽取得了一定成效，但由于长期以来受“四唯”科研评价导向及“重纵轻横”思想影响，再加上横向科研本身存在的项目需求急迫、签订合同不定时、经费到账不确定、学科专业差异及激励政策不稳定等诸多不确定因素，因而横向科研管理过程显得异常复杂，管理上存在的问题也日渐凸显。

(一)管理队伍不专业

横向科研管理队伍在提供相关指导服务方面有着不可或缺的作用，但目前地方高校在管理队伍建设方面存在着若干问题。一是横向科研管理人员的业务水平良莠不齐，有些人员对相关专业知识缺乏了解，对有关合同条款把握不准，从而影响了横向科研管理的整体水平；二是横向科研管理人员市场信息敏锐度低，机械地执行“上传下达”的命令，这种现象极其不利于横向科研工作的开展；三是横向科研管理队伍中的兼职人员投入到科研管理工作中的精力明显不足，导致管理工作难以细化，服务水平大打折扣；四是学校缺乏较为科学的考核评价与激励机制，导致横向科研管理人员并未得到充分的认可和重视。因此，建设一支专业化横向科研管理队伍是地方高校顺应社会发展及其自身发展的必然需求。

(二)项目管理不精细

目前，地方高校的横向科研管理模式以课题制为主，主要是对项目立项、实施、监督检查、结题验收等环节的具体过程进行管理，属于典型的过程管理模式[14]，但随着“放管服”改革的实施，此管理模式存在的问题日益凸显：一是对项目管理认识不到位，横向科研项目一般是由企事业单位委托的各类技术开发、转让、咨询及服务等方面的项目，由委托单位提供科研经费，因此存在科研人员、高校及企业三方都不愿意接受条条框框的制度约束的状况；二是管理制度不能与时俱进，有部分地方高校没有充分领会关于横向科研政策改革的最新精神，仍执行原有的制度；三是管理程序松散、不规范，部分地方高校疏忽甚至缺失对横向科研项目的中期检查、结题验收及后期效益等环节的管理，但这些过程不仅是横向科研项目管理的重要环节，更是项目组阶段性自评、梳理研究思路的重要环节，横向科研管理人员应严格按照项目进度组织实施管理；四是管理过程流于形式，重行政事务管理，轻项目管理，重到账经费管理，轻后续服务等；五是项目管理人员服务意识淡薄，对工作缺乏主动性。

(三)合同管理不规范

横向合同的签订是科研任务的起点，也是科研人员从事科研活动的主要依据。横向合同内容如与《合同法》有冲突，常常会影响到课题的进展，因为科学研究是允许失败的，而合同作为法律文本，失败即是违约。地方高校在对合同的管理中普遍存在以下问题：一是合同审核不规范，审核过程中管理人员不够专业，不能全面、正确地识别出潜在的法律风险；二是合同模板及文本类型选择不规范，技术开发、转让、咨询、服务四种类型的合同模板使用情况并不一致，而部分科研人员往往忽视模板选择的重要性，随意套用模板，在文本的选择上，有使用科技部制定的规范文本及其删减后的简易文本，也有自行拟定的简单协议，还有企事业单位采购招投标书等样式文本，给管理工作带来诸多麻烦；三是合同条款不完备，大多数高校科研人员执行项目时只注重技术，而忽视合同条款的重要性，因而往往出现条款缺失、内容不实、权益关系混乱等问题，为后续的合作埋下隐患；四是合同变更较随意，在实际工作中，横向合同签订之后，时常会发生合同条款的变更，而科研人员缺乏依法变更意识，只在原有的文本上做简单的调整，而缺少学校科技管理部门审批备案程序。因此，如何规范化地管理合同是横向科研管理的重要课题。

(四)经费管理不灵活

横向科研经费的增加在为地方高校科研经费总量作贡献的同时也给经费管理带来了新的挑战。地方高校横向科研经费管理存在以下问题：一是缺乏灵活的经费管理机制。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》已明确提出横向科研经费可以自主规范，但现阶段部分地方高校对横向科研经费的监督有的过于宽松、监管乏力，导致套取科研经费等违法乱纪现象时有发生；有的过于死板，忽视横向科研本身的属性，严重挫伤了科研人员的积极性。二是缺乏过程监督，部分地方高校对横向科研项目审核相对松懈，部分科研人员对核算支出意识淡薄，导致支出环节存在随意性。三是缺乏结题结账考核机制，部分地方高校出现“表面结题，经费不结账”的现象，导致管理困难，无法真正了解横向项目的进展情况。四是缺乏有效的社会监督机制。

(五)诚信建设不深入

科研诚信是指科研工作者在科研活动中实事求是、不欺骗、不弄虚作假，同时恪守科学价值准则、科学精神以及科学活动的行为规范[15]，也一直是学术界较为关注的话题。近年来，某些高校在项目管理和经费使用上把关不严，甚至弄虚作假、欺上瞒下，有些科研人员存在学术不端、诚信失范等问题。在横向科研方面，部分横向科研人员科研诚信缺失，出现了如通过伪造合同、开列虚假发票、虚报劳务报酬等手段套取科研经费等不良行为。上述现象严重妨碍了我国科研事业管理和科技创新良性发展秩序，也对我国科研事业发展和科技界整体形象造成了极恶劣的影响。因此，如何更好地规范横向科研行为和打破诚信困局，是当前亟需解决的问题。

(六)成果转化机制不健全

近年来，“成果多、转化低、推广难”一直是科技成果转化的热点话题。我国高校的科研成果产出量近年来持续攀升，获得的专利数也在逐步增加，但成果转化率却在不断下降，从2007年的5.8%下降至2017年的3.33%[4]。出现这种现状与目前地方高校成果转化机制不健全有关。具体而言，主要问题有：一是转化动力不足，科技成果的转化，费时费力，且对高校教师职称晋升和学术影响力提升的作用有限，导致部分高校教师缺乏主动性；二是转化渠道不通畅，对接有困难，具备较强前瞻性尖端科技的转化需要争分夺秒，而高校科技成果转化往往需要半年到一年的时间，以致错过最佳时机，造成项目的经济价值大幅缩水；三是高质量科技成果供给不足、可持续发展及创新能力弱、供需信息收集不畅通、价值评价不精确、服务人员不专业、合作力量单薄以及资源难以共享，阻碍了地方高校科技成果的顺利转化。

(七)科研评价体系不完善

高校的科研评价不仅是对科研工作者科研能力与贡献大小的评价，也是一种激励措施，与科研人员个人切身利益密切相关，评价体系指标和分类方法的选择及其权重的分配会对科研工作产生导向性作用。但目前横向科研评价过程中存在的诸多问题，导致横向科研评价结果时常不能客观地反映横向科研情况，从而严重影响横向科研事业的发展，也极大打击了科研工作者服务社会发展的积极性。科研评价体系存在的问题有：一是高校科研评价指标大部分是从项目级别、科研获奖状况、论文数量及其影响因子等方面进行考核，但对衡量横向科研创造的“实用性价值”的考核指标少之又少；二是由于横向科研项目来源于非政府部门，获取程序相对简单，其研究内容虽然更贴近市场需求且研究经费也较多，但其在科研评价体系中的权重明显低于纵向科研；三是评价体系过于单一，往往忽视专职从事成果转化及推广服务的科研管理人员对横向科研发展所发挥的作用。因此，要完善现有的横向科研评价制度，更好地发挥科研评价的功能，充分调动科研工作者服务社会发展的积极性，这些都是科研评价体系的努力方向。

四、“放管服”改革背景下地方高校横向科研管理的优化措施

(一)构建复合型的专业化管理队伍

横向科研管理是一项系统性工作，对管理人员的专业化程度要求极高。管理人员不仅要熟悉一般行政事务和业务运作流程，还要熟悉《合同法》《成果转化法》《知识产权法》等相关法律条文。因此，地方高校应采取如下措施：一是优化队伍结构，根据从业人员的专业背景、技术职务及年龄等进行资源优化配置，努力打造一支有活力、高水平的管理团队；二是加强业务培训，帮助科研管理人员不断提升业务能力、增加知识储备、了解最新的政策动态等；三是管理人员应全职在岗，以便于有充足的精力开展工作；四是完善考核及激励机制，以提高管理人员的工作积极性为出发点，结合工作实际，全方位、多角度进行考核评价，并将评价结果作为职称评定、绩效考核等方面的重要依据，从而推进横向科研管理工作水平的整体提升。

(二)建立“精细化”的项目管理模式

横向科研管理涉及面广，所以管理者应运用创新的管理理念，建立“精细化”的项目管理模式，以确保能提供优质服务。横向科研管理者在工作中应做到：一是提高对横向科研的认识，理顺工作关系，注重从管到理的转变，确保制度健全但不多余，管理到位但不越位；二是紧跟时代的步伐，完善项目管理制度及信息沟通机制，充分发挥项目负责人、院、系等三级管理体制，强化二级学院科研管理，使得横向科研活动有据可依，有章可循；三是强化责任意识，加强项目实施、监督、验收及后期效益等环节的管理，定期检查项目的执行情况，并公开检查结果；四是制定切实有效的项目管理程序，明确合同审核与签订、开题、中期检查、结题管理及资料归档等过程中的关键控制点及要求；五是树立良好的服务意识，处理好部门衔接工作，在明确部门、个人职责分工的基础上，提高工作效率，确保项目能保质保量完成。

(三)规范横向科研合同管理制度

横向科研项目是科研人员为企事业单位服务的科技经营活动。科研人员和企事业单位必须按照《合同法》的有关规定，事先确立双方间的权利和义务，并签订科技合同。履行横向科研合同属于民事法律行为范畴，应严肃对待。合同条款应完整，内容需清楚，技术指标要明确。横向科研项目合同的签订和管理应注意：一是地方高校应制定导向性的管理政策，规范项目执行人员和各管理部门人员的行为，使横向科研合同管理程序化、标准化，保证项目执行与合同约定相一致；二是项目负责人要提高法律风险意识，加强风险管理防控，从项目签约到结题验收的整个过程，都必须严格遵守《合同法》《成果转化法》《知识产权法》等法律法规；三是合同文本应严格按照科技部制订的四技合同范本规范使用，由学校法务人员或学校聘请的专业法律人士审核横向合同，严把审批关，切实维护学校和科研人员的合法权益；四是完备合同条款，提高相关人员正确辨认合同条款的具体使用的能力，如支付方式、成果归属及风险责任等，违约条款必须存在且应对等，以保障学校的利益不受损失；五是制订合同变更须及时报科技管理部门审批备案的制度。

(四)健全横向科研经费管理制度

横向科研的经费预算不能照搬其他模板，而应参照相关文件，结合横向科研实际需要，探索出具有一定弹性空间的经费管理制度。横向科研经费管理应做到：一是在坚持原则的基础上，缩减审批环节，简化报销流程，采取自主调整经费支出方式，据实报销，不受比例限制，灵活地管理横向科研经费；二是强化过程监督，对项目预算、支出、结算等所有环节进行全方位检查，定期对项目经费的使用开展专项审计，规避潜在风险；三是加强结题结账管理，完善对横向科研的考核管理，加强与企业间的沟通，确立目标考核责任制，以避免科研经费出现制度性和决策性的浪费；四是建立社会监督机制，依法接受财政部门的监督管理，以形成良好的社会监督长效机制；五是大力推广“科研相关、诚实守信、厉行节约”的原则，落实“科研经费包干制”，明确科研、财务、审计等部门及项目负责人在横向科研经费管理与使用过程中的权限，健全权责分配和问责制度。

(五)深化建设科研诚信机制

科研诚信是科学研究中对科研人员的基本要求。目前暴露出的一系列科研诚信问题与科研诚信机制有关。因此，必须加强科研机制的建设：第一，严格明确主体责任，严肃处理涉及所属单位有关人员的科研诚信问题，不回避、不包庇；第二，营造风清气正的科研诚信环境，为弘扬科学家精神提供完善的制度保障；第三，建立科研诚信信息系统，项目负责人应对项目的规范性、合理性及真实性承担相关法律责任，对严重违背科研诚信的行为实行人终身追责；第四，建立项目经费使用和管理信用负面清单，其中的信誉度可作为绩效支出、评优、资助、奖励、配套的依据；第五，强化诚信，加强自律，形成“违者必查、查者必严”的良性循环。

(六)创新成果转化服务体系

地方高校要充分认识到科研人员在科研成果转化中的作用，积极引导和支持科研人员深入企业，了解企业生产实际需求和困难，促进产学研的紧密结合，使科研成果真正服务于企业、贡献于社会。要确保横向科研创新成果积极转化，须做到：第一，建立长效的科技成果转化激励机制，让科研人员参与到成果转化全过程，并对成果转化效率和效益进行量化认定，为后续绩效考核和职称晋升提供坚实的评价依据，实现“有效转”；第二，整合优化科技资源配置，打通转化渠道，建立基于网格化的跨领域、跨学科、联企业的科技成果转化互动平台，实现“有地转”；第三，打造一批复合型专业化技术经理人，组建科技成果转化团队，实现“有人转”；第四，坚持需求导向和问题导向，加大技术需求调研力度，以前瞻性和全局性眼光孵化具有市场化、产业化前景的科研成果，加快落实能快速解决实际困难的科技成果，提前谋划战略性科技项目，寻找可持续发展的突破口，从而源源不断地为企业提供服务，实现“有的转”。

(七)完善科研评价体系

构建横向科研评价体系的出发点是对科研人才的评价，所以应遵循横向科研本身的规律。构建评价体系时应注意：第一，赋予高校在横向科研评价方面拥有更大的自主权，坚决破除“唯论文”“唯职称”“唯学历”“唯奖项”等“四唯”现象，建立以科技成果的社会影响、实际贡献及应用效果为指标的评价体系；第二，提高横向科研在评价体系中的权重，在职称评定中将横向科研与纵向科研同等对待，如南京工业大学的夏霆老师被评为“社会服务型教授”，成为南京工业大学高校职称评审制度改革的第一批受益者，建议这种改革性制度在全国范围内大力推广；第三，建立健全应用研究、技术开发以及成果转化等横向科研分类评价机制，不同系列的科研人员，成果的产出形式也必然有所区别，对从事横向项目的科研人员，应主要考察其创造的社会效益、技术应用的覆盖率及被接受程度等，对专职从事横向科研成果转化的人员，应主要考察其成果转化取得的经济效益，对从事横向科研推广服务的人员，应主要考察其推广服务水平。因此，应尽快完善横向科研评价体系，为从事横向科研的工作者提供相应的职称晋升通道。

五、结语

横向科研管理是一项需要不断完善的系统性工作。旧规则的打破和新规则的重建通常都是困难重重，在“放管服”改革背景下，地方高校横向科研管理部门要审时度势，变压力为动力，积极拓宽横向科研工作思路。在用活、用足横向科研政策的基础上，进一步优化管理队伍、管理机制和服务体系，进而实现合作办学与合作育人的协调发展，从而形成具有地方特色和显著影响的高端智库，为区域经济转型发展、产业结构升级和技术创新变革做出贡献。