西北黄河流域生态保护理念创新及重点项目设计

（中共甘肃省委党校（甘肃行政学院），甘肃 兰州 730070）

中国第二大河黄河全长5 464 公里，黄河从青海发源，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等九个省区，在山东省垦利县注入渤海。贯彻落实习近平总书记在“黄河流域生态保护和高质量发展”座谈会上的讲话精神，必须坚持抓住主要矛盾，以黄河上游和中游为主要地段，突出水生态、黄土高原综合治理和大区域协同合作。本文从我国黄河流域三个区段的不同生态环境现状和特点出发，抓住水生态和黄土高原这两个关键问题，立足沿黄上游和中游各省区之间的协同治理，提出今后中长期生态保护与高质量发展的重大项目设计理念。

一、西北黄河流域生态保护与治理的特殊性

（一）黄河流域的三个区段及生态差异性

黄河流域总面积75.3 万平方公里，上中下游的划分区间为：上游地区：内蒙古托克托县的河口镇以上为黄河上游。上游河段长3 472 公里，流域面积38.6 万平方公里，为黄河主要水源涵养、补给区和水土流失区。中游地区：河口镇至河南省洛阳市的孟津为黄河中游，多经高山峡谷，水流迅急，坡降大，山谷极为深削，水土流失比较突出。中游河段长1 206 公里，流域面积约为34.4 万平方公里，这一河段的西面属于西北地区的陕西省，东面属于山西省。下游地区：河南孟津以下的黄河河段为黄河下游，河长786 千米，流域面积约有2.3 万平方公里，河流平缓，为黄河流域主要灌区。

（二）西北是黄河生态综合治理的关键区域

本文认为，黄河西北地区包括了黄河上游的全部地区和中游的主要区域，即除去这个区域的内流河流域、长江流域之外的其他地区。这个区域主要包括三个地理区域：一是黄河上游水源涵养区，主要涉及青海省和甘肃的甘南州，基本属于青藏高原水源涵养区；二是黄河上游主要水源补给区，包括洮河、大夏河、湟水、渭河、汾河、无定河、延河等主要支流；三是黄河流域主要水土流失区，即黄土高原地区，面积有64 万平方公里。黄土高原是黄河流域水土流失的主要影响区域，其水土流失总面积约占黄土高原面积的70%以上。地貌特征主要以黄土塬、黄土梁、黄土峁、黄土沟等为主。从一定意义上说，治理黄河的关键就是治理“黄土”，黄土高原的生态环境保护和治理是黄河生态全面优化的关键所在。

（三）黄土高原的生态特点及其对黄河生态的影响

黄河从青海省发源，径流到甘肃省与青海省交界的积石峡，这个流域基本属于青藏高原区域和青藏高原与黄土高原的交汇区。这个区域的生态基本上是以自然草原、河谷和森林为主，经过多年的保护、修复和建设，生态环境基础比较好，对黄河生态的影响也比较小。而从积石峡以下到中下游的交汇区，全长约有3 000 公里，这一地段的主要部分属于黄土高原区，水土流失严重，携带的泥沙量占黄河流域总泥沙量的70%左右。黄土高原是中国四大高原之一，海拔800～3 000 米，是地球上分布最集中且面积最大的黄土区，总面积64 万平方千米。因此，与黄河流域在地理位置上、水源体系上、流域关系上，最贴近的就是黄土高原。

（四）改革开放40 年的生态保护与建设基础工程

综上所述，治理黄河的根本是治理黄土高原，黄河与黄土高原要同步一体化治理。从建国到现在，党中央和国务院高度重视“根治黄河”问题，采取了多种政策和措施，比如，梯田建设、三北防护林建设、黄河水利工程、黄河河道治理工程、冰川保护工程、水源涵养区修复工程、规划建设国家自然保护区、建设国家公园、退耕还林还草政策、草原补贴政策、自然灾害生态修复项目、生态移民和异地扶贫搬迁等。在实施这些国家级生态工程和政策的基础上，社会团体、企业和个人又积极参与黄河流域的生态保护与产业开发活动，比如，发展生态旅游、农家乐、家庭农场、家庭林场等。

二、黄河西北段综合治理的基本思路

（一）指导思想

一是习近平总书记2019 年8 月20 日在甘肃省嘉峪关关城视察时，做出重要指示：“长城、长江、黄河等是中华民族的重要象征，是中华民族精神的重要标志。”①习近平：《保护好中华民族的象征》，新华网，2019 年8 月21 日。总书记还指出，要“合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变”②习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，人民日报，2019 年9 月18 日。。

二是2019 年9 月18 日，习近平总书记在全国黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上，系统论述了保护、治理与高质量发展的指导思想、战略思路和政策要求。明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的“十六字”治水方针。认为治理黄河，重在保护，要在治理。推动黄河流域生态保护和高质量发展③人民日报评论员：《推动黄河流域生态保护和高质量发展》，人民日报，2019 年9 月21 日第2 版。。要用5—10 年的时间，将黄河建成中国北部重要的生态安全屏障。

三是习近平总书记在党的十九地报告中，明确提出了经济高质量发展的战略思路，这个战略思路主要包括：大力发展实体经济、培育质量优势、把创新引领作为第一动力、建设制造强国、实施乡村振兴战略、坚持生态文明发展等④习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民日报，2017 年10 月18 日。。这些就是研究决策黄河战略的基本指导思想。改革开放以来，中国政府十分重视水资源保护区建设，截至2017 年底，全国已经建立不同类型、不同级别的自然保护区2 750个，约有147 万平方公里⑤杨喆、吴健：《中国自然保护区的保护成本及其区域分布》，自然资源学报，2019 年第4 期，第839 页。。从2000—2019 年，我国20 年来累计退耕还林还草超过5 亿亩，成林面积近4 亿亩⑥《我国20 年来累计退耕还林还草超5 亿亩 成林面积近4 亿亩》，人民日报，2019 年9 月5 日。。

（二）战略导向

一是坚持以治水为主的原则。不论是对黄河的生态保护，还是实现黄河流域的高质量发展，都必须把对水资源的保护与高效开发利用放在突出位置，既要保护好，也要利用好。“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”⑦习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，人民日报，2019 年9 月18 日。。要同时考虑水资源、水生态、水战略和水政策“四位一体”处置问题。王浩先生认为，完整的水循环是一个“取水-输水-用水-耗水-排水-再生处理与利用-回归”的山水循环系统，治水战略和政策必须系统化⑧王浩、李文华、李百炼，等：《绿水青山的国家战略、生态技术及经济学》，江苏凤凰科学技术出版社，2109 年1 月，第22 页。。浙江省就曾经提出过“五水共治”的综合治理模式，即“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”⑨童坤、孙伟、陈雯：《长江经济带水环境保护及治理政策比较研究》，区域与合作发展（北京），2019 年第1 期，第5 页。。

二是水战略要从水源和河道向外延伸。在改革开放40 年当中，特别是经过实施近20 年的西部大开发战略，西北黄河水源区和河道流域的生态环境治理已经取得显著成效。比如，青海省的“三江源”项目、甘肃省的甘南黄河上游重要水源补给区项目、祁连山国家自然保护区项目、退耕还林还草项目、三北防护林项目等。但是国家大型生态项目还是比较少，需要补足。党的十九大报告明确指出：“加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。”①参见习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民日报，2017 年10 月18 日。

三是坚持“生态两分法”。将生态保护与建设分成“公益性生态”与“产业性生态”两种基本形式，项目设计两方面都必须充分考虑，不能单方面思考。就水资源而言，黄河上游地区的主要生态功能是“保水”，中游地区是“护土”，下游地区是“节水”。黄河生态保护不能仅仅是水源和河道的治理问题，而是个系统工程，“河流从源头到河口，上中下游、干支流、左右岸、水量水质之间形成了完整的生态系统”②才惠莲：《流域生态修复责任法律思考》，中国地质大学学报（社会科学版），2019 年第4 期，第9 页。。

四是坚持区域之间协同推进，跨区连片。这是因为，“水流量、水流情势从上游到下游的变化，影响并改变着河流生物多样性、生态系统的完整性，仅仅考虑对河道进行生态修复则不够全面”③才惠莲：《流域生态修复责任法律思考》，中国地质大学学报（社会科学版），2019 年第4 期，第9 页。。在64万平方公里的黄土高原地区，目前的水土流失总面积为45.4 万平方公里，平均每年每平方公里流失土壤3 500 吨。因此，西北各相关省区之间，需要鼎力合作，共同决策，方案同出，政策一致，协同推进。

（三）指标体系

依据习近平总书记的讲话精神，结合编制“十四五”发展规划，考核区域发展绩效的指标体系也需要做出适宜性创新。一是在考核指标体系完善上，坚持生态优先的原则，不论什么区域都要增加生态考核的分量；二是在沿黄流域地区发展考核的指标中，要明显增加反映生态功能变化的指标，减少经济指标；三是在国家主体功能区规划中的禁止开发区和限制开发区中，基本取消经济指标，主要用生态指标变化来进行考核。

三、分类分层次协同发展的战略布局

（一）分类分层次的依据

分层次协同发展的“层次”，主要考虑这样几个方面的要素：综合经济实力、人才和科技水平、区域生态环境质量等；国家生态项目的策划要充分考虑跨省区的需要，策划国家级项目在尽可能的情况下要考虑省区之间的合作与协调，在比较共同的生态目标前提下策划项目内容，联合申报国家级项目。“把黄河的事情办好”，不能只考虑上游地区。“黄河西北段”要与其他河段地区协同策划大型生态项目，这样可行性会更好。

分类分层次的目的是为了实现黄河生态项目的升级，即在原有生态项目的基础上，沿着做大做强的思路，充分体现国家级项目、省级项目的整体性、系统性和全局性。黄河上游水源涵养区生态保护项目要向中游流域延伸，不能只重视上游，更要重视中游地区。理由是：黄河的主要水源补给区和水土流失区都在这个区域。比如，黄河干流地区的甘肃段，入境水量每年为80 亿立方米，而流出水量为300 亿立方米，甘肃省的陇东和陇中地区的水土流失面积，占黄河流域甘肃段的75%。

总之，实现黄河流域的生态保护与高质量发展，必须打破地区保护主义，开放思维，联合合作，协同运转。“对流域来说，除了关注为人类提供直接利用的水资源外，更要注重维持流域生态健康和安全所需要的多种功能，如保护土壤、涵养水源、调蓄洪水等，否则流域内生态过程与生态安全格局将受到威胁，上中下游区域之间的协调会被打破”④白中科、周伟、王金满，等：《试论国土空间整体保护、系统修复与综合治理》，中国土地科学，2019 年第2 期，第5 页。。实行分类分层次，是为了更好地贯彻协作政策。

（二）建立三级生态梯队

第一梯队。黄河干流和支流区、黄河上游和中游水源涵养区、沿黄森林带和植被带。这个梯队是黄河生态保护的“主干区”或者核心区，是影响黄河生态状态的关键性区域。在这个区域实施生态保护战略的基本要求是严格执行“生态红线”政策，执行还国家关于生态禁止和限制区域的相关政策。要加快生态移民和异地搬迁，加大退耕还林还草力度，搬迁工业企业，建成纯粹的生态区，在高海拔地区建设生态“禁区”。

第二梯队。沿黄提灌区、高效农业区、生态产业带、经济林果带、草产业基地、循环经济产业带。这个梯队是黄河生态保护向经济高质量发展的“转型区”或者“转化区”，生态建设在条件许可的情况下，也可以追求产业、产品和技术效益。要根据总书记关于黄河流域高质量发展的指示，大力发展生态产业、特色农业、绿色经济、环保技术等，特别是要根据西北地区大部分属于干旱和半干旱地区的情况，大力发展节水产业、旱作农业、温室农业、特色果品、循环工业等。

第三梯队。沿黄城镇带、沿黄大中城市带、沿黄技术和研发机构、大学和知识平台、商贸经济带、物流产业带、信息化产业带、人才聚集区等。这个梯队是黄河流域高质量发展的技术和人才支撑基础。要坚持用创新发展、人才战略、城市反哺农村、工业反哺农业、城乡产业融合等，调动各方面的黄河生态保护积极性和投资热情，支持黄河流域的生态保护与经济高质量发展，扶持相关产业和企业的成长，构建西北各省区之间的智力发展联合体。

四、黄河西北段大型生态项目设计及产业对应

习近平总书记指出：“沿黄河各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。”①习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，人民日报，2019 年9 月18 日。建议西北各省区政府在决策黄河生态建设问题上，要坚持实施“全民动员，项目带动，技术支撑，产业打造”的总体战略。其中，在国家级重大项目上，建议考虑如下项目，省级项目可以参照国家项目的设计理念进行。

1.陕甘宁黄土高原小流域生态环境综合治理项目。这个区域大约有60 多万平方公里，甘肃、陕西和宁夏占大部分，分布着大量黄河支流和黄土高原沟壑区，生态脆弱，水土流失严重。流域生态治理要选择多元化模式，公益性与产业性结合；大力发展梯田特色种植、特色养殖、梯田企业等；多批水库项目，修建足够的水库；在沿黄流域发展适宜的种植和养殖项目；特别是既能够保护生态，又能够促进地方产业培育和升级的项目。

2.青海“三江源”与甘肃“两江一水”连片综合治理项目。甘肃“两江一水”的生态环境治理问题长期得不到有关方面的重视。建议国家将青海“三江源”与甘肃“两江一水”合并起来，可以建设黄河和长江流域上游最大的跨省区的水源涵养区；黄河与长江在水源涵养区保护上应该合并，不应该分开，事实上也分不开；也可以建议国家将“两江一水”作为国家“三江源”重大生态项目的后续项目、延伸项目和提升项目。

3.西北黄河流域沿黄高效农业产业带建设项目。建国70 年，西北地区在黄河开发利用上主要是针对水资源的利用，水资源开发投入比较大，但是，生态保护与修复的投入比较小，水资源利用率也很低；既要保护，又要发展，这是基本原则；西北黄河沿线产业布局是国家产业发展的大事，不是一省一地的事情；以生态农业、高效农业、创汇农业为主线，打造西北黄河流域农业产业带；这个产业带的核心是打造具有黄河流域特色优势的产业集群和企业集群，生产大量能够出口的中高档次农产品。

4.西北与豫冀鲁地区黄河沿线高层次旅游产业带建设项目。习近平总书记说过，黄河是中华民族的象征，是中国最高层次的“文旅”结合型资源，理应打造国家级全域型文化旅游产业带；从青海的黄河发源地到山东的黄河入海口，要分层次、分阶段、分类型地设计国际级、国家级、跨省区的大型文化旅游项目；其中，黄河西北段的文化旅游是承上启下的角色，是关键环节，要设计好具体项目，关键是打造沿黄链条状5A 级文化旅游经济带。

5.黄河（西北段）支流河道治理与水资源高效利用系统建设项目。西北的大部分地区属于经济欠发达地区，比如甘肃、青海和宁夏。国家需要充分考虑这些地方的综合经济实力和生态投入的可能性，在国家级生态项目上向这些地区倾向；甘肃、宁夏、陕西有大量黄河上游、中游支流，保护和建设好这些支流水源和河道生态，对黄河整体治理非常重要，特别是对若干主要支流来说，其河道生态和水源保护与黄河应该是同等重要，比如，青海省的湟水；甘肃的洮河、西汉水、渭河、大夏河、庄浪河、泾河、马莲河，陕西的渭河等。对这些支流水源涵养区、河道、流域、沿河生态区的生态进行整体规划与建设。

6.黄河（西北段）工业园区整体布局与连片开发项目。黄河沿线的工业园区和新的工业项目的布局和建设，必须坚持生态优先的原则，不是不要搞工业，而是要搞生态工业；工业园区和项目必须集中布局，沿线布局更加合理；大中城市功能必须分工，不要再搞盲目的城市人口“扩张”；工业“三废”要集中起来由专门的企业来处理，政府用政策对这些专业企业进行扶持；要想方设法地谋划特色和优势工业和其他产业，如高新技术产业、战略性新兴产业、生态农业、特色农产品加工业、出口工业基地等。

7.黄河（西北段）信息化物流产业带建设项目。物流是黄河沿线大多数地区的新型产业，但是发展比较传统，创新意识不够；物流产业发展必须信息化、无形化、科技化，以电商产业作为基本模式，不要再搞“坐商”模式的所谓物流园区；大型物流园区布局是大问题，合理布局，错落布局很重要；要对原有的物流产业园区进行重新评价和判断，多年前做的战略定位大多数已经不适应当前和今后发展的需要；物流模式要集中解决跨国、跨省、跨区的问题，集中解决与“一带一路”相关的出口产业。

8.黄河（西北段）沿黄生态产业经济带建设项目。黄河流域生态资源基础好，生态旅游、生态森林、生态植被、生态家园、生态生物等非常丰富，可以规划建设大型生态产业带；生态产业的具体形式可以多种多样，从工业、农业、服务业等多方面都可以进行项目设计，不宜只考虑旅游；各省区地方党委和政府，要在具体的生态产业发展上出台有分量的扶持政策，将生态产业项目作为生态保护与高效经济利用的主要发展方式，并入相关的产业架构；沿黄生态产业要立体化发展，也要重视经济效益。

9.黄河（西北段）沿黄河大型水库区周边建设生态隔离带项目。为了给沿黄大型水库和水电站营造一个高质量的生态环境，建议国家考虑在西北沿黄河国家大中型水电站周边规划建设生态隔离带，即在水电站水库周边规划建设1～2 公里的森林或者绿色植被隔离区，在这个区域，可以发展生态旅游和生态农业，但是绝对不能再发展工业项目，彻底将这个区域生态化、绿色化，使水库与周边其他地区之间形成一个天然的隔离区，使水库的保护机制更加高效，比如刘家峡、龙羊峡、三门峡等。

10.西北黄土高原流域治理区中小型水利工程建设项目。从1950—2019 年，国家以及各省区地方政府已经在黄土高原沟壑区建设了上千座中小型水库，成为这个区域主要的水资源保障基础。但是，目前存在的问题也很多：一是水库数量总体比较少，大部分雨水流失了，雨水和泥沙同时向中下游流失；二是许多水利工程设备陈旧，部分水库已经失去蓄水功能；三是自2000 年以来基本没有再建设大中型水库。建议国家水务部在策划和编制“十四五”规划的时候，将这项工程列为解决西北沿黄干旱半干旱地区水资源保护的重点项目、长远工程。