庆阳市农村土地流转现存问题及建议——基于735 份问卷统计分析

（甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730070）

农村土地流转是打破传统小农经济、促进农地适度规模经营、提高土地利用率、提高农民收入的有效途径，也是实现中国农业现代化、解决农村经济发展问题的重要手段[1-2]。2017 年中国共产党第十九次全国代表大会报告提出乡村振兴战略，并提出构建现代农业体系，发展多种形式适度规模经营。适度规模经营是大势所趋，而土地流转恰恰是适度规模经营前期的关键环节[3]。土地流转作为农村经济发展到一定阶段的产物，是现代农业发展的必由之路，关于土地流转已经有大量相关研究。冯旭芳等（2016）[4]对山西省岢岚县农地流转行为的研究结果表明，农地流转的内在因素主要与农户家庭特征和户主自身特征有密切关系。张建和诸培新（2017）[5]基于江苏省四个县的农地流转情况进行探讨，认为村集体组织的农地流转有着更好的生产效率。鄢姣等（2018）[6]、陈杰和苏群（2017）[7]、戚焦耳等（2015）[8]认为通过农地流转在一定范围内形成适度规模经营能够有效提高农业生产的效率。城乡工资水平差距[9]、农地禀赋、土地流转市场、农地确权[10]、政府干预下的农地流转[11]、劳动力流动[12]、农户家庭特征等都对农地流转有着不同层面不同程度的影响。相关研究对影响土地流转的因素做了深入探究，本文在以上研究的基础上，提出了将土地流转给“乡村能人”这一路径。

一、研究区概况与数据来源

（一）研究区概况

甘肃省庆阳市位于甘肃省东部，辖庆城、环县、华池、合水、正宁、宁县、镇原7 县和西峰区，地处106°20'～108°45'E、35°15'～37°10'N 之间，土地总面积2.711 9×104 km2，地处黄土高原沟壑区，山、川、塬兼有，沟、峁、梁相间。虽地域辽阔，但土质差，坡地多而平地少，土地细碎化严重，农地利用效率不高，农业资源匮乏。此外这里气候干燥，降水稀少且时空分布不均，环县、华池、镇原、庆城等县年平均降雨量仅400 毫米左右，亩均占有水资源是全省亩均占有量的18.3%，属典型的旱作雨养农业区，雨多则农业生产丰收，雨少则歉收，无雨则绝收，干旱缺水成为制约庆阳市农业快速发展的最大瓶颈，庆阳市农业尚未从根本上摆脱靠天吃饭的局面[13]，再者由于地理位置比较偏僻，交通不便，导致经济发展欠发达，除部分劳动能力强的农户外出务工外，大部分农民仍从事农业生产劳动，所以农业收入仍是庆阳市农民收入的主要来源[14]。完善和发展庆阳市农村农地流转，促进农地流转效率，将有助于增加农村居民收入、促进农村社会发展。

近年来，庆阳市农村土地流转相关政策宣传到位，土地流转面积实现稳步增长。截至2015 年底，庆阳市农村土地流转面积达到133.69 万亩，占耕地总面积的19.61%，涉及农户15.6 万户，占总农户的30.6%[15]。此外，庆阳市土地流转主体不断丰富，流转形式也日益趋于多元化，由传统的出租、转包、互换为主的形式逐步转变为出租、互换和股份合作等多种形式共存[16]。

（二）数据来源

调查主要采用非结构化访谈法和问卷调查法，根据农村土地流转典型性和流转模式的代表性，采用分层随机抽样的方法，按照“区（县）-乡（镇）-村（组）-农户”确定调查范围，再按照乡镇规模分别在1 个市辖区西峰区和7 个市辖县庆城县、华池县、宁县、镇原县、合水县、正宁县、环县中抽取17 个乡镇35 个行政村进行实地走访调研，并结合非结构性访谈法对农户、村干部等进行深入访谈获取基础数据。

该研究的重点在于问卷设计的合理规范，因此在设计该问卷之前，多种途径搜集调研所需相关资料，以求涉及到所研究问题的方方面面，突出科学性，并最终结合访谈法弥补问卷数据的不足之处。先期发放问卷60 份进行预调研，在预调研的基础上对问卷内容作以修正和补充，最终汇总共发放问卷760 份，回收问卷742 份，剔除无效问卷7 份，最终得到有效问卷735 份。

二、庆阳市农村土地流转存在的问题

农地流转是现代农业发展的趋势，能够促进农村劳动力转移到非农活动从而获得非农收入，提高土地利用效率，推动现代农业的发展，从而构建现代农业产业体系，助推农村经济社会发展。然而在与村干部的访谈中了解到，在庆阳市农村仍然存在着部分阻碍农村土地流转的因素。

一是农民受教育程度低，对于土地流转相关政策理解不到位，导致土地流转进展缓慢。农地作为乡村最重要的资源，是农业生产最基本的生产资料，也是农民收入的重要来源[17]，而社会在发展，高效利用土地才是当务之急。由于居住在农村的居民普遍是祖祖辈辈均在此居住，靠天吃饭、靠地过日子，在他们的认识中，土地是“命根子”，不可有丝毫的流转。调研中了解到，农民并不懂承包权和流转权，认为土地是其自有的，担心流转土地后自己的生活得不到保障，因此从思想上对土地流转有了抵触情绪。加之近年来各项强农惠农政策的落实，使农民对土地有很大的依赖性，流转土地的主观意识不强，给土地流转带来较大的思想障碍，导致农村土地流转进展缓慢[18]。甚至有部分村民理解错土地流转相关政策。农地流转必将引发农村劳动力转移以及新兴经营主体进驻，然而多数进城务工者选择将自家农地闲置在村子里，不往外流转自己也不回去种，阻碍了农地规模化种植，这些人对农地流转大多处于一种观望状态，以期在土地供不应求时出手。

二是土地流转市场不完备，流转效率低下，农民土地流转意愿低。实地走访中发现，农户的承包地块比较分散，少则三四块，多则十多块，难以集中连片，导致机械化生产无法开展，不利于规模化生产和经营，这一现实情况导致土地难以顺利流转出去。尽管相关土地流转网站对流转信息做了公开，但整体的流转效率低下。此外农村年轻人大部分外出务工，家中留有老人儿童，劳动力不足、农机具也无法在零散的土地上发挥作用，因此这样的家庭大多满足现状，在零碎的土地上种植蔬菜等满足自家日常食用的作物，不愿意将土地流出，也没有精力流入土地。

三是土地流转行为不规范。农户作为新农村建设的微观主体，经济学家波普金认为农户是一个权衡了长短期利益及风险因素后，为追求最大生产利益而做出合理决策的人，他们在对农地进行利用时不但受其经济收益最大目标的影响，同时也强烈受到其自身经济条件、思想意识和个人文化程度、种植经验等方面因素的制约[19]，会根据自身家庭经济情况、劳动力及机械匹配情况、拥有土地等情况，以利润最大化为目标，在扩大土地种植规模、放弃土地外出务工等经济活动之间做出最佳选择[20]。因此当农户在意识到农业活动并不能为其带来充足的资本输入或家庭劳动力、既有机械等资源无法与现有土地合理匹配时，便会考虑别的赚钱途径。大部分居民会外出务工，将土地撂荒或是与别的村民商定口头协议，约定土地的使用权和相对应的报酬等。然而口头商定并不具备相应的法律效力，很容易产生矛盾纠纷。

四是农民对于土地流出后接管的主体持有怀疑态度，部分村民认为接管主体与村干部串通一气，主要是为了完成上级交代的任务，并不会为村民们的生活着想。更有村民煽动着同村居民一致抵抗“外来力量”，宁可让土地荒废也不愿意将土地流转给“外来人”，尽管当地村民多是兼业农户，鲜有农户具有经营大规模土地的能力。

三、对策建议

庆阳市农村土地流转较为成熟，但流转状况存在区域分布不均衡，针对流转不畅提出以下建议。

（一）政策相对倾斜，各级组织协调配合，鼓励居民积极流转土地

国家社会要积极帮助解决农户遇到的问题，加大对有需要帮助的农户提供资金和技术支持，在种粮补贴、农机具补贴等项目特别倾斜，为有需要的农户加大保障力度，与此同时尽可能减少其他输血式的资助。授人以鱼不如授人以渔，在国家和政府的支持与帮扶下，鼓励技术下乡，鼓励有一定生产经验的种田大户、生产标兵互助帮扶，鼓励农民种植庆阳市当地特色作物和收益率更高的经济作物；积极推进农业保险工作，为农户解决后顾之忧，为种植工作提供坚守保障，使农户得以放开手脚，物尽其用。

农民是理性经济人，其经济行为的最终目的是满足农户家庭成员的家庭生活和发展需要，根据自身家庭经济情况、劳动力及拥有土地等情况，以利润最大化为目标，在扩大土地种植规模、放弃土地外出务工等经济活动之间做出最佳选择[21]。在市场经济环境下，农户生产决策（实质上是土地利用行为）是根据农业生产资料及农产品市场价格变动所作出的，以农户自身可能获取的经济收益为依据[22]。由于农业自身具有弱质性，农业生产遭受到的自然风险较大，权衡利弊下农民会选择回报率高、周期短、风险小的工业或是服务业，同样促进着农村资金外流。资金作为影响经济增长的主要因素，农业、农村资金大量外流直接影响到了农村投资与资本积累，农民的经济水平相对低下，一方面的投资增多必然导致另一方面的投资下降，限制了农民对农地的再投资，农民种地的积极性进一步降低，农地撂荒现象严重，从而使得农地收益下降，农民生活更加贫困。长此以往恶性循环，对农业、农村经济发展和农民增收极为不利[23]。因此鼓励农户参与农地流转能有效避免此种情形。

（二）提高农村居民受教育程度，培育新型农业主体

现代农业的发展需要培育新型农业主体做支撑，除了企业和其他经营主体进驻，接受教育的农民是新型农业主体的最佳人选。农地流转在促进农村劳动力转移的过程中，使农民获得非农收入的同时也使其思想观念受到城市居民的影响，虽然贫困会抑制农民在教育方面的投入，但是眼光放长远便能够认识到教育能够改善贫困现状，因而接受了这样观念的进城务工人员会将这种观念带回去，其他人受到这样的影响对于主动接受教育的迫切感也会加强。农地流转后的规模化经营同之前的小农经营必然有很大的不同，规模化种植更注重现代农业科学技术的引入和应用，对于农民的知识储备有要求，可以促进农民更好的运用理论知识在农业种植工作中，合理高效的利用科学技术以促进农地增收。

（三）加强基础设施建设，实现产业增收和农业现代化

对于流入方来说，将各个细碎的土地集中起来实现连片经营和实现规模化经营，需要用到大型生产设备，而大型生产设备进场出场对于道路、水、电等都是有要求的，因而完善基础设施建设是规模化经营的先决条件。土地流转具有农地转出和农地转入两种模式，对于转入方来说，他们通过转入土地从而改善了之前农地分散化、碎块化经营，实现了规模化经营。在农地规模化的经营中一方面能够充分利用劳动力、农机具，达成“资源匹配效应”的同时提高了土地的利用效率，实现产业化增收、获得了规模经济效益。

（四）鼓励乡村中坚力量流入土地，实现土地高效流转

目前的土地流转参与主体较为单一，宣传方式也较为单一，主要有两方介入，一方是政府牵头在鼓励宣传流转政策，另一方则是部分外出务工的农户。从政府方面来看，执行者按照上级文件规定严格履行自己的义务，确保土地流转有所成效。而长期来讲，土地流转更需要借助每一个人的正确认识，从而加快流转效率，避免劳民伤财。政府与农户的沟通连接中，由于彼此认知、出发点等都是不匹配的，对信息的掌握也有偏差，费时费力，对于双方的输出与接受都是种负担，因此需要一个中间力量的介入。

相较于留守在农村的老年农民，没有进城务工的中年农民具有头脑灵活、行动能力快捷、接受新鲜事物能力强的特点，他们在乡村的日常事务、农耕方面起到了引领带头、挑大梁的作用，在农地规模化的经营中能够提高土地利用效率，也能保障自身的经营效益，可能会对农村土地流转效率产生主要影响。要试图挖掘培养贫困户、村民中的能人和有威望的人，协调处理事情效果好，他们对于本村的土地利用情况也更了解，有益于土地流转后的高效利用，创造流转价值。

乡村能人指在乡村中具有一定能力，德才兼备的群体。乡村能人推动的农村产业融合具有村民支持率高、决策效率高、动力充足的优势[24]。农村能人能在精准扶贫工作中有效发挥带头作用，除了个人能力，更重要的是其道德感程度。道德感是能人在推动集体经济发展过程中的无私奉献态度，体现了集体主义道德感，能有效遏制集体行动的困境，是决定能人实际带动效能的决定因素[25]。深入挖掘乡村能人在农村事务中的影响力，或许是土地流转进一步落实的关键影响因素。