十九省“对口支援”湖北应对新冠肺炎疫情的运作机理及政治保障

闫义夫

（内蒙古科技大学 马克思主义学院，内蒙古 包头 014010）

对口支援是一项具有中国特色的政策活动，它指的是在中国共产党、中央政府和各级地方政府的统一领导和统筹协调下，组织与动员地区与地区之间、部门与部门之间、领域与领域之间进行跨边界的一种资源横向配置和互助合作机制。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，湖北省16个市州及县市疫情防控呈现出复杂、多发、严峻的态势，以习近平同志为核心的党中央启动十九省对口支援湖北省16个市州及县市应对新冠肺炎疫情工作机制，坚持全国一盘棋，发挥中国共产党的领导和中国特色社会主义制度优势。十九省为湖北应对新冠肺炎疫情提供的援助，整体性提升当地的医疗水平，缓解湖北省各市医护力量和医疗物质短缺的局面，进而全力提高收治率、治愈率，降低感染率、病死率。研究发现，十九省对口支援湖北省应对新冠肺炎疫情呈现出“请援”到“指援”再到“支援”的运作逻辑轨迹。在此运作逻辑轨迹中，党中央根据湖北省请援方的政治诉求，通过设定政策目标属性和“责任包干”，把对口支援任务分配给十九省，十九省实行“任务分解、层层落实”方式，将对口支援的医疗人员和物资等定向配置到湖北省，最终确保了对口支援任务得以快速高效完成。同时，中国特色中央集权式的单一制国家结构和总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，为十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情提供了最为根本的政治保障。

一、湖北省基于严峻疫情向党中央提出“对口支援”的政治请求

“自下而上”的运作方式，是十九省对对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的运作逻辑起点。所谓“自下而上”，即湖北省作为受援方向党中央提出对口支援来应对新冠肺炎疫情的政治请求。关于湖北省16个市州及县市新冠肺炎疫情防控情况，截止到2020年“2月10日，湖北新冠肺炎疫情防控指挥部工作调度会称‘湖北省部分地区确诊患者治愈率偏低、病亡率偏高’。到2月11日，湖北累计死亡破千例，全省病死率3．20%，武汉的病死率在4．19%，荆门、天门、鄂州病死率都在3%以上，而潜江的病死率更是高达5．56%，超过了武汉”[1]。同日，在省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎防治工作视频会议上，湖北省委常委王贺胜用“恳请”一词表达湖北省16个市州及县市疫情局势的紧迫程度：“与武汉相比，我省其他市州基础设施相对薄弱，医疗卫生人员更加缺乏。恳请各兄弟省份进一步加大对口支援力度”[2]。此次新冠肺炎疫情的爆发，始于武汉、席卷全国，正如习近平总书记所说：它“是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”[3]。尤其是湖北省16个市州及县市成为仅次于武汉的重灾区。从新冠肺炎疫情在湖北省16个市州及县市扩散的时间角度来看，呈现出积累性叠加特征。新冠肺炎疫情在时间演变的过程中，经潜伏、发病后逐渐升级和扩大，16个市州及县市疫情呈整体上升和扩散的趋势。从新冠肺炎疫情在湖北省16个市州及县市扩散的空间角度来看，“在空间地理位置上有很强的聚集特征”[4]，主要在湖北省不同区域内外联动。2020年1月22日，党中央果断要求湖北省对人员外流实施全面严格管控，之前“武汉迁出人口大部分流向湖北其他县市（约占70%）。其中，毗邻武汉的孝感和黄冈居多”[5]。武汉发生的新冠肺炎疫情经过跨区域输出、扩散后成为湖北16市州及县市的输入性疫情，在大空间内产生系统性后果。武汉市和湖北省作为全国“抗疫”的主战场，武汉在举国上下驰援和帮扶下，使武汉新冠肺炎疫情防控得到有所缓解。但是，新冠肺炎疫情防控工作拐点仍未明，湖北以外地区新增病例虽然实现连续下降，湖北的疫情形势依旧严峻，武汉周边的孝感、黄冈、随州、荆州、荆门等16个市州及县市的医疗物资也陆续告急甚至用尽，它们的医疗设施在服务能力、管理能力、医疗质量、技术水平等方面承受较大压力，成为新冠肺炎疫情防控网络中的薄弱之处。基于上述原因，湖北作为受援方根据党中央战略任务需求向上级中央直属主管机关——国家卫建委提出对口支援政治诉求。

二、党中央启动十九省“对口支援”的政策部署

十九省对对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的运作逻辑在这里呈现出“自上而下”的运作方式，即党中央进行综合研判后作出决策，部署十九省开展“对口支援”湖北应对新冠肺炎疫情的政策目标。通常情况下，突发事件属于地方事务，按照属地治理原则由地方处置，但随着新冠肺炎疫情具有紧急性、扩散性和传染性等特征，地方性事务升级为国家性事务。急需决策者在短时间内采取科学决策，进而削弱和控制疫情事态扩散和传播。湖北省求援方式与2013年四川省雅安市芦山县地震时的救助方式十分相似，正如李克强总理当时所说：“由四川省作为需方，我们是供方，他提单子，我们给条件……中央决定对此后类似灾害，都以此机制展开”[6]。以习近平同志为核心的党中央对新冠肺炎疫情高度重视，审时度势并迅速做出部署，强化党中央对疫情防控的集中统一领导。习近平总书记先后多次主持召开中央政治局常委会议、决定成立中央对疫情工作领导小组、派出中央指导组，要求国务院联防联控机制充分发挥协调作用，亲自到北京市调研指导疫情防控工作，并在中央全面依法治国委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央全面深化改革委员会等会议上关于做好疫情防控工作提出要求和做出重要指示及批示。在时间压力和高度不确定性的情况下，以习近平同志为核心的党中央始终以人民群众生命安全和身体健康为第一位，果断采取应急处置措施，以有效控制新肺炎疫情在湖北省的蔓延和扩散。其中，以习近平同志为核心的党中央把武汉和湖北的疫情防控作为重中之重，明确“内防扩散、外防输出”要求，提出“疫情防控要坚持全国一盘棋，全国各地要坚持一方有难、八方支援”。为贯彻落实习近平总书记统筹解决湖北省疫情防控工作的重要批示精神和党中央国务院决策部署，全力支援湖北省开展新型冠状病毒肺炎防治工作，国家卫生健康委举全国之力，集优质资源，建立省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎医疗救治工作机制。借此克服湖北省16个市州及县市医疗卫生资源等物资紧缺状态。国家卫建委确定了重庆和黑龙江，山东省和湖南省，江西省，广东省和海南省，辽宁省和宁夏回族自治区，江苏省，福建省，内蒙古自治区和浙江省，贵州省，云南省，广西壮族自治区，天津市，河北省，山西省共19省分别对口支援湖北孝感市，黄冈市，随州市，荆州市，襄阳市，黄石市，宜昌市，荆门市，鄂州市，咸宁市，十堰市，恩施土家族苗族自治州，神农架林区，仙桃、天门、潜江3个县级市。建立省际对口支援正是对当前湖北省内疫情防控“冷热不均”严峻状况的回应，组建由医护、管理、疾控等支援队伍，努力提高收治率、治愈率，降低感染率、病死率，扫除和堵住湖北省16个市州及县市疫情防控的盲点和漏洞。以习近平同志为核心的党中央部署十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的科学安排，有利于各项防控人力、物资等均衡合理配置，凝聚战胜新冠肺炎疫情的强大合力。与此同时，以习近平同志为核心的党中央提出，十九省份对口支援湖北省武汉以外16个市州及县市地市是当前重大的政治任务，要责任包干、落细落实，将对口支援的工作责任主体落实到十九省。习近平总书记《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》和党中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》中均强调：各级党组织要认真履行领导责任，特别是把党中央各项决策部署抓实抓细抓落地，提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”和做到“两个维护”。并且，党中央向湖北派出指导组，加强和推动新冠肺炎疫情一线防控工作。在疫情斗争中考察识别干部，对不担当不作为、失职渎职、紧要关头当“逃兵”的要严肃问责和就地免职，对表现突出的要大力褒奖、大胆使用。针对湖北和武汉前期疫情防控工作存在的严重问题，党中央对其作出重要调整充实，体现出危机治理情境下党中央对地方领导干部政治品格和治理能力的高度重视。从“晋升－淘汰”这种奖惩分明方式可以看出，党中央既是十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的决策者，也是对地方政府政策执行情况的监督者和考核者。党中央作为监督者和考核者，是指将党中央政策任务整体分配到十九个省级政府，监督并考核地方政府政策执行的效果。在这里，主要通过设定工作任务属性，即当前的重大政治任务，切实提高政治站位，并以“责任包干、落细落实”的责任制确保目标顺利完成。

三、十九省“对口支援”的政策承接

十九省对对口支援湖北应对新冠肺炎疫情政策目标从中央到地方“往往经历政策细化或再规划的过程”[7]。在十九个省级政府层面，随着党中央对口支援任务的下达，呈现出“自下而上”对政治任务的承接，均把此项工作列为高度重视的“政治任务”“光荣使命”等。十九个省级政府对对口支援工作的承接，主要体现在政治表态和政治工作部署上。例如，重庆市委书记、市防疫防控总指挥长陈敏尔在《重庆市防疫防控工作领导小组总指挥调度会议》和《重庆市疫情防控工作领导小组专题会》上表示：“要深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署”，“坚决听从党中央指挥，坚决服从大局需要”，“增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”，“立即组建支援队，抓紧开展工作，坚决完成对口支援任务”[8]。“对口支援孝感，是党中央对重庆的信任和重托，是我们肩负的重大政治任务”“全市上下按照‘责任包干、落细落实’的要求”[9]。同时，在上述会议及后续会议上就重庆市做好对口支援孝感工作作出了快速安排部署。江西省委书记、省委应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组组长刘奇表示：党中央决定我省对口支援随州“是对我们的信任，更是对我们的重托，使命光荣、责任重大”，“坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度”，“要切实提高政治站位”，“不折不扣完成好对口支援湖北省随州市新冠肺炎防治工作任务”[10]。同时，在上述会议及后续会议上就江西省就做好对口支援随州工作第一时间作出了安排部署。辽宁省副书记、省长、省防疫防控指挥部总指挥唐一军在《辽宁省新冠肺炎疫情防控指挥部专题会议》上表示：“党中央决定辽宁对口支援襄阳，是对我们的高度信任和高度重托”，“党中央赋予我们的光荣使命”，“坚决扛起对口支援的重大政治责任”，“增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”，“坚决完成党中央交给的对口支援任务”[11]。同时，在上述会议及后续会议上就辽宁省就做好对口支援襄阳工作紧急作出了安排部署。其他十六省（自治区和直辖市）与上述重庆市、江西省和辽宁省的政治表态和政治工作部署表现十分相似。十九个省地方领导人对党中央部署的对口支援政策目标政治表态上积极和政治工作部署上迅速主要动力源于两方面。一方面，疫情防控工作是“当前重大的政治任务”，十九省予以高度重视，努力提高政治站位。在十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的组织框架里，党中央是政策决策中枢，负责对口支援决策的顶层设计和统筹全局。“与中央政府直接打交道的是省级政府，中央政府与其他层级政府之间的联系是以省级政府为中介的”[12]。政策目标落实在各个省级层面，负起对口支援的总责，再向下一级继续抓好工作部署、组织动员、调配资源、监督考核等工作。正如习近平总书记在党的十九大报告中提出要“坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制”，“强化党政一把手负总责的责任制”[13]。“地方政府对口支援灾区来自中央政府的分派，对于支援方地方政府而言，是一种必须完成的政治任务”[14]。十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情工作作为一项重大的政治任务，即它“是由权威主体直接下达给下级的事务安排，下级必须完成”[15]。各个省领导人努力提高政治站位，是向以习近平同志为核心的党中央作出对口支援决策部署看齐，坚决执行和贯彻以习近平同志为核心的党中央作出对口支援决策。跳出地方利益的角度看待问题和解决问题，克服本位主义，站在以习近平同志为核心的党中央的高度去做对口支援工作，切实做到树牢“四个意识”、践行“两个维护”。另一方面，“责任包干”和竞争关系，推动19省高效完成党中央布置的政策任务。十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情工作大体相似，即组建支援队伍努力提高所对口的市州及县市的收治率、治愈率，降低感染率、病死率。对于十九省来讲就是要“责任包干、落细落实”，这是十九省对党中央关于对口支援湖北政策目标的整体承接。在上文中提及到，党中央强调：在疫情斗争中考察识别干部，针对湖北和武汉前期疫情防控工作存在的严重问题，党中央对其作出重要调整充实，体现出党中央对地方领导人在危机治理情境下政治品格和治理能力的高度重视。对于十九省地方领导人来讲，是一种“晋升－淘汰”式的奖惩方式和及时的警示。事实上，按照属地管理原则，即“谁管理、谁负责”，对于十九省领导人来讲要切实做到守土有责、守土担责和守土尽责。此外，从委托代理理论视角来看，多个代理人面对同一个委托人的情况下，通过鲜明的奖惩方式和绩效考核对多个代理人提供了横向竞争的情景框架。十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情工作构成了“一个”委托人，“十九个”代理人的结构性特点。十九省是党中央下派此项政治任务的代理者，党中央作为唯一的委托者，呈现出“十九”对“一”的代理委托格局，强化了十九省之间竞争效应。十九省对所承接党中央的政策目标相对单一和明晰，以“结果考核”和“人格化问责”为导向[16]，易于党中央的监督和考核。同时，中央赴湖北指导组的主要职责是督导湖北武汉把习近平总书记和党中央的指示和部署贯彻落实到位和对不作为、乱作为、不担当等问题作出调查。作为党中央的派出组织，中央赴湖北指导组坐镇疫情防控一线，克服了党中央与省级政府之间疫情信息的不对称性，更有利于监督和核实省级政府的实际工作状况。所以，十九省地方政府普遍采取透明且高效的行动努力在这次对口支援活动中脱颖而出或避免问责追责。

四、十九省对“对口支援”政策的任务分解

“中央政府将对口支援作为一项政治任务下达给省级政府，并将落实责任留给支援方的省级政府；省级政府再将对口支援任务分解给地市政府，由地市政府承担具体的对口支援的事务。因此，最终任务仍然由市县政府落实完成”[15]。十九省在对口支援政策目标任务进行分解，将疫情防控对口支援任务分配给各省（市）直属部门或者进一步将任务分解至市（县）部门。在通过政策目标的层层设定和层层分解，即“上级抓下级、下对上负责、级级抓落实”调配医疗人员和物资等快速“左右横向”配置到湖北省。例如，重庆市对口支援孝感政治任务在医疗人员上的分解和落实，它将对口支援任务分解和落实到本市直属医院和区县级医院。2020年2月11日重庆市组建呼吸、感染、重症等142人医护人员，他们分别“来自我市6家市级医院和7个区县的11家医院”[17]。2月17日“前往孝感的45名‘白衣战士’，来自全市13家医院”[18]。“截止2月21日，重医附一院、市中医院等11家三甲医院、市人民医院等13家医院、9个区县的18家医院，对口支援湖北孝感”[19]。再如，重庆市对口支援孝感政治任务在生活物资上的分解和落实。“2月21日，100吨柑橘从忠县出发运往孝感……潼南区援助湖北的200余吨蔬菜、水果也出发驰援孝感”[20]。“在接到驰援孝感市紧缺物资指令后，渝北区立即决定拿出其中的一半即15吨酒精……一并运往孝感市”[21]。例如，黑龙江省对口支援孝感任务在医疗人员上的分解和落实，它将对口支援任务分解和落实到本市直属医院和区县级医院。2020年“2月14日，该省（黑龙江）大庆、佳木斯、双鸭山、黑河4地104名医护人员先期抵达安陆开展工作”[22]。2月23日，黑龙江省“第八批驰援湖北医疗队共201人，由省医院、绥化市、齐齐哈尔市、牡丹江市、哈尔滨市选派的医护人员组成”[23]。人员专业分别为呼吸内科、传染病或感染病学、重症护理和呼吸护理等。例如，江西省对口支援随州任务在医疗人员上的分解和落实，它将对口支援任务分解和落实到本省直属医院和市区级医院。2020年2月11日，江西省128名政治素质高、业务能力强的医务人员“从全省10个设区市和省直医疗卫生单位精心挑选了128名”[24]。江西省第三批对口支援随州医疗队，分别“从省直医疗机构、省市疾控机构、赣州市卫生健康系统中精准抽调”[25]。2月23日“江西援随医疗队389名队员，来自全省11个设区市的140余家医院”[26]。从十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的调动医疗人员的总数据来看，“这是一次多达数千人的跨省大调动：天津派出130名医务人员对口支援恩施，贵州派出823名医务人员对口支援鄂州，湖南派出609名、山东派出591名医务人员共同对口支援黄冈，江苏派出347名医务人员对口支援黄石，内蒙古派出163名、浙江派出142名医务人员共同对口支援荆门，广东派出578名、海南派出274名医务人员共同对口支援荆州，河北派出22名医务人员对口支援神农架林区，广西派出130名医务人员对口支援十堰，江西派出391名医务人员对口支援随州，山西派出469名医务人员分别对口支援仙桃、天门和潜江，云南派出493名医务人员对口支援咸宁，辽宁派出425名、宁夏派出216名医务人员共同对口支援襄阳，黑龙江派出537名、重庆派出800名医务人员共同对口支援孝感，福建派出265名医务人员对口支援宜昌”[27]。可以看出，对对口支援政治任务的层层分解和再分配，十九省均把对口支援的责任和任务下移到了市、区县等。各地的市、区县等对所属省负责，这样确保了十九省对口支援政治任务的全面完成。十九省为完成所承担“责任包干”的对口支援政治任务，实行“任务分解、级级落实”的运作机制，“以责任体系为基础，以考核体系为动力”[28]。任务分解、责任包干和地方竞争是内在一致、相互支持且协同变化的三个因素，促使基层、地方与中央形成了相互支持和明确责任的目标体系。

五、十九省“对口支援”的政治保障

“高度集中、高度权威同时也是高效的权力结构”[29]是十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的政治保障，是其有效运行的必要条件。主要体现在两个方面：一方面，中国特色中央集权式的单一制国家结构，为十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情提供了重要的制度支持。在中央政府向地方政府分权改革的过程中，地方政府在处理行政、经济等领域上问题具有较大的自主性。但是，在政治领域上，地方政府仅仅是中央政府的执行机构，尤其人事权，是中央政府对地方政府有效控制最关键的手段，自上而下的人事管理，这是一种命令式控制机制。正如邓小平所说：“权力必须下放，但这是在集中统一领导下的权力下放”[30]。人事权体现在“控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段，也是政治单一制的核心特征”[31]。“在行政权力、经济权力和司法权力等诸多方面却是分权的”，“中国既不是绝对的中央集权国家，也不是权力分散的国家。在政治上，尤其是干部人事问题上中央政府确实是集权的”[32]。可以看出，中央政府以人事任免为核心的垂直控制体制是中国政治体制的突出特点。与此同时，“中央政府与地方政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”，这种“职责同构”特点在中央与地方的机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”[33]。从中央政府一直到乡级政府，每一级政府都管理大体相同的事情，“‘职责同构’保证了中央的‘权威’，使公共政策能顺着‘条条’逐级往下推进”[7]。特别是涉及中央权威和集中统一领导的政府机构必须保持“上下对口”。中央政府控制人事权和各级机构上的“职责同构”，保证了中央政府对地方政府的控制权和支配权，中央政府能够在短时间内能够有效地将地方组织和动员起来。另一方面，总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，为十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情提供了最为根本的制度保障。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。中国共产党是当代中国政治体制的中轴，是各项事业的领导核心。首先，党中央在指导思想和路线方针政策以及重大原则问题上拥有决策权。党的十九大明确指出，坚持党中央集中统一领导是最高原则，是党的政治建设的首要任务，是最根本的政治规矩。“中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的各个部门要贯彻落实”，国家政权机构、事业单位和社会团体等也要贯彻落实[34]。其次，中国共产党以党委会和党组形式嵌入到国家政权组织体系之中，将其方针、路线、政策影响到国家政权层面，“党发挥权威性影响力的前提”[35]。正如习近平总书记所说：“在我国，党的坚强有力领导是政府发挥作用的根本保证”[36]。再次，中国共产党坚持党管干部的组织原则实现组织领导。“人事工作采取了直接的、独占的领导方式”[37]对各级各类干部实行有效的管理权和监督权。最后，中国共产党的组织系统也是职责同构的。“从中央到地方各级党委以及政府职能部门、国有企业事业单位和重要人民团体的党组织，自然是中国纵向领导体系中的一条‘主线’，而且党委职能部门的设置也是同构的”[33]。基于上述两方面，“只要党加强控制，就能迅速积聚权力，从而拥有绝对的权力”[38]。十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情具有急难险重、任务量大、点多面广的特点，充满了跨越权责边界、跨地理边界的复合型公共事务，往往使得单一部门难以有效应对，需要进行跨地区、跨部门、跨层级、跨领域之间协调统筹。党中央和各级党组织围绕“结构整合、资源聚集与功能重组”三个方面内容展开“跨界合作”机制，构建一个统一协调、互为呼应、整体运行组织体系。十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情，核心要义就是要加强党的集中统一领导，进一步发挥中国共产党总揽全局、协调各方的领导优势和中国特色社会主义集中力量办大事的优势。以习近平同志为核心的党中央，高位推动，处理中央与地方和地方HYPERLINK①与地方之间“条块关系”。中国共产党从中央到地方再到基层建立起庞大的组织网络，具有非常强的组织动员能力，形成了全国一盘棋、集中力量办大事的中国特色举国动员体制。十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情是一项命令性的政策活动，通过层级性的“强制动力”，对口支援的“科层制机制”能够快速、有序地运转起来，为其奠定了重要政治保障和必要条件。

六、结论

疫情就是命令、防控就是责任。截至2020年3月24日，湖北省除武汉市外已连续20天没有新增确诊病例，这是十九省对口支援工作下汇聚起的强大合力，是新时代国家治理体系和治理能力显著优势的生动体现。实践证明，以习近平同志为核心的党中央统筹安排十九省对口支援湖北16个市州及县级市应对新冠肺炎疫情的部署是及时而且有效的，彰显出中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的重要优势。以习近平同志为核心的党中央由足够的权威和有效的治理方式，激发了十九省对口支援湖北应对新冠肺炎疫情的积极性。对口支援活动在中国的成功，西方国家尤其是西方联邦制国家却难以复制，这主要依赖于总揽全局、协调各方的党的领导制度体系和中国特色中央集权式的单一制国家结构，它强大的组织力、高效的执行力和广泛的凝聚力有利于聚集力量、整合资源，数千人的跨省大调动，分秒必争星夜驰援荆楚大地的医疗物资大流动，见证的是中国意志、中国速度和中国力量。