司法解释的行政法地位

2020-02-22田一博

科技风 2020年5期

摘要：在我国，司法解释有着十分重要的地位，仅就数量来说，其大大超过了法律本身，同时还可以作为裁判依据在判决中引用。由于行政诉讼的出现，行政机关作出的行政行为的合法性要接受法院审查。而司法解释在其中发挥着重要作用，在相当情况下，法院会依据司法解释作出行政行为是否合法的判断。这种现象不得不令我们反思行政法司法解释的行政法地位，这也是本文讨论的出发点。顺此思路，本文认为司法解释的效力仅次于法律，在有权机关未推翻之前，各个机关应当一体遵循。

关键词：行政法司法解释;行政诉讼;行政行为;合法性审查

由于在行政诉讼中，只有最高人民法院发布的司法解释发挥着作用，具有裁判依据的效果。因此本文讨论的司法解释仅限于最高人民法院发布的，而不包括最高人民检察院发布的司法解释。

一、司法解释的本质

作为中国特色的司法制度，司法解释发挥着十分重要的作用，时至今日已经是各级人民法院不可或缺的审判依据和审判指导。对于司法解释的讨论文章，更是不计胜数。但是纵观目前对司法解释的讨论，仍有不足之处。仅笔者来看，有以下几点：（1）讨论许久，得出了可靠结论、确定结论的文章少之又少;（2）讨论的问题比较集中，主要涉及司法解释权[1]、司法解释的分类或者说类型化、司法解释与立法解释的关系、司法解释的功能、司法解释的效力等方面。对于司法解释权的讨论不能说没有意义，但是仅仅是学术和理论上的。无论这个权力来源有无正当性，其存在、行使及产生的效果等已无法消除，这个权力将继续存在并发挥作用。司法解释的分类还是有着一定现实意义的，有的学者根据司法解释的不同分类来认定其效力。[2]而且将司法解释分为抽象和具体，可以和司法解释权结合起来讨论，例如其行使边界，是否侵犯了立法权。司法解释的功能讨论也是有意义的，但是对于功能的讨论有了较为确定的答案，仅仅是从不同的角度而言的。[3]司法解释的效力是个比较重要的问题，对于效力的认定有许多不同的方法和标准，至今没有准确的定论，唯一确定的就是司法解释具有法律效力。[2]

如果要论及其效力，首先得确定的它的位阶。我国的规范性文件位阶分为以下几个层级：法律、行政法规、地方性法规、规章（部门规章和地方政府规章），它们之间有着确定的效力等级。[4]但是我们看到，司法解释并不属于这些位阶当中的任何一种，《立法法》将有关司法解释的规定放置在第六章附则部分也表明了这一态度。同时我们也得到了另一个讯息：司法解释不属于法律体系当中的规范。如果从这个角度来说，司法解释没有规范意义上的效力，因为它根本就不属于任何一种法规范，更何谈及法规范所具有的效力呢？另外一个方面，我们可以看出法律体系中规范的制定主体只包括两大类：权力机关和行政机关。即全国人大及其常委会、省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会、国务院、国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省级人民政府和设区的市人民政府等。由此而见，最高人民法院既不是权力机关，也不是行政机关，其发布的司法解释也无法放置在法律体系所包含的规范之中，因而其没有规范效力也就是顺理成章的了。虽然最高人民法院自己宣布，其所发布的司法解释具有法律效力。[5]但是笔者认为这里的法律效力并非个规范位阶之间的效力等级高低意义上的效力，因为这个意义上的效力只能由宪法和法律来规定，具体而言就是《立法法》来规定。[2]所以，要探究司法解释的效力，就要探究司法解释的本质，也就是探讨其和各个法律体系中规范的关系。

根据《立法法》第一百零四条的规定：最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。这个规定相较于1981年全国人大常委会发布的《《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》中的相关规定，更进一步明确具体了。[6]从这条规定来看，最高人民法院对于审判工作中具体应用法律的解释就是我们指称的司法解释。有的学者提出，最高人民法院的司法解释应当是对法律条文进行解释，也就是说司法解释的对象限于法律条文，[7]而不包括事实等其他方面。但是根据本条规定，司法解释“应当主要针对法律条文”，这里的主要二字至关重要。法律条文的每一个字都并非多余，这里的主要显示了最高人民法院司法解释的对象主要是法律条文，然除此之外还可以涉及其他方面，例如事實。这就给司法解释对象的扩张留下了余地和空间。

（一）司法解释主要是对法律条文的解释

根据以上论述，司法解释针对的对象主要是法律条文。换言之，司法解释就是对法律条文所进行的解释。这种解释是在审判工作中具体应用法律而作出的。但是司法解释在两种情况下就不能作出：（1）法律的规定需要进一步明确具体含义的;（2）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。遇到这两种情况，最高人民法院应当提请全国人大常委会提出法律解释的要求。但是，司法解释产生了怎样的效果呢？因为我们讨论的是行政法领域内的司法解释，所以我们举出行政法司法解释来说明。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一条第二款，列出了十项不属于人民法院受案范围的行为种类。根据司法解释的规定，这些行为不属于人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第十二条从正面规定了受案范围，列举了十一项属于受案范围的行为种类，所以司法解释第一条应该是针对第十二条的解释，因为十二条规定了受案范围。这实际上产生了两个效果：一是表明这些行为不属于行政诉讼的受案范围;二是这十种行为和第十二条列举的行为有着本质不同。我们知道，行政诉讼法修改后，最高人民法院发布了两个司法解释，笔者引用的是2018年起施行的最新一部。这些行为不属于行政诉讼的受案范围，是人民法院经过审判工作的实际制定的，从最高人民法院2015年发布的司法解释来看也可以证明此点。[8]也就是说，在《行政诉讼法》实施后，经过近两年的实践，最高人民法院认为这十种行为不属于受案范围。也就是说，这些行为不适用《行政诉讼法》的规定，不能受到人民法院的合法性审查。这是对于《行政诉讼法》的根本性的影响，直接决定了行政诉讼法的适用范围。当然，这仅仅是从审判机关的角度而言的。如果是从行政诉讼是对行政机关的监督、保护公民合法权益的角度来说，影响就更为重大了，因为它直接关涉到公民的合法权益能否受到司法救济。这样的规定，实际上已经属于《立法法》第四十五条第二款第二项所规定的“明确适用法律依据”了。该司法解释第一条第二款的规定将十种行为排除在了行政诉讼法的适用范围之外，这就是对适用《行政诉讼法》的行为范围的明确。

（二）司法解释的地位

通过以上的阐述，我们发现了这样一个问题：如果说法律解释所起到的作用或者说功能在于《立法法》第四十五条第二款所规定的两种，那么司法解释也同样具备了这样的功能和作用，[9]这也可以解释为什么全国人大常委会作出的法律解释大大少于司法解释。[10]得出这个结论，有一个前提：即司法解释是针对条文的解释。根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第六条第二款的规定：对在审判工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律制定的司法解释，采用“解释”的形式。因此只有“解释”形式的司法解释才能起到这样的功能。对于法律解释和司法解释的关系，学者们进行过大量而有意义的讨论。有相当一部分学者认为对法律条文进行解释是司法权的内在需要，此项权力不应配置于全国人大常委会，[11]但是这不是笔者本文所欲讨论的内容。既然司法解释也起到了和法律解释完全相同的功能，而且在经常地起到这样的功能，我们可以说司法解释在本质上和法律解释具有着内在一致性。也就是说，法律解释和司法解释在本质上是相同的，都是对法律条文所做出的解释。这一点也构成了其本质相同的根本原因：既然二者都是对法律条文的解释，恐怕只是涉及到解释方法的不同。无论如何，都必须符合立法目的、原则和原意。这一点在全国人大常委会作出法律解释的时候也是不得不遵守的。由此，从解释的对象、解释的要求来看，二者具有内在一致性，或者说本质相同就是顺理成章、无法避免的了。

通过上面的论述，我们得出了司法解释在主要方面和法律解释本质上是相同的，如果我们将司法解释的其他方面不做考察，我们可以说司法解释和法律解释在本质上相同，或者仅就针对法律条文的司法解释而言，我们也完全可以得到这个结论。既然二者在本质上相同，其区别在什么地方呢？除了一些技术方面的不同之外，最主要的区别就是其制定主体的不同。法律解释是全国人大常委会作出的，而司法解释是最高人民法院作出的，这就是其最主要的区别。制定发布主体在我国的法律体系中是一个十分重要的因素，各规范的效力位阶的高低，同时也体现着各制定主体在国家机关体系中的地位。如果我们从这一角度来看，我们倒是可以说司法解释的地位或者效力位阶可以根据最高人民法院在国家机关体系中的地位来确定。当然这仅仅是一个符合立法法内在体系的角度而已，我们现在阐述明白了司法解释的本质，那么之后的问题展开就有了清楚的前提和基础。

既然司法解释和法律解释在本质上是相同的，其区别在于制定发布的主体不同，那么司法解释的效力及拘束范围如何呢？如果按照制定发布主体在国家机关体系中的地位来确定其效力，那么我们可以说司法解释的效力和行政法规的效力相同。按照宪法确立的国家机关体系，在中央层面全国人大及其常委会的地位高于“一府两院”，而国务院和最高人民检察院、最高人民法院的地位应当是平等的，所以司法解释的效力和行政法规相同是有着制度基础的。但是，司法解释和法律解释的本质相同这一点，决定了司法解释和其他法律体系中的规范是不同的。仍然是行政法规为例。行政法规不能和法律相抵触，这一点已经由立法法所确定了。[12]正如上文所指出的，司法解释不属于我国法律体系中的规范，其不属于任何一个规范位阶。既然它不属于任何规范位阶，那么就只能依附于某一位阶而存在。而这个位阶清楚无误的是法律。我们可以这么说，没有法律就没有司法解释（无论从根本还是现实来说，都是说的通的，没有法律不仅使得主要解释对象不复存在，审判工作当然也无法进行，紧接着司法权运作就会全面瘫痪，因而其他方面的司法解释也段无可能）。既然司法解释是对于法律的解释，是对于法律条文含义的进一步明确，从这个意义上来说，它的地位似乎要比行政法规高一些。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，国务院、中央军事委员会、省级人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释通法律相抵触，可以向全国人大常委会书面提出审查要求。[13]也就是说，在全国人大常委会没有作出修改、废止的决议前，司法解释是对法律条文的唯一解释。另一方面，在全国人大常委会没有作出修改、废止的决定之前，或者說在这些国家机关提出审查要求后，全国人大常委会作出了认可司法解释的决定，这时的司法解释就是得到权力机关、或者说法律解释机关认可的解释。既然法律解释机关都认可了司法解释对法律条文的解释，这种解释就带有了另外一种效果——对法律条文解释的权威性和唯一性。毫无疑问，除了全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院之外，其他机关无权对法律作出解释，就连国务院也没有这个权力。既然司法解释对法律条文的解释带有着唯一性和权威性（在全国人大常委会没有要求其修改、废止的前提下），这种解释就不应该仅仅对各级人民法院的审判产生效力，而是发生了“外溢效果”。这种情况的发生应该说是必然的，民商法领域的司法解释已经产生了调整当事人双方权利义务的效果，这也是我们以上分析能够得出的必然结论。既然司法解释有了这样的效果，那它的地位似乎不能再和行政法规相同了，而是高于它了。因为此时司法解释对法律含义的规定就是法律含义本身的原意，由此行政法规都必须遵从。但是它不是法律解释，所以它的地位比法律解释要低。如果法律解释等同于法律的话，我们可以说司法解释的地位低于法律高于行政法规。[14]

二、结语

行文至此，司法解释在行政法中的地位就比较明白了。根据司法解释所针对或者围绕的对象，或者所依附的法规范，根据法律而做出的司法解释，在全国人大常委会没有作出修改、废止的决定前，其享有低于法律，高于行政法规的地位;根据行政法规作出的司法解释，在国务院没有作出解释前，享有低于行政法规、高于地方性法规、规章的地位，这是行政诉讼中司法解释的地位。没有行政诉讼，就没有针对行政法律规范所作出的司法解释，这一点是不言而喻的。而这个地位本身也是行政诉讼给予的，正如前文所分析的行政诉讼的性质那样，行政行为的合法性由人民法院决定，从根本上就提供了司法解释如此地位的条件。而我们可以发现，行政诉讼的本质就是人民法院对行政行为依据的法律的再审查、再适用、再解释。不赋予司法解释如此地位，对于行政行为的审查就无法实现。

而且我们也发现，在这样地位的配置背后，也显示出了人民法院的某种权威性，尤其是对行政机关的权威性，这恰恰是行政诉讼的制度安排所需要的。但是，这样的制度依然牵涉到审判机关和行政机关之间的关系问题，而这个问题毫无疑问是个宪法问题。

参考文献：

[1]包括权力来源、权限范围、行使方法等.

[2]王成.最高法院司法解释效力研究.中外法学，2016（1）.

[3]孙华璞.关于完善我国司法解释问题的思考.中国应用法学，2017（3）;胡伟新，吴光霞，等.中国司法解释制度的发展与完善.法律适用，2014（12）;冯军.论我国行政审判中的司法解释.法学，1991（2）.

[4]《立法法》第87条、第88条、第89条、第91条明确规定了各层级之间的效力高低.

[5]《最高人民法院關于司法解释工作的规定》第五条：最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力.

[6]该《决议》规定，“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释.凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释.

[7]曹士兵.最高人民法院裁判、司法解释的法律地位.中国法学，2006（3）.

[8]此司法解释并未对受案范围作出相关规定，因此2018年发布的司法解释是人民法院根据审判实践得出的结论.

[9]这里笔者所提到的法律解释和《立法法》第二章第四节所规定的“法律解释”完全相同，或者说就是《立法法》上的法律解释.

[10]根据笔者的简略统计，以解释为标题，全国人大常委会对法律的解释仅30余个，但是最高人民法院的司法解释却有300个，这还不包括以“规定”、“批复”、“决定”为标题的.