浅析精准扶贫审计组织方式
2020-02-22陈桂香
陈桂香
0 引言
在审计资源有限的前提下,如何整合审计力量,实现政策、资金、项目有重点和有深度的全覆盖,这就要求审计机关创新和改进审计组织方式。
回顾以往文献资料,学者们总结了当前精准扶贫审计存在的问题,包括覆盖范围的有限性、审计力度和深度不够、资源整合不到位等,并提出要实施审计全覆盖和跟踪审计(寇永红,吕博,2014)。据此,高红玫、赵璐(2017)从明确目标、完善内容、把握重点、建立健全制度体系等方面提出了完善精准扶贫跟踪审计的对策建议,刘国城等(2019)从信息化平台建设、大数据技术应用、协同合作等角度探讨全方位扶贫跟踪审计机制。已有文献主要从理论和体制机制建设提出改进建议,但对于如何组织开展精准扶贫审计以实现审计全覆盖和跟踪审计研究较少,因此本文对精准扶贫审计组织方式进行研究,具有一定的实践意义,可以为审计工作提供实践建议,并在一定程度上丰富了精准扶贫审计理论。
1 精准扶贫审计内涵及特征
1.1 精准扶贫内涵
目前我国不少学者选取精准扶贫作为独立研究对象,并对精准扶贫概念进行了界定,关于精准识别、精准帮扶、精准管理是精准扶贫的基本内容已形成共识,但本文认为汪三贵和郭子豪的观点最具代表性,即因地制宜因人制宜地制定扶贫政策和措施,通过针对性的帮扶,从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍,达到可持续脱贫的目标,主要内容包括贫困户的精准识别和精准帮扶,扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。因为根据2015 年6 月中央提出的“六精准”要求,精准扶贫要求扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人精准、脱贫成效精准,所以精准扶贫还应当包括对脱贫成效的考核。
1.2 精准扶贫审计内涵
目前国内学者并没有专门对精准扶贫审计内涵做出界定,但许多研究表明精准扶贫审计工作存在“两个疏于”。一是疏于全面审计,二是疏于事前、事中的全程审计。本文在考虑精准扶贫审计特征的基础上,对精准扶贫审计的要素进行概括提炼:精准扶贫审计是为促进扶贫政策落实和保证扶贫资金精准使用,审计人员充分利用大数据方法,以扶贫政策和扶贫资金为主线,对精准扶贫政策和精准扶贫资金进行全面、全程审计监督,并对阻碍精准扶贫相关工作的机制体制建设提出改进建议。
1.3 精准扶贫审计特征
根据精准扶贫审计内涵和已有的大量审计实践,本文总结了精准扶贫审计具有以下特征:
(1)重点性。脱贫攻坚是我国当前重大的政治问题、社会问题、经济问题、民生问题,审计机关对精准扶贫的审计监管是精准扶贫工作的重要环节,因此精准扶贫审计自然会受到党中央和各级领导的重视和关注。
(2)全面性。审计范围需要涵盖所有的精准扶贫资金,审计地区范围涵盖所有的具有脱贫攻坚任务的贫困县、贫困村,审计内容包括扶贫政策、扶贫资金、扶贫项目的各个环节,实现审计监督全覆盖。
(3)宏观性。精准扶贫审计不仅需要审计精准扶贫政策落实和资金分配使用情况,更需要基于此考虑各项扶贫政策发挥的合力效益。因此精准扶贫审计需要综合考虑各部门的扶贫政策,从全局上把握扶贫工作开展情况;审计目标要体现宏观性和建设性,揭示和反映阻碍精准脱贫的体制机制问题。
(4)全程性。精准扶贫审计包括对政策制订的审计到及时跟踪审计政策的执行落实到最后评价政策绩效,监督资金从筹集到分配拨付到管理使用的运作全过程,实施扶贫项目的立项申报、招投标、建设、验收的全程跟踪审计。
2 精准扶贫审计内容
2.1 精准扶贫审计思路
精准扶贫应当围绕精准扶贫工作流程展开,坚持政策、资金两条主线,开展全程跟踪审计。审计机关在扶贫政策制订完毕、公示征求意见稿时介入,审计政策制订的科学性和可行性,并检查相应的政策资金配套情况;随后及时跟踪审计政策的执行落实情况和资金分配使用情况;最后检查政策绩效和资金绩效。
2.2 精准扶贫政策审计内容
第一,政策制订的科学可行性审计。科学性是指政策是否根据贫困人口的真实状况和差异化的脱贫需求针对性地制定;脱贫目标和补助标准等是否符合上级政策要求;各项扶贫政策的扶贫资金分配管理和项目安排是否统筹一致,相互间不存在矛盾或冲突。可行性是指具有实施的条件和可能,具有可操作性:一是审计扶贫资源配置是否能够保证政策的顺利实施,具体就是扶贫资金与贫困程度、脱贫任务是否挂钩,资金分配应存在差异化倾斜。二是利用3S 技术了解贫困地区的资源、生态环境,进而关注产业项目是否符合当地条件。
第二,政策执行落实跟踪审计。一是审计扶贫配套政策进展情况,沿着政策安排和项目资料追踪到项目,对水、电、通信、教育、医疗等基础设施项目进行全程跟踪审计。二是检查扶贫帮扶措施落实情况,检查审计贫困户是否有帮扶责任人、帮扶责任人是否根据贫困户的致贫原因将帮扶措施细化,并将教育扶贫、健康扶贫、社保兜底扶贫、异地搬迁扶贫、产业扶贫等帮扶措施落到实处。三是检查扶贫资金统筹整合落实情况,检查各部门各项涉农资金整合情况,有无制订相关政策明确整合资金的使用范围。
第三,政策的绩效审计。在一项政策执行完成后,关注其是否实现预期的政策目标,并揭示阻碍政策落实的体制机制问题,据此提出改进意见。
2.3 精准扶贫资金审计内容
第一,资金精准分配审计。一是审计各部门在向不同地区分配扶贫资金时是否充分考虑了脱贫任务、贫困程度而保证资金的差异化倾斜,实现资金与脱贫任务的精准匹配,避免资金向某个地区投入不足或投入过多的问题。二是在各重大民生项目资金拨付前,严格审查各项目立项申报资料,检查项目的真实性、规范性。
第二,资金使用审计。一是重点审计建档立卡户的精准识别,保证资金的精准使用。具体来说就是运用大数据审计方法将识别的贫困户基本信息与在编事业人员信息、税务部门的车辆购置税登记信息、房产部门的房产税信息、工商部门的注册登记信息进行关联核对,以寻找疑点数据。二是审计资金使用的合法合规性,检查资金使用部门是否按照扶贫政策的指引在规定用途和范围内使用资金,若存在调整资金用途的是否严格遵守相关规范程序。
第三,资金绩效审计。审计扶贫资金的投入所带来的经济效益、社会效益和生态效益。
3 精准扶贫审计组织方式
鉴于审计机关人员有限,而精准扶贫审计内容多样和审计监督全覆盖的工作要求,本文认为精准扶贫审计应当开展联动审计。
3.1 联动审计的内涵
联动审计是指国家审计机关为了弥补当前人力不足的劣势同时又保证精准扶贫审计的深度和广度,实行上下联动、左右联动,形成业务合作、共同参与的审计模式。
一是,上下联动。上下联动是由上级审计机关组织实施的对精准扶贫实行“上审下”的一种组织方式。与传统的“上审下”不同,上下联动指从上级审计机关、下级审计机关各处室分别抽调审计人员,由上级审计机关审计人员担任审计组组长,共同组成审计小组;并由上级审计机关出具审计通知书、审计报告,保证精准扶贫审计的整体性、宏观性、全局性。
二是,左右联动。左右联动是审计小组就精准扶贫重大事项与当地扶贫办、财政等扶贫主管部门进行沟通交流。审计小组可充分利用自查自纠的工作成果,既帮助确定审计重点方向,也能使两者工作成果互相核对。
3.2 联动审计的实施路径
(1)建立统一的评分标准。联动审计打破各层级审计机关、各部门独立执行任务的传统组织方式,组成了多层级、多部门的临时性、一次性审计小组,审计人员受到小组和原部门的双重领导,然而审计人员的年度奖励、晋升等考核仍受原部门、原单位的管理,如果不合理处理审计人员在精准扶贫审计中的表现与所在部门单位的考核的关系,会造成审计人员在工作中积极性不高、责任意识淡薄等现象。因此,审计机关需要针对审计人员在精准扶贫审计工作中的表现建立统一的评分标准,并合理划分这个评分在其部门考核中的综合评分比例,让审计人员在精准扶贫审计中的工作与部门考核挂钩。
(2)合理分工。联动小组组内人员的专业知识、业务能力参差不齐,审计组长应围绕审计目标和审计重点问题,根据审计进度安排合理分配审计任务。第一,审计组长必须发挥业务主导作用,及时沟通协调组内工作。第二,精准扶贫审计要求实行全程跟踪审计,由于受地理条件、时间、审计成本等因素的限制,审计组长可指导下级审计机关的组内人员进行实时监督,并就疑难问题及时沟通交流,发挥“同级审”的优势。第三,同时为了发挥“上审下”的优势,针对审计重点问题和重要审计时间节点,业务经验丰富的上级审计机关的组内人员必须亲临现场,与下级审计机关人员共同参与现场审计。
(3)充分利用信息技术。第一,充分利用上下级审计机关的信息交流、数据交互平台。为了避免上级审计机关的组内人员没有全程实地参与精准扶贫审计,引起下级审计机关的组内人员消极怠工,下级审计机关的组内人员应就独立执行的审计事项通过上下级审计机关信息交互平台及时报告给审计组长,便于审计组长的监督复核。第二,充分利用审计机关与财政、扶贫办等被审计单位的数据连接平台。数据连接平台除了各部门数据的关联分析进行贫困人口的精准识别审计,还便于审计人员实现远程实时审计,与由下级审计机关人员的实地实施的审计事项进行核对。
3.3 联动审计的意义
第一,是审计人力资源的最优化利用。传统的扶贫审计组织方式通常是各级审计机关先开展“异地交叉审”或“同级审”,上级审计机关再根据年度工作计划抽审部分下级行政区,检查下级审计机关的审计工作质量。这种组织方式是保证审计质量的必要工作,但是与审计机关的人力资源条件是矛盾的。联动审计弥补了传统审计方式的不足,通过上下级审计机关人员共同参与审计,在审计人力资源有限的条件下,保证了“上审下”“同级审”的同时进行,避免了资源浪费;同时也充分发挥了“上审下”“同级审”的优势。
第二,保证审计工作质量。一是保证审计取证工作的顺利进行。在传统的扶贫审计组织方式中,“异地交叉审”和“同级审”对同级部门进行审计,由于两者地位平级,可能会存在个别部门不配合审计工作,阻碍审计人员的取证。上下联动审计的通知书由上级下发,发挥了“上审下”的权威性,保证审计取证工作的顺利进行。二是保证了取证的深度和广度。上级审计机关人员专业性更强、见识更广,其指导的审计工作能够保证审计工作的深度,可以深入查处问题,揭示和反映精准扶贫体制机制问题。三是通过左右联动,取得财政、扶贫等主管部门的工作支持,保证审计人员获取充分适当的审计证据。