水利审计“免疫系统”促强监管的对策分析

侯 洁，贾建明

(水利部审计室，北京 100038)

党的十九大在部署建设现代化经济体系中，把水利摆在九大基础设施网络建设之首，作为深化供给侧结构性改革“补短板”的重要领域，这充分凸显了水利在我国经济社会发展中的重要战略地位。随着水利事业发展进入新时代，我国治水的主要矛盾已经发生深刻变化，治水思路和工作重点也要随之改变，2019年1月15日召开的全国水利工作会议，明确了下一步水利工作的重心将转到“水利工程补短板、水利行业强监管”上来[1]，意味着强监管将是新时代水利改革和发展的主基调，水利审计作为水利行业的重要监督手段，要进一步提高政治站位，精心谋划、认真做好水利审计工作，充分发挥水利审计的“免疫系统”功能，有效防范补短板风险，强化强监管力量，推动水利部党组各项决策部署落地见效。

1 审计“免疫系统”功能研究

2008年3月，时任审计署审计长的刘家义在中国审计学会五届三次理事会上提出了“国家审计免疫系统理论”，指出“审计的本质就是国家经济社会运行的‘免疫系统’”[2]，认为审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能[3]。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出了“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”，至此，审计“免疫系统”功能理论被正式提出[4]。

审计“免疫系统”理论借鉴生物学中的免疫系统，即在经济运行中发挥免疫防御、免疫自稳和免疫监视功能的系统[2]，具有预防、控制并自我稳定以及监督等作用[3]。于玉林[2]根据审计主体的性质，提出审计免疫系统包括3个子系统，即国家审计免疫系统、社会审计免疫系统和内部审计免疫系统。3个审计免疫子系统相对独立，在各自审计领域发挥免疫功能的作用，同时又相互联系、相互协调、相互作用，共同维护国家经济社会运行的安全发展。作为审计体系的子系统，内部审计在组织运行中的功能正如国家审计在经济社会运行中所发挥的预防、揭示和抵御风险的功能一样[5]。

刘建梅[3]阐述了“免疫系统”论的内涵以及内部审计的本质，对“免疫系统”论下的内部审计进行了分析，提出将事后审计向事前和事中审计延伸、建立健全内控机制、提高内部审计在公司治理中的地位等“免疫系统”论对内部审计实践的要求。陈丽莉[6]认为实现内部审计免疫功能应当以具体问题为抓手，有的放矢，从制度不健全、管理不健全的薄弱环节入手，突出重点，同时要保证审计质量，充分利用审计成果等。于玉林[2]认为审计“免疫系统”功能论强调的是审计监督的过程性，审计监督同免疫一样，都是一个过程，免疫的过程中要发挥多种免疫功能，同理，审计监督也应分事前、事中和事后监督，以便充分地发挥审计监督的作用。卢加元等[7]借鉴免疫学中的免疫应答原理，研究内部审计“免疫系统”免疫应答机制，结合免疫应答机制中的免疫识别和免疫“学习—记忆”，讨论了内部审计“免疫系统”的免疫应答机制对当前审计工作实务的要求，提出了审计实践中应做好对审计成果的收集整理、提炼分析，寻找经济活动中的新问题新风险等形成审计免疫力，以及加强信息沟通，建立有效的免疫反馈机制。史广礼等[8]从定位及功能出发，探讨搭建内部审计免疫系统构架，主要包括：建立完整的内部审计制度体系、建立内部审计自我预防机制、检索机制、整改机制、队伍建设等。李少鹏等[9]提出，内部审计不能只关注资金、账务等方面，要从体制、机制和制度上查找可能存在的问题和风险点，从传统的“查错纠弊”会计审计向风险导向审计转变，由事后审计向全过程跟踪审计转变，由以手工审计为主向以大数据、云计算的计算机审计转变。

2 强监管对水利审计“免疫系统”的要求

内部审计作为部门、单位、组织等实施内部控制和经营治理的重要手段，通过监督预防、揭示消除和抵御风险等“免疫”功能保障组织、系统的健康运转。水利审计在水利改革发展中同样发挥着“免疫系统”功能，为水利行业强监管提供有力支撑。

2.1 构建完整有效的水利审计体系

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，着力加强党对审计工作的领导，相继作出一系列决策部署，颁布了《国务院关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等一系列意见办法，提出了实现审计全覆盖的总体要求。为改革审计管理体制，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，中共中央于2018年3月组建中央审计委员会。习近平总书记在5月23日召开的中央审计委员会第一次会议讲话中指出：“加快形成审计工作全国一盘棋。要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。”[10]内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，加强内部审计是实现审计全覆盖的必然要求[11]。水利部党组提出了“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调。随着水利改革发展的不断深入，水利审计工作面临着新的形势，要求水利审计“防范补短板的风险，强化强监管的力量”，充分发挥水利审计的专业监督作用，这也是推动新时代水利事业发展的迫切需要。水利部部长鄂竟平多次听取水利审计工作汇报，指出水利审计作为强监管的重要手段之一，要强化顶层设计，形成完整、有效的审计体系，实现审计监督全覆盖，要明确“审什么”“怎么审”“谁来审”，为安全、高效用好资金提供有力的监督保障；要求水利审计紧跟国家审计管理体制改革的新形势新要求，着眼于水利改革发展大局，紧紧盯住中央财政资金管理使用，用好审计监督这把“利剑”，看住钱、管住人。加强水利审计，与国家审计优势互补，形成审计监督合力，对深化审计监督的深度和广度、推动行业强监管、实现审计全覆盖具有重要意义，既是落实党中央对构建审计监督体系的要求，践行水利部党组对水利审计的指示，也是顺应水利改革发展对审计监督的要求。

2.2 有效发挥水利审计“免疫系统”预防、揭露和抵御风险功能

在水利行业强监管背景下，要坚持以问题为导向，以整改为目标，以问责为抓手，从制度、体制、机制入手，建立一整套务实高效管用的监管体系。通过强有力的监管发现问题，及时堵塞漏洞，有效防范风险。水利审计作为水利监督体系的重要组成部分要认真落实习近平总书记“3.14”重要讲话精神和水利部部长鄂竟平关于“工程补短板、行业强监管”的讲话精神，深入贯彻“是什么”“差什么”“为什么”“抓什么”“靠什么”[12]5个要求，确保补短板到位，强监管有力，做好行业监管的有力抓手。随着我国治水主要矛盾的变化和治水思路的转变，过去的水利审计广度和深度已无法满足强监管的需要，水利审计应当聚焦水利工程补短板目标任务，围绕水利部党组关注的热点、重点和难点，加大对政策贯彻落实情况、水利建设与运行管理、领导干部履职尽责、水资源管理[13]、水生态保护、预算绩效等方面的审计力度，努力实现水利审计全覆盖，加强实时控制，将审计从事后向事前和事中延伸，积极寻找隐藏的问题，及时揭露，及时清除，以问题为导向，有效发挥水利审计“免疫系统”在强监管中的作用，以确保补短板到位，强监管有力。

a. 要对水利部党组的重大决策部署落实情况加强审计监督，按照全国水利工作会议确定的目标，重点围绕脱贫攻坚、防洪安全、农村水利、生态修复等工作，对农村饮水安全、病险水库除险加固、地下水超采、三峡后续工作、水库移民后期扶持资金管理使用情况等方面开展专项审计和审计调查，重点关注政策落实的实际效果、资金使用和工程运行的实际成效，对加强监管和风险防控等提出有效建议，消除安全隐患，摸清政策实效，推动中央兴水惠民政策措施和水利部党组决策部署落实落地。

b. 要以防范资金风险为目标，加大对水利资金使用管理的监督力度，重点关注资金的分配、拨付、管理、使用是否合法合规，严查挤占挪用虚列套取资金情况，确保资金安全有效使用。

c. 加强经济责任审计力度，强化对领导权力运行的监督制约，提高任中审计比例，不断加大对权力集中、资金密集、资产聚集的重点岗位、重点事项和重点环节的审计监督力度，着力关注领导干部贯彻党中央、水利部党组重大决策部署和重大政策落实情况、“三重一大”决策执行情况、主要经济指标完成情况、财政财务收支真实性合法性合规性、内部控制建设及执行情况、审计整改落实情况、廉洁自律情况等，促进权利规范运行和领导干部担当作为。

d. 从计划管理(项目建议书、可研、初设批复、计划的下达分解)、建设管理(项目法人负责制、招标投标制、建设监理制、合同管理制)到资金管理(筹集、管理和使用)以及建设项目进度、效益发挥等方面对水利建设项目进行审计，实现全过程监督，揭示风险隐患，及时督促整改落实，促进项目按期保质完成，有效发挥项目综合效益。

e. 要坚持问题导向，突出重点，对重点领域、重点环节、重点资金、重点项目实行全过程监督，对水利重大投资项目、重大工程项目等进行跟踪审计和专项审计，紧盯工程进度、工程质量和资金风险，着重关注招标投标、建设监理、概算执行、价款结算等重要环节，发挥审计“治已病、防未病”重要作用，及时发现、消除问题隐患，防范、化解重大风险，提高资金使用效率，推进项目发挥投资效益。

f. 对于审计发现的问题，应采取有效措施督促整改，做好审计工作“最后一公里”，确保审计发挥实效，并按照《审计发现问题追责问责办法(试行)》《水利资金监督检查办法(试行)》等法规制度的要求和职责权限，及时移送有关部门处理。

3 在强监管中发挥水利审计“免疫系统”作用面临的制约因素

3.1 水利审计顶层设计不完善

内部审计作为水利行业监管体系的重要组成部分，其顶层设计直接影响审计“免疫系统”功能的有效发挥。水利审计顶层设计还不够完善，体制机制不健全。目前水利部内部审计机构设在水利部直属事业单位，无法做到真正的独立运行，体制机制上还存在不顺畅之处。公开资料显示，国务院组成部门中内部审计职能绝大多数设在本级机关，其中17%的部委独立或合并设置内部审计部门，67%的部委内审部门设置在财务司(局)，可见水利审计体制机制的顶层设计还有待理顺和完善。同时，水利审计的顶层制度体系还不够完善，2018年1月，审计署发布了《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第11号，以下简称“11号令”)，分别从内部审计机构设置和人员管理、内部审计职责权限和程序、内部审计结果运用和责任追究等方面提出了要求[14]，目前水利行业的内审工作规定还未出台，缺乏对整个行业内部审计组织体系、制度体系、工作体系等方面的顶层设计。水利改革发展进入新时代，随着国家有关审计法律法规的修订出台，水利审计的部分制度已经脱离当前实际，亟待修订完善。加快推动建立完善水利审计制度体系，才能满足行业监管的需求。

3.2 水利审计机构不健全、独立性不足

独立性是保障审计结果客观、真实的前提和基础，独立健全的审计机构是保障内部审计独立性，有效开展内审工作的前提，而水利行业许多单位还存在内部审计机构不健全、独立性不足等问题，导致水利审计工作开展不平衡，部直属单位、不同省份的水利审计在强监管中发挥作用的差异较大。这其中既有相关法律制度不健全、体制机制不完善等原因，也与相关单位和领导对内部审计不重视有关。近年来，内部审计在国家审计监督体系中的作用越发凸显，11号令更强化了内部审计的定位与职能，明确了内部审计的力量和成果可以为国家审计有效利用[15]，但同时，水利系统依然有不少单位和领导对水利审计工作重要性认识不到位，没有对水利审计给予足够重视，或未设立单独的水利审计机构，或将水利审计与财务、监察等部门合并，或将水利审计放在下属单位。由于水利审计关联部门较多，权威性不足，致使其独立性受到制约，难以保障独立客观的审计结果。有些单位甚至没有配备专(兼)职内审人员，以致水利审计工作无法正常开展。根据11号令要求，内审机构“应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作”。目前，水利审计一般都是在分管负责人的领导下开展工作。11号令规定“国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。总审计师协助党组织、董事会(或者主要负责人)管理内部审计工作”。目前水利企业普遍未按规定设立总审计师制度。

3.3 水利审计队伍建设不足

新时代对水利审计赋予了新的职责和使命，也对水利审计人员提出了更高要求，然而当下对水利审计的队伍建设还存在不足，主要体现在以下几方面：①水利审计人员的政治站位还不够高，没有充分认识到水利审计在国家监督体系以及水利行业监管中的重要作用，对强监管的认识和理解不够深刻，政治意识和责任担当不足，没有将自己置身于党和国家事业发展以及水利改革发展的大局中思考开展工作[16]，没有切实履行水利审计强监管职责；②水利审计普遍存在任务重、人员少的情况，有审计经费的单位能够借助社会审计的力量完成项目审计，受制于经费的单位不得不减少项目审计的开展，导致水利审计难以发挥应有的作用；③水利审计人员综合素质不足，不能完全适应新时期水利审计工作要求。随着水利行业强监管持续深化，水利审计的范围和深度不断拓展，要求审计人员熟悉精通审计业务，专业知识过硬，同时也需要有良好的分析判断和沟通协调能力等。目前水利审计人员主要毕业于审计、会计、经济类等专业，很多单位水利审计人员由财务、纪检监察等部门人员兼职，缺乏具备高层次的审计专业理论和技巧的专门人才。

3.4 水利审计信息化建设不足

随着信息化技术迅猛发展，信息化设备大规模应用，信息交流量和交流效率大幅提升，大数据时代已经来临[17-18]。信息化发展是内部审计在大数据时代中面临的最重要的问题之一[19]。在开展内部审计的过程中，需进行大量的数据信息收集、处理工作。目前水利审计信息化建设还较为薄弱，数据信息收集主要依靠人力进行，效率偏低。受制于信息化水平，审计手段主要还是以手工查账为主，停留在核查财务账册、报表等传统手段与方法上，审计结果依赖于审计人员的审计经验和职业判断[20]，这使得审计对象的数据范围过于狭隘。随着水利行业的发展，水利审计的监督范围更加广泛，内容也更加复杂，水利审计的职能不再是简单的查账，而是预防和揭露风险隐患、及时堵塞管理漏洞，真正做到防范补短板风险，强化强监管力量。落后的信息化技术水平不仅制约了审计业务的开展、降低了审计业务的效率，更不利于审计人员发现更深层次的问题，使得水利审计在强监管中难以充分发挥专业监督作用。

3.5 审计成果运用和共享机制不完善

审计成果是经过实施审计程序，汇总工作成果形成的审计结论与建议，是审计成效的集中反映，是做好审计工作的重要衡量标准。审计成果的运用是审计工作的“最后一公里”，关系到审计职能是否得到有效发挥、审计价值能否得到充分体现。目前对水利审计成果的运用机制尚未完善，成果的产生与转化运用之间没有良好有效的衔接。对审计成果的实际利用不充分，主要原因一方面是对审计发现问题的整改问责机制不健全，未明确被审计单位主要负责人为问题整改第一责任人，没有制度约束和机制保障，审计成果的转化运用很难落到实处，有些单位对于审计发现的问题重视程度不够，对问题疏于整改或整改流于表面，未能从问题根源上进行纠正，从而无法避免同类问题重复出现，内部控制难以得到完善；另一方面未建立起审计与纪检监察、机关党委、人事、财务以及相关业务部门的问题整改联动机制，未能发挥合力，致使审计整改难以落到实处。

4 水利审计“免疫系统”促进强监管的路径与建议

4.1 强化顶层设计

党的十八大以来，党中央、国务院对审计工作高度重视，在加强审计监督、完善审计制度、实现审计监督全覆盖、督促审计发现问题整改落实等方面做出了顶层设计，也为水利审计带来了新思路和新要求[21]。水利审计的顶层设计要从体制、机制入手，①明确水利审计的职责机构与人员编制，着力构建集中统一、全面覆盖、协调联动、权威高效的水利审计监督体系；②建立水利审计内部运行的规章制度，如出台《水利审计质量控制办法》《水利审计业务委托社会中介机构管理办法》，修订完善各类水利审计规程等，各地也要针对治水主要矛盾变化和工作中遇到的突出问题，因地制宜建立相应的体制、机制，加强上下联动、信息共享和资源整合，形成水利行业齐心协力、同频共振的监管格局；③进一步建立健全内部审计制度，鄂竟平部长在2020年全国水利工作会议上指出必须按照十九届四中全会要求，把制度建设摆在更加突出的位置，抓紧补上制度空白[22]。应加快建立并完善水利审计的部门规章、标准规范、实施办法等制度体系，以《水利行业内部审计工作规定》的制定和实施为契机，按照水利行业强监管的要求，明确水利审计职责权限、结果运用、问责措施等，使水利审计工作有规可依、有章可循，为发挥水利审计强监管作用提供依据；④发挥水利部审计室的行业指导和统揽龙头作用，采取水利部集中统一领导，通过带队主审、交叉审计、联合审计方式，逐步实现对下属单位的内部审计全覆盖,为发挥水利审计“免疫系统”功能提供有效的组织保障。

4.2 提高水利审计机构独立性

独立性是内部审计工作的基本前提，内部审计的独立性主要体现在机构设置、人员配备以及审计经费几个方面。首先是机构设置上，水利审计机构应当完全独立，不应隶属于或平行于财务、监察等其他部门。根据审计署11号令，内部审计机构应在本部门本单位党委(党组)、主要负责人的直接领导下开展工作，并严格执行重大事项报告制度，凡是涉及审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等重大事项，都要向党委(党组)报告。在保证审计机构独立的同时，审计人员独立性也应得到保障。水利审计部门应配备专职的审计人员，不能由其他部门人员兼任，这样审计人员才能在规定的权限内独立行使职权，在开展审计业务时，能够站在客观公正的立场去观察、分析、查证问题。审计经费独立是内审机构、人员和业务独立的保障，水利审计机构履行职责所需经费，应当列入单位财务预算，并予以保证。审计经费中可根据审计计划安排一部分经费，用于委托社会审计机构协助内审完成审计业务，以解决水利审计力量不足问题。

4.3 加强水利审计队伍建设

内部审计“免疫系统”功能——自我防御、自我检索、自我完善的实施需要靠人来完成，因此其作用能否发挥关键在于人，加强专业化人才培养、强化队伍建设也是水利审计持续健康发展的重要基础。按照习近平总书记建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍的要求[23]，①要提高水利审计人员的政治站位和政治品格，水利审计人员应牢固树立“四个意识”，胸怀全局、登高望远，自觉站在党和国家发展以及水利改革发展的大局层面上开展工作，牢记审计职责和使命，以高度的责任意识和担当意识，认真贯彻落实党中央国务院和水利部党组对内部审计工作提出的新使命、新要求、新任务，履行水利审计在强监管中的专业监督职责；水利审计人员要增强政治定力、纪律定力、道德定力、抵腐定力，慎独慎微、廉洁从审，始终做到不放纵、不越轨、不逾规。②要保障水利审计队伍人数和经费支持，配备专职审计人员，确保审计项目能够正常开展。③加大对科技复合型审计人才的培养力度，通过多渠道开展继续教育，优化审计人员的知识结构，不断提升水利审计人员实战能力，使水利审计人员与时俱进，形成水利审计科技创新和长远发展的有效支撑[24]，为水利行业强监管提供智力支撑。

4.4 推进水利审计信息化建设

分析水利行业特点和水利工程体系短板以及水利行业监管的范围和对象，结合水利审计目标任务和业务特点，整合水利审计业务系统，逐步搭建具有一定数据积累的审计信息化基础平台，探索将大数据应用到审计监督全过程，如：建立经济责任审计对象库，将审计对象的基本信息和任职变动情况、开展的经责审计项目情况及审计发现问题和整改情况、追责问责和组织处理情况等录入库中，实现对审计对象和审计成果的动态管理。通过信息化的构建和完善，引入大数据审计，可探索审计署大数据审计平台机制，构建审计管理系统和数据中心，同时推进现场审计和联网审计系统化[8]，实现信息技术与审计业务的有效衔接，更好发挥信息化、大数据在推进审计监督全覆盖、提高审计效率等方面的作用[25]，为水利审计“免疫系统”建设提供信息技术支撑。

4.5 深化审计成果运用和共享机制

审计成果运用的重点在于抓好审计整改，审计整改是促进审计工作取得实效的关键环节，是审计成果的巩固和保证。水利审计要对审计发现的问题提出切实可行的整改意见，建立整改台账，制定整改督查方案，明确督查任务、整改时限和要求，督促被审计对象整改，通过开展跟踪检查或“回头看”，促进问题整改落到实处。定期对前期审计项目完成情况和整改督查情况进行梳理，对新增的整改督查问题进行登记台账，对已完成整改落实的问题销号处理，使各项整改任务更加明确具体、更具操作性。同时要督促各单位建立健全审计发现问题整改机制和问责机制，明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人，督促单位负责人履行审计整改职责，确保审计出的问题得到彻底整改，并将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩和相关决策的重要依据。

探索建立审计共享机制，可通过加强内部审计与财务、人事、纪检监察等部门的沟通与协作，建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等工作机制，确定各自管理和检查的范围及重点，不留死角的同时避免重复检查和多头检查，最大程度的形成强监管合力。内部审计与国家审计、纪检监察都是行使监督权力，但各自侧重不同，掌握的信息不对称[26]。通过探索监审联动机制，在内部审计与国家审计、纪检监察体系间建立起信息沟通分享机制、问题线索移送制度、审计纪检联合审查制度等，使三者在信息互通、资源共享、日常工作联动等方面形成常态化机制，拓展监督的广度和深度，在进一步实现审计“免疫系统”功能的同时，不断强化水利行业监管，为实现水利行业监督全覆盖夯实基础。