构建应对疫情的跨境河流水源保护新机制

吴凤平，黄子桐，邵志颖，季英雯

(河海大学商学院，江苏 南京 211100)

2019年底，新型冠状病毒肺炎疫情(简称疫情)开始发生并逐渐在全球蔓延，给世界公共卫生安全带来巨大挑战。从数量上来看，全球已有200多个国家和地区确诊了新型冠状病毒肺炎病例，其中包含俄罗斯、哈萨克斯坦、印度、越南、柬埔寨、泰国等多个与我国共享跨境水资源的国家。截至2020年8月22日，我国跨境河流主要沿岸国家累计确诊病例分别为：俄罗斯949 531例、印度2 975 701例、泰国3 390例、哈萨克斯坦104 314例、越南1 009例、柬埔寨273例。我国是亚洲乃至全球最重要的上游水道国，跨境河流问题已经日益成为影响中国与周边国家关系能否良性发展、周边环境能否稳定的重要问题。跨境水资源是连接中国和周边下游流域国家的生命基础，是中国在周边地区构建“命运共同体”的基础资源。中国主导的“一带一路”倡议，其陆上丝绸之路经济带所经过的地区也几乎全部处于我国的国际河流区域。为防止新型冠状病毒通过污水传播扩散[1]，有效控制国际负面舆情的干扰，由我国率先提出跨境河流水源保护的政策措施，加强与流域国协同合作，保护好共有水源，并以此为契机，加强跨境流域突发事件的应对能力，建立跨境河流水源保护长效管理机制，不仅有利于提升我国的国际地位，更能彰显我国的大国责任与担当。

跨境河流水源保护问题一直受到国内外学者关注。Barbara等[2]针对哥伦比亚河提出将水资源管理权力分散到不同的司法管辖区和部门，让流域利益与政府利益相互联系，从而形成流域新的治理机制。Chapman等[3]提出，流域国应共建流域水质监测机构,监测全流域水质情况,保障全流域水质安全。周海炜等[4]提出从战略、管理、技术3个层面构建黑龙江流域多层次合作机制,逐步形成中俄两国长期稳定的合作模式。余元玲[5]通过对中国-东盟国际河流保护合作法律协调机制、监管机制和争端解决机制的现状和潜在问题的分析，提出要进一步加强中国-东盟跨境河流合作，建立健全跨境河流保护法律机制。单婕等[6]针对跨境河流水源保护问题，也提出了一系列合作法律机制。

疫情发生后，水源保护问题更是受到学界的重视。郑祥等[7]研究发现，新型冠状病毒在水环境系统迁移过程中存在风险控制关键节点，提出在此特殊时期，必须对水环境系统进行全流程管控以预防病毒在水环境系统扩散。张修玉等[8]指出，疫情防控要突出饮用水水源防控，对饮用水水源的质量和安全进行全面的检测和排查，以全方位地保护饮用水水源。侯宝芹[9]分析了疫情前后的微生物指标变化趋势，认为水厂应根据原水水质采用合理的消毒方式，以确保疫情期间的供水水质，并通过构建多水源供水模式，提升应对原水突发污染的能力。高圣华等[10]分析了病毒通过水传播带来的健康危害，认为粪便污染为饮用水微生物污染的主要原因，并指出化学消毒和高温煮沸是杀灭微生物、防控病毒的重要途径。刘心爱等[11]在深入分析疫情期间医疗废水和消毒剂对水源水质影响的基础上，结合我国饮用水水源保护现状，提出要加强水源监控，杜绝污染隐患，保障水源安全。张怀宇[12]认为，在新冠肺炎疫情背景下，应继承以往应急经验，做好污水传染源监管工作，重视污水厂运维人员的安全防护，保障城市供排水的水质安全。

综上所述，虽然国内外学者对跨境河流水源保护机制问题已有深入研究，但对于疫情等突发事件下的水源保护问题，尤其是跨境河流水源保护机制构建相关研究依然少见。因此，笔者针对特殊疫情事件，在梳理境内跨界河流水源保护联防联控基本经验的基础上，梳理跨境河流水源保护现有机制情况，分析疫情发生后的国际关系对构建跨境河流水源保护机制的影响，探讨特殊疫情下跨境河流水源保护机制构建问题，以确保跨境河流在疫情期间能够保持稳定安全的状态。

1 我国境内跨界河流水源保护实现联防联控的基本经验

新型冠状病毒传播的主要通过飞沫、触摸等方式传播。此外，粪便、污水也有可能是新型冠状病毒的传播途径。为防止新型冠状病毒通过污水传播扩散，各级政府都十分重视疫情期间的医疗污水和城镇污水的排放和监管工作。2020年2月2日，生态环境部办公厅印发了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗污水和城镇污水监管工作的通知》《新型冠状病毒污染的医疗污水应急处理技术方案》，对排放标准提出了要求[1]。鉴于新型冠状病毒的强传染性，为了防止病毒通过水源传播扩散，我国针对跨界河流水资源开展了监管与防治工作，多措并举，落实落细疫情防控相关水资源保护工作。

1.1 注重医疗废水处理

随着新冠肺炎确诊病例和无症状感染者数量上升，处理好相关医疗废物和医疗废水显得十分重要。各地纷纷响应生态环境部对医疗废水的监管要求，负责监管好各自区域。对于定点医院、医疗机构、隔离点等地的医疗废水做到严格监控、规范处理，责任到区。

1.2 强化城镇生活污水处理

同时各地也响应生态环境部对城镇污水的监管要求，加快城镇污水处理基础设施建设，加快覆盖农村污水处理设施，对出水和入水中的大肠杆菌数量进行全面监测，重点关注水质情况不稳定的水体，采用合理措施以确保全部指标达到污水排放标准。例如黑龙江省不少企业在疫情期间采取投放消毒剂和臭氧等措施，加强对粪大肠菌群的灭除，并且每天对出水中粪大肠菌群数指标进行检测。

1.3 保障居民饮水安全

跨界河流推行分片分区合作，保障居民饮水安全。例如太湖流域的江苏、浙江和上海，积极推进分片联系合作，确保疫情期间农村供水工程的正常运行和建设，以保障流域范围内居民的用水安全。此外，组织每日两次抽查和一次复核。两次抽查分别是各省市随机电话问询抽查5处农村供水工程和随机抽选6～8处农村供水工程并建立台账。

1.4 加强水质应急监测

此次疫情以湖北省武汉市为中心向外蔓延，涉及重要的跨界河流长江的安全问题。在疫情发生后，湖北省加强集中饮用水源地的水质监测，对全省重点集中式饮用水源地开展水质监测，在常规监测指标基础上增加了余氯、生物毒性两项特征指标。加强对敏感区域的污染排放监测，特别是对定点医院、医疗机构、方舱医院、隔离点的废水排放。确定跨区移交点，责任到区，连续作战，完成各河湖的监测分析任务。

2 跨境河流水源保护现有机制情况

跨境河流的共享性和跨国性使跨境河流水源保护问题更具有复杂性和困难性，为实现跨境河流水资源的可持续开发利用，各流域国都十分重视跨境河流水源保护问题。笔者从合作协调、监督管理和争端解决3个角度出发，梳理跨境河流水源保护的现有机制情况。

2.1 跨境河流水源保护合作协调机制

跨境河流沿岸国在经济水平、政治制度和社会文化等方面存在诸多差异，要使各流域国在跨境河流水源保护问题上达成一致意见，采取共同行动，需要协调机制发挥作用。国际上的常见做法是由流域国家共同成立流域组织机构，承担组织协调职能。莱茵河国际保护委员会和多瑙河保护国际委员会组织机构健全，责任分工明确，为协调制定流域治理和生态保护规划发挥了重要作用，为跨境河流水源保护合作提供了成功范例。但也有跨境河流在构建水源保护合作协调机制方面存在明显不足的现象。以澜沧江-湄公河为例，湄公河委员会是下湄公河的协调组织机构，缺乏上游国家的参与，使湄公河委员会的权威性大打折扣。湄公河委员会的顾问性质决定了其职能的有限性，项目之间存在相互交叉难以协调的问题，再加上域外国家通过各种政治经济手段影响决策，湄公河委员会缺乏综合管理的自主意识，在协调过程中难免出现组织松散无序的现象。

2.2 跨境河流水源保护监管机制

在开发利用跨境河流的过程中，流域国家可能会违反国际水法或相关协议规定，破坏跨境河流生态系统。为保障跨境河流水资源可持续发展，国际上常见的做法是建立跨境河流水源保护监管机制，以对跨境河流水资源的开发利用进行监督、控制和管理。莱茵河、多瑙河、北美五大湖等将流域组织机构作为信息交流、共享和合作的平台，通过现代数字化管理技术建立完善的监测体系，对全流域实行综合治理。而我国西南片区地缘政治复杂，跨境河流缺乏流域内统一的权威机构和全流域保护的整体规划，目前设立环境监测和影响评价制度的主要目的是根据各国提供的信息资料预测、评价项目对环境是否会产生影响，对生态环境的保护尚未从法律、机构、制度方面给予足够的重视，跨境河流水源保护监管机制还有待完善。

2.3 跨境河流水源保护争端解决机制

跨境河流水资源具有公共池塘资源性质[13]，现有的国际水法和相关制度并不能很好地明确各流域国在跨境河流水源保护中的权利与义务。由于各流域国所处跨境流域的地理位置不同，在跨境河流水源保护中的权利与义务往往具有不对等性，容易产生矛盾和争端。为解决相关利益主体之间的纠纷和冲突，平衡利益和化解矛盾，由此产生了跨境河流水源保护争端解决机制。通过提供争端解决方式和程序，明确流域各国的权利与义务，平衡利益分配，处理相关利益诉求是解决流域争端问题的关键。美国和加拿大两国政府委托国际委员会开展调查并提出解决办法，经过多次谈判与协商，两国签署了《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》，提出利益共享和利益补偿的争端解决方案[14]。现有跨境河流水源保护争端解决机制对平衡流域国家的利益诉求发挥了积极作用，但原则性太强，缺乏灵活性和可操作性，需要各流域根据具体情况进一步完善争端解决机制。

3 疫情发生后的国际关系对构建跨境河流水源保护机制的影响

新冠肺炎疫情具有突发性、范围广、治理难度大等特点，又发生在“百年未有之大变局”过程中，将会根本性地改变国际关系和世界格局。传染性疾病的快速传播既是全球化的重要体现，也是全球化的重大挑战[15]，此次疫情将国际关注点从经济发展转移到人的健康与安全上。跨境河流同样具有跨国性的特征，且与人类的生命健康息息相关，疫情发生后国际关系格局的重塑对跨境河流水源保护机制也将产生深远影响。

3.1 促进跨境流域非传统安全领域的合作

全球范围内的跨国贸易、旅行和移民导致跨国传播传染病的风险更大[16]。当前，新型肺炎疫情呈现全球化扩散趋势，对全球及区域供应链造成了巨大冲击，相关国家势必会加速调整国际分工和产业链布局，全球贸易投资规模将会收缩[17]。但在全球化的过程中合作的收益远大于风险，经济全球化的方向不会发生逆转。与此同时，此次疫情暴露出经济全球化在关注“人与健康”和“自然与生态”方面存在致命缺陷，有利于提高跨境流域对“人与健康”“自然与生态”的重视程度[18]。另外，疫情期间各国在医疗卫生方面开展跨境战“疫”合作，将推动国际公共卫生治理体系进一步发展和完善。我国与跨境流域沿岸国家泰国、俄罗斯、哈萨克斯坦等就防控疫情进行医疗技术合作，在一定程度上会促进跨境流域国家在资源安全和生态环境安全等非传统安全领域的合作。

3.2 推动“水命运共同体”理念在各流域国内的理解和认同

与欧美国家相比，我国应对疫情的诊治水准和敏捷反应以及在援助他国化解疫情方面所做的贡献，使我国国际声望得到显著提升，更催生了他国与我国合作的动力。而疫情期间我国与日本、韩国等东亚国家的有力互动，扭转了外界对我国的极端认识，也改进了各国民众的“中国观”[19]。新冠肺炎疫情肆虐全球，全球人民携手抗疫，彰显了人类社会命运与共、休戚相关的根本属性[20]，更是“人类命运共同体”理念的最好诠释。同样在跨境流域，周边国家在河流开发和保护方面对我国存在很深的误解，由此导致合作过程面临种种阻碍，跨境河流水源保护机制得不到进一步完善。此次疫情对中国而言是危机，也是难得的机遇，为深受地缘政治角逐的国家提供了反省的机会，为增进流域国家对“水命运共同体”理念的理解和认同创造了条件。

当下疫情泛滥的特殊时期，跨境河流流域国更应紧密联系，以水资源为媒介构建跨境河流疫情防控“水命运共同体”，共同打赢疫情防控阻击战，确保流域水环境的稳定。现有的保护机制主要体现在合作协调、监督管理和争端解决3个方面，缺少对疫情等公共突发事件的应急管理机制，此次疫情反映出了跨境河流流域国之间的信息共享存在速度慢、不全面，流域内的水环境监测力度不足，污水、废水的处理不够规范等一系列问题，对于流域治理和水环境保护也缺少长期的规划。因此，为了加快构建“水命运共同体”，确保疫情期间的流域国用水安全，需要构建跨境河流水源保护新机制，科学有序高效地应对跨境流域突发事件，以确保跨境流域水环境的稳定发展。

4 构建我国跨境河流水源保护应急管理新机制

2003年的“非典”危机，在暴露社会应急管理体系薄弱的同时，更加体现出加强公共卫生防疫体系和应急管理机制建设的必要性。郑豫家[21]结合“非典”危机带来的经济、社会、环境方面的问题，指出经济全球化的大背景会放大疫情、自然灾害等突发事件的影响，提出我国的应急管理体系中需要采用国际合作机制，加强各国在突发事件中的信息共享与沟通。而当前新冠疫情的全球蔓延趋势，也引发了各国对于疫情等突发事件下应急机制的一系列思考。卿菁[22]通过对武汉市新冠疫情应急机制的系统分析，提出“常态+应急”动态融合发展机制，要求各国在常态时需做好应急准备，以提升应对非常态下的应对能力。在全社会紧急应对疫情的特殊时期，为严防疫情扩散，必须做好疫情期间饮用水水源水质保护、医疗污水集中处理等水环境监管工作，以确保水环境安全，坚守疫情防控的最后一道防线。其中跨境河流涉及多个流域国，其涉及范围更广、影响更大，在疫情控制关键期，必须重视跨境河流水源保护问题，切断新型冠状病毒通过污水传播的可能性，全力保障跨境水资源流域国的用水安全，彰显我国的大国责任和担当。

4.1 加强联防联控，构建跨境河流疫情防控“水命运共同体”

新型冠状病毒肺炎疫情暴发以后，我国通过各地区联合发力，有效、及时地抗击了疫情的持续蔓延。在当下境外疫情泛滥的特殊时期，跨境河流流域国更应紧密联系，以水资源为媒介构建跨境河流疫情防控“水命运共同体”[23]，共同打赢疫情防控阻击战，确保流域水环境的稳定。①加强流域水资源保护的体制保障。构建跨境流域地区疫情协同防控机构，健全流域水资源环境协同保护标准，设立跨境流域地区疫情协同防控规则，建立流域水污染防治规划，维护流域水资源稳定秩序。②建立全流域疫情联防联控机制。流域沿岸地区在做好自身地区疫情防治的基础上，与沿岸其他地区共享医疗物质、医疗救护人员、医疗防治技术等有关医护资源，严防疫情扩散，共同维护流域内水环境安全[24]。③完善次生灾害管控机制。以疫情应急管理为契机，进一步加强沿岸地区的应急联动机制，着力管控跨境河流可能因疫情而生的水污染、水短缺等次生灾害。

4.2 注重信息交流，建立跨境流域突发事件信息共享机制

我国政府为应对疫情这一突发公共卫生事件，启动应急响应机制，采取了果断有力的措施，并始终坚持公开透明原则，及时发布疫情信息，不仅有利于国内尽早控制和战胜疫情，也有利于阻止疫情向国际蔓延，为世界各国应对突发事件设立了新标杆。跨境水资源信息资料交流共享是流域国公平合理利用国际河流的前提，更是各流域国保护跨境河流、协同应对跨境河流突发事件的基础。①建立流域国突发事件信息共享机制。目前我国虽然与越南、哈萨克斯坦、印度等流域国家签订了相关信息资料交流协议，但交流内容尚不全面。为实现跨境流域水资源的整体开发和可持续利用，建议我国与其他流域国建立跨境流域突发事件信息共享机制，针对跨境流域突发性事件，共同采取预防应对措施。②建立健全跨境流域水资源信息共享机制。搭建流域水资源环境监管一体化平台，实时传递共享流域水环境质量监测数据、趋势预测情况，做好流域水资源保护的信息支撑。

4.3 规范废水处理，建立跨境河流水环境协调保障机制

考虑到新型冠状病毒会通过粪便传播和环境保护的重要意义，我国生态环境部指出要高度重视医疗废水和城镇污水的监管工作，严防新冠病毒通过粪便污水传播[25]。我国跨境河流境内沿岸黑龙江、广西、云南、辽宁、吉林、青海、新疆、西藏等地区纷纷响应号召，严格把控废水处理，加强消毒管理工作。为了防止废水对跨境河流及其沿岸国家造成重大损害，建议各流域国加强医疗废水和生活污水的监管与防治工作，多措并举，落实落细相关水资源保护工作。①建立跨境河流水环境协调机制。由于跨境河流的流动性，跨境河流水环境治理与保护需要各流域国家共同出力。在对废水进行处理时，建议各流域国之间通过协调，统一处理标准，严控废水排放。②建立跨境河流水环境保障机制。在医疗废水处理方面，指导督促定点医疗机构、新建成投用的医院、利用宾馆等实行集中隔离的临时场所以及研究机构，及时有效对产生的医疗废水进行全面杀菌消毒，加强对医疗废水消毒情况的监督检查；在生活污水处理方面，严格按照现有生活污水处理系统的杀菌流程进行，严格把控污水源头，加强社区及村落管理，倡导居民注意个人卫生，提高安全防范意识。

4.4 强化水体监测，建立跨境河流水环境监控预警机制

水体环境的监控是防止新冠疫情通过污水传播的关键。①建立跨境河流水环境监测机制。做好跨境河流地区地表水环境质量和医疗废水、生活污水处理设施排水达标情况等监测工作，推动上下游国家共同制定监测方案，明确监测时间与频次等，及时公开监测信息，确保信息的有效性与及时性。②建立跨境河流水环境风险评估机制。针对跨境流域存在的水环境风险源，及时开展风险评估工作。根据评估结果，制定严谨的风险防控计划，建立并完善有关于风险源的资料档案[26]，便于各流域国对风险源做深一步了解，及时采取有效控制措施。③建立跨境河流水环境预警机制。根据对水环境的监测与风险评估结果，对可能发生的水环境事件做及时预警，有利于各流域国提前做好风险隐患排查治理、应急物资储备等工作。

5 构建跨境河流水源保护长效管理新机制

全球变化下跨境流域水循环的演变可能将进一步增加极端、突发水安全事件的频次和强度，严重影响跨境水资源的开发利用与保护，为保障跨境流域水资源稳定和谐可持续发展，应构建跨境河流水源保护长效管理机制。

5.1 推动国际合作，建立跨境流域突发事件协同联动机制

疫情发生后，我国跨境河流沿岸国家以不同形式表达对中方抗击疫情工作的支持。中国和越南为最大限度减少中越双方边民往来流动，启动国际警务合作机制，共同阻击疫情。哈萨克斯坦、越南、泰国、柬埔寨、俄罗斯等国家积极向中国提供医疗救援物资，支持中国抗疫工作。当疫情全球爆发后，中国亦向各国提供力所能及的帮助。良好的国际合作关系为全球打赢疫情阻击战提供了坚实的支撑力量，为跨境流域整体有序发展打下了基础。①建立流域国突发事件应急合作机制。以跨境河流为纽带，各流域国家形成紧密联系的发展整体，建议当突发事件发生时，上下游协同应对，明确各流域国需配合开展的工作内容。②建立流域国突发事件模拟演练机制。为有效预防、及时控制与减轻突发事件对跨境流域造成的损害，建议各流域国定期开展模拟演练，通过网络虚拟、实战操作等方式，增加流域国之间的整体协调性，不断提升流域整体突发事件应对能力。

5.2 加强协同保护，建立跨境河流水源保护的争端解决机制

跨境河流涉及多个流域国，各流域国对于跨境河流水资源的开发程度、开发利用目标存在很大的差异性。比如上游国家注重水电开发，下游国家则偏于灌溉，流域国不同的开发行为将对跨境河流水源保护将造成不同程度的影响，将不可避免地产生冲突。应促进各流域国协同保护跨境河流，明确各自责任，减少争端。①强调各流域国共同保护跨境河流水源的责任。跨境河流的整体性以及跨界性，决定了跨境河流水源保护无法依靠某一个流域国完成。跨境河流所有流域国应树立共同保护跨境河流水源的理念和思维，打造一个共商共建共享的全流域水源保护格局。②健全冲突协调路径，以谈判协商为主要方式解决跨境河流水源保护争端。针对跨境河流水源保护中的相关争端，其协商谈判应由与跨境河流有利害关系的所有流域国共同参与，各流域国应以平等的合作态度，以促进跨境流域水资源可持续发展为目标，共同商定跨境河流水源保护争端解决的有效方案，如果协商谈判未果，可考虑选择第三方介入调解的方式。

5.3 促进流域公平，建立跨境河流水源保护的利益补偿机制

现行的国际水法还未能很好地分配跨境河流水源保护的权利与义务，建立合理的跨境河流水源保护的利益补偿机制可以提高跨境河流水源保护的适应性和包容性。①强调受益补偿原则，促进各流域国权利与义务对等。由于各流域国所处地理位置不同，经济社会发展阶段存在差异性，使其在跨境河流水源保护中的权利享有与义务承担存在不平等性[27]。比如上游国为保护本国境内的生态环境采取了积极措施，从客观上来说，将使下游国享受更好的流域生态环境。为减少这种“搭便车”的行为，应强调受益国对贡献国的适当补偿，使各流域国权利义务对等，促进跨境河流水源的保护。②构建多元化利益补偿体系，促进补偿有效性。跨境河流水源保护中的利益补偿问题，其实质就是在跨境河流水源保护中，受益国对贡献国给予合理的补偿。为实现更有效的利益补偿，补偿方式应不限于资金补偿。各流域国可基于“互利共赢”的原则，根据各流域国的利益关切，其利益补偿范围可拓展到经济、文化、技术等多个领域。

5.4 排除外在干扰，建立健全跨境流域协调机构和评估机制

跨境流域由于气候变化和人类活动的不确定性，其极端干旱、洪水和突发性污染等突发事件时有发生，给各流域国造成了不同程度的损失，流域国之间也常常会引发争议。而流域外在势力的干扰不仅于事无补，反而会加剧流域国之间的争端，因此有必要建立健全跨境流域协调机构和评估机制。①建立独立、权威的跨境流域水资源合作协调机构。跨境流域合作机构在处理跨境水事件的权威性是流域国之间开展水资源分配、合作开发的重要前提和保障。建议我国与跨境河流流域国共同建立流域合作协调机构，作为开展合作和处理相关事件的平台，共同制定跨境水资源开发利用、安全保护规则，尤其是制定特殊情境下的议事规则。②共同组建专家评估团队。由流域合作协调机构组建专家评估团队，编制针对性较强的跨境流域水资源突发事件应急预案，明确应急组织机构、监测预警、应急响应、应急资源保障及调配等内容，提高区域联动机制下的跨境流域应急响应能力，以科学有序高效地应对跨境流域突发事件，促进跨境流域水资源可持续发展。