水利企业强监管防风险的问题与对策

张爱辉，吴钦山，史文文

(水利部财务司 北京 100053)

1 新时期水利企业强监管防风险的重要性

水利国有企业是推进国家治理体系和治理能力现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家水利事业的重要物质和政治基础。水利企业的设立与水利工程建设同政府机构改革密切相关，具有其特殊性和鲜明的时代特征，水管单位体制改革、科研体制改革、勘测设计单位改革以及国家当年提倡多种经营催生不少水利企业。随着国家经济体制改革和水利事业的发展，水利企业规模不断壮大，截至2018年底，水利部事业单位投资的企业共627户，资产总额已近1 400亿元，水利企业在承担公共事务、弥补事业经费不足、分流改革人员、维持基层单位队伍稳定、谋划水利战略布局和推动水利事业改革发展等方面发挥着重要作用。新时期，随着国有企业改革的不断深入以及“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调的确立，要求进一步做好企业强监管、防风险工作，对促进水利事业发展、实现国有资产保值增值具有重要意义。

1.1 是打好防范化解重大风险攻坚战的需要

习近平总书记强调，要重点抓好决胜全面小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战。防风险是首要之战，重点在于防控金融风险。水利企业在发展中面临着一些市场风险、经营风险和财务风险等，新时期贯彻落实党中央、国务院关于防范化解重大风险的重要部署，按照习总书记的要求，把防范化解重大经营风险作为重点工作、首要之战，坚决守住不发生重大风险的底线，对于推进水利企业更好更快发展，确保实现企业向高质量发展阶段的平稳过渡具有重要政治意义[1]。

1.2 是贯彻落实新时期水利改革发展总基调的需要

随着社会主要矛盾、治水主要矛盾、水利改革发展形势和任务的变化，水利部党组提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，指出，从行业监管看，与经济社会发展要求相比还有很大差距，存在监管的思想认识不适应、监管的制度标准不适应、监管的能力手段不适应、监管的机构队伍不适应等四个“不适应”。水利企业是“补短板”的主力军之一，要充分发挥水利企业在贯彻落实新时期水利改革发展总基调中的重要作用。同时，在水利行业监管中对水利企业的监管也还存在薄弱环节[2]，在巡视、审计、检查中发现部分水利企业涉及党风廉政建设、国有资产流失等风险隐患。新形势下，贯彻落实“强监管”总基调，强化水利企业国有资产监管，加强党对企业的统一领导，对于防范化解企业廉政风险、稳定风险等具有重要意义。

1.3 是促进水利事业单位改革发展的需要

多年来，水利事业单位在推动水利事业改革发展中发挥了重要作用，水利企业与所属事业单位具有密不可分的关系，在弥补事业经费不足、分流改革人员、维持基层单位队伍稳定、谋划水利战略布局和推动水利事业改革发展等方面提供了重要支撑[3]。水利事业单位与水利企业在发展中相互促进，新时期，强化水利企业监管，防范化解重大风险，实现政企分开，能更好地促进企业履行公益性职能，促进良好的经济效益、社会效益和生态效益等综合效益的发挥，并为水利事业单位改革发展创造良好条件，对于进一步支撑水利事业单位更好履职，更好地推动水利事业改革发展具有重要意义[4]。

1.4 是推进建立现代企业制度的需要

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出，要以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。新时期，强化水利企业自身管理体制机制，建立完善现代企业制度，推进公司制和股份制改革、健全公司法人治理结构、建立国有企业领导人员分类分层管理制度、实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度以及企业内部用人制度改革等，需要进一步强化企业监管，不断增强企业内部管控能力。同时，强化监管、防范风险也是建立完善现代企业制度的内在要求[5]。

1.5 是实现国有资产保值增值的需要

加强监管是搞好国有企业的重要保障，对于完善国有资产监管体制，防止国有资产流失具有重要意义。《指导意见》提出，要强化企业内部监督、建立健全高效协同的外部监督机制，加快国有企业行为规范法律法规和制度建设，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督，完善国有资产和国有企业信息公开制度，严格责任追究等。新时期，结合水利企业实际，进一步优化资产质量，推进企业提质增效、做优做大做强，确保实现企业向高质量发展阶段的平稳过渡，需要进一步强化企业监管，进一步完善国有企业监管制度，全面加强风险防控，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

2 水利企业国有资产监管工作中存在的主要问题

2.1 企业监管体制机制不健全，有效监管不够

从水利部层面看，目前财务、人事、党建、审计、巡视、监督等相关部门在企业监管工作中发力分散，未建立内外衔接、上下贯通的企业监管格局，未形成综合监管的合力。事业单位层面，个别事业单位尚未建立监管机构，部分事业单位组建的监管委员会式的议事机构，缺乏专业技术力量,缺少专职人员,监管手段单一，不能有效发挥监管作用[6]。同时，大部分水利企业依托事业单位生存，业务关联度较高；部分事业单位和所办企业存在着人、财、物管理的交叉和混用的现象；少量事业单位还存在参公、事业、企业混编情况。

2.2 现代企业制度不完善，企业自身管控能力不足

部分水利企业尚未完成公司制改制，未建立现代企业制度，法人治理结构不够完善。个别企业内部管控能力不足，缺乏经营管理战略规划和市场意识，市场竞争力较弱，资产利用率较低。有的企业经营不善，盈利能力较差，虽然从总体上看水利企业保持盈利，近5年企业收入稳中有升，2018年实现净利润25.58亿元，其中盈利企业433户，占比69%，但国有资本保值增值率为102.4%，资本保值增值率不高，低于国资委公布的2018年平均值104.3%[7]。

2.3 企业风险防控水平有待提高，还存在内外风险

企业风险防控体系不完善，部分企业资产负债率较高，截至2018年末，资产负债率超过100%以上的企业有32户，占比0.05%，存在较大的财务风险。同时，企业内部的资金拆借和资金担保也存在着一定隐性风险。部分企业重大决策、重大项目安排和大额度资金运作等事项决策程序不完善或未按规定报备，管理链条长，对末端企业投融资、市场风险等抵抗能力弱[8]；部分企业盲目扩大非主业投资，造成经营风险。此外，部分企业经营不善或长期亏损，职工工资及缴纳社保等费用长期拖欠，因历史原因，短期内难以清算，甚至还需要主办单位资金“输血”，存在着一定的社会风险隐患。在审计巡视中还发现部分企业有违规违纪，个别企业干部存在违反中央八项规定精神或财经纪律的行为，存在一定的廉政风险。

2.4 企业管理链条较长，清理整合力度有待加强

水利企业户数多，管理链条长、规模小、行业分布广，涉及15个国民经济行业门类，47个大类、115个小类。其中，水力发电、水利勘测设计、土木工程建筑、城市供水与污水处理、水利管理类5类主业企业350户，户数占比56%，资产总额占比76%，净利润占比74%；其他非主业企业共277户，占比44%，规模较小，市场竞争力不足。由于市场原因，部分水利企业投资成立了大量的子孙企业，经过一段时期的清理整合，目前三级及以下企业仍占1/3左右，企业管理层级多增加了事业单位或母公司对所属企业经营决策、组织管理、内控监督、风险防控的难度。同时，事业单位与所属企业的关联度高，事企存在着相互支撑、公益任务共担、经费相互保障等情况，造成事业单位难以下决心清理所属企业等。目前，还存在一些僵尸企业长期亏损，资产负债率高，偿债能力弱，历史包袱重，因社保地方政策不落实、企业职工身份以及保就业等，造成企业退出市场难及职工安置难等问题[9]。

2.5 企业社会公益性职能突出，历史包袱较重

如前文所述，水利企业很多是随着水管单位体制改革、科研体制改革、勘测设计单位改革以及国家当年提倡多种经营产生的，由于当时国家配套政策不到位、市场化条件不完备等情况，造成事企不分；部分水利企业仍承担着离退休人员养老、医疗社保统筹外费用，以及防汛、抗旱、供水等公益性任务，公益支出压力大，企业负担较重。

3 水利企业强监管防风险的对策建议

3.1 进一步深化改革，完善水利企业监管体制机制

党的十九大报告强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。新时期，要按照《指导意见》和《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》的有关要求，紧密围绕强监管总基调，研究完善水利企业监管体制。水利部层面，要从机构设置上研究探索强化水利企业监管，落实“放管服”改革。进一步明晰界定企业监管的权责边界,分类开展授权放权,加强企业行权能力建设,完善监督监管体系,坚持和加强党的全面领导，按照财政部的统一部署和相关要求，进一步厘清部级层面、事业单位、企业各自权责，对部分事项涉及的决策程序及层级予以调整优化，以提高企业决策效率，提升企业生机与活力，推进企业进行自我约束，规范运行[10]。根据企业战略定位和发展目标、所处行业特点、地域差异、发展现状等，结合企业实际情况，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管等,完善企业风险防控机制制度，研究出台关于加强水利企业强监管防风险指导性文件，促进企业增强防风险意识，强化内控制度建设,规范企业管理行为。推动水利事业单位充分发挥主体责任，建立健全企业“三重一大”民主决策和全过程监管机制，完善企业监管配套制度体系。

3.2 加快推进现代企业制度建设

按照《指导意见》“建立完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的要求，有效划分企业各治理主体权责边界，充分发挥党委(党组)的领导核心作用，发挥企业党委(党组)在“三重一大”事项决策中的重要作用。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权力，保障经理层经营自主权，通过建立健全现代企业制度，加快形成有效制衡的法人治理结构，使企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自主约束的市场主体，对企业经营决策行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制。

3.3 探索混合所有制改革

按照《指导意见》“推进国有企业混合所有制改革、发展混合所有制经济”的要求，探索国有企业与民营企业、外资企业、中央和其他省市国有企业等各类企业合作，发挥各类资本在资源、技术、机制、管理等方面的优势作用，提高国有资本配置和运行效率[11]。探索企业开展混合所有制改革的可行路径，选取部分条件较为成熟的企业开展试点，按照规定程序和工作要求科学制定混合所有制改革方案，妥善处理职工安置，合理设定股权比例，科学设置企业层级，规范土地资产处置等内容，履行决策程序后组织实施[12]。寻找符合条件的合作伙伴，做好引资本与转机制的结合、优化企业股权结构与优化治理结构的结合。研究加强国有土地资产处置管理工作，解决国有土地授权经营、作价出资(入股)等历史遗留问题。积极探索混合所有制改革中企业员工持股等工作，探索股权激励机制，有效实现企业与员工利益和风险绑定，强化内部激励，完善公司治理。

3.4 研究开展总会计师委派试点工作

按照《指导意见》“建立健全高效协同的外部监督机制，规范操作流程、强化专业检查，开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点”的要求，结合实际，选取部分水利企业探索总会计师委派试点工作，委派总会计师除了有总会计师身份，还有代表出资人行使财务监督职责的重要责任，实现由单一管理者向管理和监督双重身份的转变。要强化总会计师专业岗位责任，发挥专业支持作用，积极参与企业经营决策和日常管理，加强企业经营管理事项中的财务管控，完善企业内部控制，促进企业依法合规经营[13]；及时向出资人报告重要经营事项和重大风险，保证国有资产保值增值，有效防范经营风险和保障股东权益，真正成为国有资产的“守门人”、真实情况的“报告人”、财务风险的“预警人”。

3.5 加快推进企业清理整合,实现扁平化管理

按照《指导意见》“以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，合理限定法人层级，有效压缩管理层级”的改革要求，督促事业单位对长期亏损、效益低下、偏离主业且无投资回报的企业加大整合力度，积极推进企业瘦身健体，着力推进企业扁平化管理，通过关停并转等方式，减少企业户数、缩短企业

管理链条。落实国务院精神，全面摸清“僵尸企业”基本情况，对认定为“僵尸企业”的，通过注销、撤销、破产、拍卖、出售等方式进行处置，妥善安置企业职工，平稳有序退出市场，减少国有资产流失，按照国务院的相关政策文件要求，做好清理工作。针对经营状况较差，市场竞争力较弱，存在一定经营风险的企业，通过引进战略投资者，推进企业重组，逐步整合业务相近或类似的企业，将与主业相关的资产整合清理后并入主业板块，改善企业经营效益。