进一步加强水利统计对补短板、强监管的数据支撑

2020-02-22张岳峰

水利经济 2020年5期

吴强，张岳峰，张岚，郭悦

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水利统计作为反映水利发展情况信息的重要工具，长期以来在农村水利、洪涝干旱、水土保持、投资建设、供用水管理等方面为水利改革发展提供了大量的数据支撑与决策咨询[1-2]。近年来，习近平总书记多次就加强和改进统计工作做出了一系列指示和批示，党中央国务院先后出台了《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》《防范和惩戒统计造假、弄虚作假督察工作规定》等多个重要统计改革文件，从防范和惩治统计弄虚作假，提高统计数据科学性、准确性，强化部门统计责任和提高统计人员职业素养等方面对统计工作提出了新要求。2019年全国水利工作会议明确将“水利工程补短板、水利行业强监管”作为当前和今后一段时期水利改革发展的总基调。水利统计工作必须快速适应新形势、新要求，从统计观念、体制机制、手段方法、服务能力等方面加快推进水利统计现代化建设。

1 水利统计成为水利改革发展的重要基础支撑

通过不懈的努力和实践，水利统计在水资源开发、利用、节约、保护和水害防治等方面构建了一套较为规范的指标体系，在数据采集、上报、审核、成果发布等方面建立了一套较为严谨高效的工作机制；按照“统一管理、分级负责”的管理体制[3]，稳步推进水利统计各项工作的顺利开展。

1.1 统计内容基本覆盖水利工作的主要领域

目前水利部在国家统计局审批备案的统计调查项目有《全国农村水电统计调查制度》《水利综合统计调查制度》《水利服务业统计调查制度》《大中型水利枢纽和水电工程移民统计调查制度》《水利建设投资统计报表制度》《全国水文情况统计报表制度》《水行政执法统计调查制度》《用水统计调查制度》，其他调查内容还包括水务管理、水利科技、行政人事、财务资产、安全事故及稽察、行政审批事项、农村水利、水管理体制改革等20余项，基本覆盖了水利工作的主要领域。如：涉及“防汛抗旱”的指标有水库数量及库容、堤防长度及达标长度、防洪任务的河段长度及已治理长度、水闸数量、受灾面积、成灾面积、受灾人口、死亡人口、经济损失等；涉及“城乡供水”的指标有耕地灌溉面积、节水灌溉面积、高效节水灌溉面积、水利工程供水能力、工程供用水量、农村集中式供水工程数量及受益人口等；涉及“水行政执法”的指标有河湖水事违法案件查处情况、巡查河道长度、巡查湖泊水库面积、行政执法出动人员次数、现场制止处理行为个数等。

1.2 统计制度基本满足水利改革发展的数据质量要求

数据质量直接影响一项决策是否偏离实际，能否有效地指导实践，促进问题的解决。

a. 具有较全面的工作制度，确保数据的时效性。经过长期的摸索实践，建立了较固定、规范、合理的水利统计工作模式，出台了《水利统计管理办法》《水利统计通则》等管理文件和标准规范，审批备案了统计调查制度。全国水利统计任务由水利部相关司局召开年度统计工作启动会进行布置，逐级向基层传达。各级统计人员接到任务通知后，立即开展数据收集、整理、汇总和对下级水利部门数据催报等工作，确保在时限内完成统计任务。

b. 具有较完备的审核制度，确保数据的准确性。采用“逐级审核”和“集中会审”方式对统计数据质量进行控制，全力保障统计数据的准确性。在数据上报时，要求水利部门分管统计工作的领导、统计负责人和具体统计人员对本地区的水利统计数据严格把关审核，签字确认后上报上级水利部门，做到统计数据可追踪、回溯；水利部对各地上报的数据初步审核后召开全国会审会，由专家组采取多种审核方法，分批次对各地上报的统计数据进行集中会审，及时发现问题，督促地方整改。

c. 具有较实用的检查评估制度，确保数据的真实性。统计数据质量检查评估是对统计数据的真实性、准确性进行判断和分析，保障源头数据真实性的重要举措。近年来，各流域、各省(自治区、直辖市)水利部门依据地区实际情况，利用专项检查或调研开展了数据质量检查评估工作，初步形成了水利统计数据质量检查评估制度。如2014年以“水利统计数据质量年”活动为契机开展了水利统计工作巡查，2013—2015年连续3年在全国范围开展中央水利建设投资统计数据质量专项检查，“十三五”以来赴多地开展中央水利建设投资计划执行情况检查或调研等工作。

1.3 统计成果已基本满足决策数据要求

a. 关注工程建设进展，提供决策支持。①跟踪大江大河、主要支流和中小河流治理工程建设及效益发挥，对洪涝、成灾等情况进行分析，为合理安排大江大河治理、中小河流防洪等工程布局、资金安排提供决策依据；②开展城乡一体化供水工程、水源工程、农村饮水安全巩固提升工程等建设进度统计，密切关注农村地区集中供水、自来水普及、水质达标等情况，为提升水资源供给和配置能力、加强农村贫困地区供水安全保障提供决策基础；③对水土保持工程、生态清洁小流域、水土流失综合治理和地下水超采监测等进行统计，动态监测封山育林保护面积、水土保持林面积、种草面积、地下水回补等情况，为水生态修复工程的短板改善提供决策支持；④组织中央投资水利工程建设进展情况统计，分地区、分投资来源、分项目类型对投资计划执行情况进行跟踪，为开展调度会商、督促工程建设提供数据支撑。

b. 开展异常情况分析，精准问题靶向。①对河湖执法工作开展专项统计，建立河湖违法案件台账，及时分析水事违法案件查处情况，支撑“清四乱”、非法采砂、长江干流岸线保护和利用等专项行动；②对水事矛盾纠纷排查化解活动开展统计，分析研判纠纷症结关键，支撑化解水事矛盾；③对投资计划执行情况开展统计，分析投资计划完成变动异常，提出工程建设督察、暗访等重点项目和方向；④通过对综合统计、扶贫统计等数据分析，全面掌握水利改革发展“十三五”规划实施情况、水利扶贫工作进展情况，为今后水利工作部署做好决策支撑。

2 水利统计工作的差距和不足

目前，各级水利统计部门形成了较为规范的工作机制，在支撑水利改革发展数据需求上有了扎实的基础。但对标“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调的要求，结合高质量发展统计体系的构建，水利统计工作仍存在不少不足，有些方面差距还很大。

2.1 水利统计的调查内容不规范不全面不深入

a. 部分统计项目法制化进程滞后，数据权威性受到一定质疑。按照规定，水利统计调查项目须报统计局审批或备案。目前，水利部开展的统计调查项目中仅《水利建设投资统计报表制度》《水利综合统计调查制度》《水利服务业统计制度》《大中型水利枢纽和水电工程移民统计调查制度》《全国水文情况统计调查制度》《全国农村水电统计调查制度》《水行政执法统计调查制度》《用水统计调查制度》等8项经过了审批或备案，而与水资源开发、利用、节约、保护密切相关的统计调查项目仍在报批过程中，或尚未考虑纳入法制化进程。开展统计工作的法律依据不足，统计数据的权威性难以得到保证。

b. 部分领域缺乏统计项目或指标。当前统计项目和指标主要表现为：建设方面多、运行方面少，水旱灾害的老问题多、水资源水生态水环境的新问题少。建设方面有项目的概况、投资进展情况、工程实物量形象进度等，报送频率有年报、月报、旬报；运行方面只有工程数量、位置等基本情况，报送频率基本为年报，缺乏工程维修养护等重要指标。水旱灾害老问题方面有洪涝灾害基本情况、防洪除涝保护、各类洪涝灾害毁坏情况、死亡人员基本情况、受淹情况、水文情况、抗洪抢险、旱情动态、抗旱情况、防汛抗旱工程等，报送频率有年报、月报、日报、实时；水资源水生态水环境新问题方面仅有供水情况、供水能力、灌溉情况、水土流失治理情况等，报送频率基本为年报，缺乏节水、河湖、生态流量等方面的统计。

c. 部分指标采集困难、真实性难以核实。①一些指标由多个单位分别布置，统计口径等方面存在差别，增加了基层工作量且数据难以相互验证，如水利工程供水量与用水户用水量调查；②一些指标缺乏必要的计量措施，靠经验或估算获取难以复核，如用水量、灌溉水有效利用系数、巡查水域面积等；③一些指标与统计局等其他部门的口径不一，造成偏差，如水利建设投资的全口径统计与统计局的水利管理业固定资产投资统计存在明显差异；④部分数据来源于其他部门或非水利系统管理单位[4]，数据的收集、汇总和协调难度较大，如综合统计中的水田、水浇地面积、用水量、城镇自来水厂等指标，需要协调国土、环保、住建等部门才能获取。

2.2 水利统计的技术手段不满足新要求

a. 水利统计采集手段偏弱。目前，水利统计的数据采集主要靠人工，如水行政执法情况统计中，巡查河道长度主要依靠人工计算车、船等交通工具里程差值来采集数据；水利建设投资执行情况统计中，主要依据与工程建设相关的采购合同、监理文件等，通过人工填表采集；水利工程供水数据根据业务记录采集，有监测设备的取水口通过仪器进行采集。业务记录无法自动转化成统计数据，基层统计人员日常疲于填报、汇总，负担和压力非常大[5-6]。

b. 统计系统与业务系统之间的壁垒未打通。各统计项目的数据上报系统相互独立，与业务系统之间也没有关联。如水利综合统计与水资源统计、农田灌溉统计等相互独立各成体系，与中小河流治理、病险水库除险加固等业务系统也没通过相关技术手段进行链接，使原本可以实时采集、相互共享的数据闲置，而重新耗费大量人力物力分别采集。

c. 与国家其他部门数据缺乏衔接。水利统计中部分指标需要与其他部门协商获取，一些指标与其他部门重复或重叠。如水利服务业统计中的项目法人情况与工商部门相关资料重复，法人的财务情况与税务部门数据重复；工业用水户等名录与国家统计局的规模以上工业用水单位调查重复等。

2.3 水利统计的成果分析支撑能力不足

a. 对“昨天”的总结偏少。对水利统计年度、月度数据进行汇编，形成《第一次全国水利普查公报》《中国水利统计年鉴》《全国水利发展统计公报》《水资源公报》《中国水旱灾害公报》《水情年报》《地下水动态月报》等成果，比较了历年水利改革发展的数据，但对数据变化的深层次原因没有进行归纳总结，难以发现水利改革发展过程中的深层次问题，并为今后开展类似工作提供经验。

b. 对“今天”的分析不足。在投资计划执行管理领域开展的数据分析工作较为成熟，分析结果用于每月的调度会商会议，督促了各地加快推进工程建设。其他领域的现状数据分析工作极少开展，如未能利用水行政执法统计数据分析违法违规水事等，缺少主动发现问题、解决问题的工作推进机制。

c. 对“明天”的预测缺失。如在防汛抗旱领域，利用水文等统计数据预测未来防汛形势；在规划编制领域，利用水资源使用情况等统计数据预测规划水平年的用水需求等。但总体而言，亟须充分挖掘统计数据的深层意义，加强开展预测预警预报等工作。

3 加强水利统计工作的建议

为全面支撑“水利工程补短板、水利行业强监管”的数据提供、分析、预测等需求，提升水利统计数据利用效率，结合地方实践经验和其他行业好的做法[7-8]，提出进一步做好水利统计工作的意见和建议。

3.1 抓好顶层设计，全面完善统计制度

a. 研究解决水利统计重大问题，高位推动水利统计各项工作。加强归口管理，相关业务单位各负其责组织开展统计工作，完善水利统计工作组织体系。如建立领导小组或协调议事机构等，统筹解决数出多门、数据打架等问题。

b. 紧紧围绕补短板、强监管十大重点领域，研究确定新时代水利改革发展的数据需求，明确数据获取来源，以现有水利统计调查项目为基础，统筹绘制水利统计“一套表”，逐步启动“水利统计调查制度”整合工作，统一标准、统一口径、统一布置、统一数据源。

c. 按照依法治国的要求，抓紧修改完善未审批备案的统计调查制度，报国家统计局审批备案后实施，依法依规开展水利统计工作。目前，《用水统计调查制度》国家统计局已经审批，对于未纳入调查制度又需长期开展的调查，将适时启动研究统计指标和调查制度。

3.2 提升统计手段，着力补齐水利统计基础短板

a. 积极将先进的信息技术运用到水利统计工作中去，研究利用人工智能、遥感、无人机、车载单兵设备、手机移动端等手段用于统计数据采集。如在投资统计中，探索研发合同、监理等文件识别系统，或与工程建设管理有关的信息系统对接，直接获取相关数据，自动完成指标计算并上报。在河湖执法中，运用车载或单兵设备，实时获取巡查路线及影像，当场实现对违法案件的事实认定及证据采集。

b. 加快水利大数据平台建设，推进水利统计方法和流程创新，将水利统计系统融入水利大数据中，结合水利基础信息建设工作，谋划业务数据与统计数据的共建共享机制。充分利用大数据平台的透彻感知和业务数据，提升水利统计基础资源的广度和深度。

c. 加强与国家其他部门沟通协调，构建统计数据的共享协作机制，做好用水单位名录库的对接共享，做到数据合作、对接、共享以及相关系统的互联互通，将水利统计采集触手扩展到水利系统外部。