关于落实“节水优先”方针的问题与建议

陈 献，张瑞美，郭利君，王亚杰

(1.中国水利经济研究会，北京 100053； 2.水利部发展研究中心，北京 100038)

2014年3月14日，习近平总书记就国家水安全提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为做好新时代水利工作提供了思想武器和根本遵循[1]。当前，我国治水主要矛盾已经发生深刻变化，水利部党组准确把握水利改革发展所处的历史方位，提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利工作总基调[2]。新时代开展节水工作，就是要深入贯彻落实“节水优先”方针，综合运用行政、法律、经济和科技等手段，加强对水资源取、供、用、耗、排监管，使节水真正成为水资源开发、利用、保护、配置和调度的前提条件[3-4]。节水优先是新时代治水思路的重要组成部分，节水工作是落实“节水优先”方针的重要载体。为了推动落实“节水优先”方针，笔者在调查了解江苏省、重庆市和宁夏回族自治区(以下简称“三省(区、市)”)等地相关经验做法的基础上，分析、总结了落实“节水优先”方针存在的主要问题和困难，并提出相关对策建议。

1 落实“节水优先”方针的主要做法

1.1 地方高度重视

a. 地方党委和政府高度重视节约用水工作，成立节水工作领导小组。例如，重庆市组织召开市政府常务会议，宁夏回族自治区组织召开水利工作会议，江苏省领导到省水利厅调研[5]，研究部署和指导节水工作重大问题。

b. 将节水优先工作落实情况纳入地方相关考核体系，并与党委、政府领导干部政绩挂钩。江苏、重庆将重要节水指标纳入经济社会发展综合评价体系，考核结果经政府审定后向社会公布，并对发现的问题开展专项督查，推动了节水优先工作目标任务的落实。

1.2 建立制度标准

a. 制定一系列节约用水管理的政策制度。涵盖取、供、用、耗、排全过程、各环节，为进一步推动“节水优先”方针的落实提供了有力的制度保障。

b. 修订完善了部分有利于节约用水的相关定额标准。江苏先后4次修订了省级用水定额，包括215个行业、283个产品、370个定额项。重庆修订了城市经营及生活用水定额，涉及95个行业的169个主要工业产品用水定额。宁夏出台了覆盖城市、县(区)、灌区、企业、机关、学校等7类载体的节水评价标准。

1.3 完善管理机制

a. 发挥水资源费(税)的调节作用。实施差别化水资源费(税)标准，倒逼用水户开展节水技术改造，遏制用水浪费，促进节约用水。宁夏宁东基地管委会对超计划、超定额取用水企业征收3倍水资源税，初步建立了以税收杠杆倒逼节水、以经济奖补激励节水的新格局。

b. 因地制宜探索建立激励机制，加大财政资金投入。江苏、宁夏通过计提一定比例的水资源费、财政补助等方式筹集节水奖励资金，重点支持节水型社会建设试点、节水型载体建设等。

c. 积极探索水权交易。宁夏探索建立了“农业综合节水-水权有偿转让-工业高效用水”的农业节水支持工业发展、工业发展反哺农业的水资源高效利用新模式[6]。例如，吴忠市利通区通过水权交易，既为宝丰能源新增工业项目发展提供用水保障，也为现代化灌区试点建设及区域发展拓宽了资金渠道。

1.4 开展典型示范

a. 加快推进节水型载体建设，发挥典型示范作用。三省(区、市)水利部门联合发改委、经信等有关部门，组织开展节水“进机关、进社区、进学校、进医院、进军营、进家庭”等系列活动，不断拓展节水型载体创建范围，逐步扩大示范带动作用。节水潜力较大的单位，运用合同节水管理方式，降低了节水改造成本，提高了节水积极性，促进了节水服务产业发展。如江苏已有南通商贸职业技术学院、盐城工业职业技术学院等20个合同节水试点项目顺利实施[7]。

b. 鼓励和引导社会资本参与节水项目建设与运营。采用投资补助、运营补贴等方式，鼓励和引导社会资本参与有一定收益的节水项目建设和运营。如宁夏积极引入大禹节水、潞碧垦等企业，以农业节余水量转让工业获益为投资收益，积极参与灌区节水技术改造和运营管理，初步形成了“投、建、管、服”一体化的灌区建设管理新模式，推动了现代化灌区建设[8-10]。

1.5 加强宣传教育

a. 倡导全民节水。发挥政府、企业、社会组织等各类主体在水情教育中的作用，构建“政府主导、多方参与”的节水宣传教育格局。如江苏已建成2个国家级、40个省级节水教育基地。

b. 突出对青少年的教育。将节约用水主题教育纳入国民教育体系，提高学生对节水的认识。如宁夏开展了一系列校园节约用水主题宣传教育实践活动，强化对学生的教育和引导，推动小手拉大手带动家庭、社会节水。

c. 引导志愿者参与。推动引导社会志愿者参与节水有关工作，逐步扩大宣传范围。如江苏组织开展了“清水航路”行动、“节水护水、志愿先行”等，获得中国青年志愿服务项目大赛节水护水志愿服务类银奖[11]。

1.6 加强技术引领

a. 推广农业节水技术。突出农业节水重点，因地制宜推广滴灌、喷灌、激光平地、覆膜保墒等节水灌溉技术，融合水肥一体化、测控一体化、现代信息等先进技术，提高农业用水效率。

b. 开展工业节水技术改造。推广普及工业节水新技术、新产品和新装备，提高工业用水效率。如重庆积极推广工业水循环利用、重复利用、一水多用、串联用水等节水技术。

c. 加强城市供水管网改造。江苏加强控制管网漏损管理，全省一半以上城市公共供水企业建立了GIS管理信息系统，近90%的供水企业建立了DCS系统，超过80%的供水企业建立SCADA系统，形成较为准确的管网监控预警系统，城市供水管网平均漏损率降至11.9%。

2 落实“节水优先”方针存在的突出问题和困难

2.1 认识不到位、不统一

a. 水利系统对“节水优先”方针的认识不到位、不统一。“节水优先”是习近平总书记提出的一项重要治水方针，是着眼于我国国情水情、着眼于国家水安全、着眼于国民经济社会发展和生态文明建设全局，从战略高度提出的重要理念。但是，调研中发现部分水利部门对节水优先的认识还不统一，节水优先的地位尚未得到充分体现。部分干部职工对节水优先是一项局部工作还是涉及全局的工作，节水优先是否应该在水资源管理、规划计划、工程建设等各方面优先体现和统筹考虑还存在着不同认识；地方水利部门特别是基层单位关于节水优先等同于节水管理的认识还比较普遍，不知道节水优谁的先、怎么优先。

b. 政府及相关部门对“节水优先”的认识还不一致。部分地方党委和政府没有将落实“节水优先”方针与地区经济社会发展规划相结合，一些部门认为落实节水优先更多的是水利部门的事情，存在“不想干、不会干”的现象。

c. 全社会对水情认识还不到位，节水意识有待进一步提高。部分地区特别是丰水地区对抓节水的认识还存在不同看法，认为抓节水不迫切，对节水就是节能、节水就是减污的认识还不到位。

2.2 组织领导体制有待完善

a. 领导体制不完善。节约用水办公室一定程度上还只作为水利部门的“内设机构”，对有关重大问题组织研究的层级不高、时效不够、力度不大，各部门间协调难度较大，已形成的方案、计划等在落实上也缺乏刚性约束力。受机构编制限制，很多市、县水利部门并没有设置专门的节水工作机构，设立机构也以兼职人员为主，专职人员偏少。

b. 未形成齐抓共管的工作格局。许多地方还没有建立地方党委、政府主要负责同志牵头的领导体制，推动落实“节水优先”方针还未形成齐抓共管的工作格局。政府各有关部门在开展规划布局、城市建设等各项工作时，没有与落实“节水优先”方针的相关工作有机结合。

2.3 用水定额标准体系不完善

a. 部分新产品用水定额缺失。现行的用水定额标准体系难以完全覆盖产品类型，无法发挥用水定额对用水户的约束作用。

b. 部分定额标准还比较宽松。行业用水定额主要依靠各行业协会或代表性企业来制定，其出于自身发展利益考虑，造成制定的用水定额标准相对宽松，导致依据用水定额确定的取水许可指标也相对宽松，对用水单位缺乏较强约束力。

c. 部分地区、部分行业用水定额修订不及时，与地区经济社会发展实际和行业产品用水水平发展实际不符。

2.4 节水管理关键环节存在突出短板

a. 节水评价制度体系还不健全。在重大规划和产业布局水资源论证工作中，节水项目论证还不充分，节水的优先地位还不突出，在规划制定、建设项目立项、取水许可中节水有关内容和要求没有得到强化，科学合理的节水评价标准尚未建立。

b. 现有用水计量体系、监管能力已不能完全满足形势的需要。由于用水计量管理法规标准建设滞后、计量监管缺乏明确的法律责任划分及配套管理办法等原因，用水计量设施特别是农业用水计量设施安装率比较低，设备安装、运维和管理难度大。

c. 监督考核机制不完善。谁来考核、如何考核、考核哪些内容、如何进行责任追究等仍不明确；部分地方考核结果未与政绩考核、领导干部业绩考核挂钩，尚未通过考核机制倒逼形成水资源开发利用的刚性约束。

2.5 节水动力不足，积极性不高

a. 市场手段在“节水优先”工作中运用还不充分，发挥作用不明显。如水价的杠杆作用发挥不够，水价总体水平偏低，不足以覆盖全成本，而短期内大幅度提高水价较为困难，难以通过价格杠杆实现强节水的目的。

b. 多元化投入不足。国家财政资金投入不足、资金缺口较大，多采用“先给钱后办事”投入方式；现行的政策和补助方式、补助水平缺乏吸引力，社会资本参与节水项目建设和运营的意愿不强。此外，由于投入产出比和现有各种约束机制力度不够等因素，部分企业用水户开展节水技术改造的积极性不高。

c. 激励奖补措施不足。节水项目的奖补资金较少、标准低、覆盖面小、措施不具体，节水激励引导和驱动作用难以发挥。

2.6 科技支撑作用有待强化

a. 节水技术研究、设备研发及应用有待加强。“产学研用”相结合的节水技术创新体系亟待健全，缺乏对节水技术设备从研发到应用全过程的组织领导和规划、人才培养，对节水产业的扶持政策还不完善，对应用节水技术、设备的优惠鼓励政策和执行力度还不到位，节水技术创新示范和试点建设滞后。

b. 科研单位在节水技术工艺创新发展中的作用还不明显。水利系统现有科研机构设置与人员配置已不能很好适应“节水优先”方针落实和节水技术创新发展的要求，特别是在工业领域，水利系统能够有效引领和组织节水技术工艺研发和评价的科研机构、部门力量较为薄弱，系统内缺少熟悉工业节水先进技术工艺研发、推广应用的人才。

c. 缺乏节水技术推广交流平台。缺少对先进节水技术、工艺和设备的信息获取渠道和资源共享的服务平台，特别是针对中小企业和单位，造成产、学、研、用多方信息不对称。

3 进一步推动落实“节水优先”方针的建议

3.1 进一步统一思想，提高认识

a. 统一水利系统对落实“节水优先”方针的认识。水利部应尽快组织相关人员对节水优先的重要意义、内涵等作出权威解读并予以发布，争取写入国务院相关文件予以明确。完善相关法律法规、规章、制度，明确相关工作机制和程序，切实解决“干什么、怎么干、干到什么程度”等问题。针对基层干部流动性大的特点，要及时跟进培训。

b. 提高地方政府相关部门对“节水优先”工作重要性和紧迫性的认识。加强各部门工作职责和任务的落实，推动各级政府健全监督考核机制，强化对各部门及领导干部落实节水优先工作的考核，并将考核结果与地方政府业绩考核和领导干部个人政绩考核挂钩，倒逼政府相关部门及其领导干部提高对落实“节水优先”方针的重视程度。

c. 提高全社会对节水优先的认识。通过加强基本水情、节水意识、节水方法、节水措施的宣传教育引导，切实提高公众的节水意识，逐步转变、纠正人的错误行为。全面强化节水教育基地创建，推进节水进党校、进课堂、进社区、进学校、进家庭，充分利用传统媒体和新媒体加强宣传引导，以群众喜闻乐见的形式进行宣传，在全社会营造节水优先的良好氛围。

3.2 进一步加强组织领导，完善管理体制

a. 加强领导，提请国务院成立国家节水行动领导小组。水利部、国家发改委等相关部委作为成员单位，领导小组办公室设在水利部(全国节水办公室)，组长由国务院领导担任，以加强领导和协调。领导小组负责研究拟订节水相关政策法规，组织、协调、抓好全国节水工作，督促各部门落实各项工作职责。建立部际联席会议制度，加强沟通协调，统筹研究解决落实“节水优先”方针中的重大问题和难点工作。

b. 推动形成齐抓共管的工作格局。落实节水优先工作涉及多部门、多行业、多领域，必须凝心聚力、高位协调推动，调动多方积极性形成工作合力。发挥流域管理机构的重要作用，协调流域内的各省(区、市)开展具有共性特点的工作，组织标准定额的制定、修订工作。目前，《国家节水行动方案》及其分工方案已经印发[12-13]，应进一步推动地方出台节水行动方案及其分工方案，明确各部门职责任务。地方各级党委、政府应建立相应的领导组织和机制，研究解决地方层面节水优先工作的重大问题，制定地方性法规[14]，编制规划等，统筹抓好各项工作落实。

c. 加快推动完善鼓励节水的政策法规。加大推动国家《节约用水条例》出台的工作力度，将节水优先的相关要求、内容写入条例，并及时指导地方层面制定或修订节约用水办法。在《中华人民共和国水法》等法律法规的修订中，明确写入节水优先的相关内容。

3.3 进一步强化规划引导，形成刚性约束

推动将节水优先的战略要求列入国民经济和社会发展“十四五”规划。积极与国家发改委等相关部门沟通，争取在国民经济和社会发展“十四五”规划编制中将落实“节水优先”方针形成专章，或者在有关专章中写入明确的内容。争取把节约用水的重要意义和要求在相应篇章中予以明确，放在与节能减排同样重要的位置。把节约用水的目标列为约束性指标，明确相应的工作任务和措施。目前，各地正在起草编制“十四五”规划，由于规划编制时间逐级往下提前，水利部应结合落实节水优先工作需求，尽快研究提出有关规划编制的指导意见，提早部署地方落实节水优先的有关工作任务，保证国家与地方层面规划协调统一。

3.4 进一步完善定额标准体系，强化定额管理

a. 加强定额标准制定(修订)工作的组织管理。创新定额标准制定、修订组织方式，水利部门要真正能够把握住用水定额的组织制定、修订工作，发挥流域机构在制定完善用水定额标准、强化定额管理中的作用，水利系统要面向全社会建立专家库，形成一批行业定额制定和评审的专家队伍。完善定额制定修订办法，抓紧选取一定数量样本进行研究，明确定额制定、修订的要求与程序，建立定额标准执行实时跟踪、评估和监督机制，逐步收紧定额标准。

b. 研究明确定额标准制定(修订)的计划。结合农业、工业、城镇等各方面用水实际情况，考虑新业态、新产品的用水需求，明确定额标准制定、修订的详细计划，列出时间表、路线图，不断细化分类、确定合理的定额幅度范围，逐步推进定额标准的全覆盖和更新。

3.5 进一步聚焦节水管理关键环节，强化监管措施

a. 突出抓好节水评价。在规划制定、建设项目水资源论证、取水许可等工作中，进一步明确节水评价有关内容和要求，严格“双控”管理；逐步建立科学合理的节水评价标准，加强对节水评价工作的监督管理和检查评估，从严叫停节水评价不通过的规划和建设项目。

b. 强化取用水统计与计量监测。完善取用水统计调查制度，抓紧制定取用水统计数据成果审核、质量抽查与核查管理办法[15]。水利部门和市场监管部门需尽快出台加强水资源计量管理的指导意见。进一步推动大中型灌区[16]、工业和生活服务业领域取用水计量监测设施建设。深入推进重点行业、重点取用水单位的计量监督检查工作，把加强水资源计量体系建设纳入水利行业强监管和最严格水资源管理制度考核重要内容。

c. 严格监督考核。推动将落实“节水优先”方针的有关工作纳入国务院大督查和中央生态环境保护督察范围，纳入到各级单位综合考核体系内，对严重缺水地区突出节水考核要求，考核结果作为政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据，对责任落实不力的严格问责并督促整改。

d. 完善奖补措施。积极申请财政资金，鼓励地方研究制定节水奖补办法，发挥财政激励机制作用。通过计提一定比例的水资源费或整合相关部门节水扶持资金，设立节水工作专项基金，采用以奖代补、贴息等对节水型社会建设、节水型载体创建等成效突出项目予以表彰和奖励，提高资金使用效率与效益。

e. 充分发挥价格和水资源税费杠杆作用。完善居民阶梯水价制度，全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度，建立有利于促进节水的水价形成机制。完善水资源税费征收办法，对节水型企业核减水资源税费标准，对超计划、超定额取用水企业提高水资源税费标准。

3.6 进一步推进节水技术设备研发应用，强化科技支撑

a. 编制节水技术进步发展规划。由水利部组织编制节水技术进步发展规划，明确当前和今后一段时间内节水技术发展的主要方向、阶段目标，并形成相应实施计划，对节水技术研发的组织方式、重点任务和具体措施提出要求。

b. 发挥水利科研院所在推进“节水优先”方针落实中的作用。发挥水利科研院所的作用，聚焦水资源计量监测、工农业节水重点领域先进技术工艺研究和设备研发，调整机构设置，加快建成一批节水专项技术研究所(室)，引进和培养一批节水技术研发、项目管理的行业领军人才，尽快推出一批切实管用的先进节水技术。

c. 加强先进技术设备和工艺的推广应用。建议全国节水办联合相关行业协会，每年选取2～3个农业、工业中的重点行业领域组织开展节水技术设备产品博览会、节水技术交流研讨会等，邀请科研院所、高等院校、技术研发机构和有关企业现场交流研究成果，推广一批节水技术设备和工艺。加大节水技改(科研)项目税收优惠政策扶持力度，提请有关部门对进行节水技术改造的企业研究出台税收减免措施或贴息办法，鼓励生产、销售和使用节水设备(产品)，鼓励开发和利用再生水资源等。