行政诉讼司法建议制度探析

李 傲，高培培

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

自2007年最高人民法院下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》以来，司法建议在人民法院的行政审判活动中得到了广泛的运用。特别是在2014年《行政诉讼法》和2018年《行诉解释》①说明：本文将《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释「2000」8号，称为《若干解释》）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释「2015」9号，称为《适用解释》）。将《若干解释》和《适用解释》统称为原司法解释。2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释「2018」1号）本文称为《行诉解释》。中扩大了行政诉讼司法建议的范围，各级法院更多地将司法建议运用到行政审判活动中去。但是行政诉讼司法建议在实践中的运用，出现了直接关联型司法建议难觅踪迹，间接关联型司法建议实施效果不佳等突出问题，这些都迫使我们重新检视和反思行政诉讼司法建议制度。

一、行政诉讼司法建议的类型

司法建议的类型根据不同的划分标准可以分为不同的类型。国内一些学者和法官从实践出发，从形式和功能的角度，对司法建议的分类进行过一些有益的探讨。如从内容上分为个案、类案和综合性或宏观性司法建议②刘思萱：《论功能变迁中的司法建议——中国特色司法制度的个案剖析》，全国法院系统第二十二届学术讨论会征文。马荣、韩俊．论司法建议的法律效力[J]．人民司法，2011（21）．；从功能上分为判决和裁定引导型、判决和裁定补充型、纠纷预防型、判决和裁定执行型。[1]这些分类，都有其合理性，值得学习和借鉴。但笔者无意于沿用前人的分类方法，而是从另一种角度区分行政诉讼司法建议的类型。

刘箭副教授认为：“司法建议是法院对审判过程中发现的与案件有关，但不属于或不宜由审判权所解决的问题，而向有关责任单位发出的提请注意并加以改进的意见。”[2]；章志远教授认为：“行政诉讼司法建议指，人民法院在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。”①章志远．我国行政诉讼司法建议制度之研究[J]．法商研究，2011（2）。张坤世法官认为，行政诉讼（审判）中的司法建议是指人民法院在审理行政案件中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题提出意见，要求有关国家机关依法对其予以处理的一种活动。参见张坤世．试论行政诉讼中的司法建议[J]．云南行政学院学报，2001（4）．可见，司法建议与审判过程密切相关。法院作出司法建议的“内容”应是法院审判过程中发现的事实，而不是法院脱离审判工作获取的事实。众所周知，审判过程是一个概括性概念，既指具体案件的审判过程，又指全部案件的审判过程。从阶段上看，包括立案、审理、执行全过程。即广义的审判过程涵盖法院行使立案权、审判权和执行权的始终。

根据司法建议所涉及的内容在审判过程的关联程度，可以将司法建议分为直接关联型和间接关联型两大类。若司法建议的内容没有超出本案的处理范围，在审判过程中能直接解决，但不适合用判决和裁定或执行等方式，而采用了司法建议的方式，这种类型的司法建议就被称为直接关联型司法建议；若司法建议的内容超出了本案的处理范围，不能在审判过程中直接解决，即不能用判决和裁定或执行等方式，只能采取司法建议的方式解决处理，这种类型的司法建议就被称为间接关联型司法建议。

（一）直接关联型司法建议

虽然在实践中早已出现了行政诉讼司法建议的踪迹，但是第一次将其写入法条还是在1989年颁布的《行政诉讼法》，该法第65条第4款规定：行政机关拒绝履行判决和裁定的，第一审人民法院可以采取……向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。在2014年的《行政诉讼法》第96条第4款在原行诉法的基础上，将该类型司法建议的适用范围扩展至调解书。从时间上看，此类型的司法建议是在判决和裁定作出之后、行政机关拒绝履行判决和裁定且法院强制执行之前发出的；从目的上看，此类司法建议是为了促使行政机关积极履行判决和裁定，以保障生效判决和裁定得到行政机关的自觉履行；从内容上看，该类司法建议内容没有超出本案处理范围，依照职权可以进行强制执行，但强制执行并非是最佳方式，而采用了司法建议的方式，期待问题得以解决。所以此类司法建议被称为直接关联类司法建议。该类型的司法建议适用的立法假想是行政机关不履行判决和裁定，通过给上一级行政机关或者监察、人事机关发出司法建议，希望通过此种建议促使受建议主体传导给被告，以督促其履行判决和裁定。这样不仅能减少司法权与行政权的正面冲突，而且司法建议如果被行政机关采纳并及时履行判决和裁定，也能因不再进行强制执行而降低司法成本。

（二）间接关联型司法建议

2014《行政诉讼法》第64条规定：人民法院在审理的行政案件，经审查认为本法规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。该条款在2015年《适用解释》第21条中得到了扩展，不合法的规范性文件不仅不能作为认定行政行为合法的根据，而且要在判决和裁定理由中予以阐明。作出生效判决和裁定的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。在2018年该类司法建议的内容得到进一步的拓展，2018《行诉解释》第149条在《适用解释》第21条的基础上增加了司法建议的制作程序。并在最后一款规定了紧急情况下人民法院制作司法建议的具体内容——建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。从时间上看，此类型的司法建议是在判决和裁定作出之后的时间段发出的；从目的上看，由于规范性文件不合法，后续行政机关如果再以该规范性文件作出行政处理，依然会出现类似的、共性的、批量的行政纠纷，所以法院向行政机关提出司法建议，是期待行政机关能够对不合法的规范性文件作出及时、合理地处理，避免其反复适用而产生更多的纠纷。[3]从内容上看，对规范性文件的司法审查法院只有有限的判断权，如果规范性文件不合法，法院只能认定其不合法，并不作为判断行政行为合法与否的依据。但法院对规范性文件没有形成权，即对规范性文件没有修改，废除等权力，此时只能提出司法建议，建议制定机关对规范性文件进行修改或废除等，所以该类型的司法建议的内容已经超越了法院的审判范围，因此可称之为间接关联型司法建议。

同样地，2014《行政诉讼法》第66条第2款规定：人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭允许中途退庭的，可以将被告拒不到庭或中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要责任人或直接责任人员处分的司法建议。2018《行诉解释》第129条第4款行政机关负责人应当出庭而未出庭并拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果①指既不影响案件的审理也不影响案件的审理结果。，人民法院可以向监察机关或一级行政机关提出司法建议。第132条行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不到庭，仅委托律师出庭的或者人民法院建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭的，人民法院应记录在案和在判决和裁定文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。从时间上看，法院是在行政机关不出庭、中途退庭、未说明理由等情况下，提出的司法建议，依然处于法院审理案件的过程之中；从目的上看，以上3款无论是立法还是司法解释都是针对行政机关相关人员不出庭、中途退庭等行为提出的司法建议，旨在引导其在今后的庭审中按时出庭、遵守法庭纪律，注意其在法庭上的举止行为，重视接受法庭教育、国家利益和公共利益的维护。②法律的功能在于规范和指引。法律通过事后的惩戒和事先的指引，引导和规范人们的行为方式，从而实现社会的和谐“稳定”有序发展。从法经济学的角度而言，第二种方式成本更低、效果更好，所以若能通过司法建议的方式引导行政机关规范自己的行为，则是法律期待的结果，更是法律实施的目标所在。参见沈志先．延伸审判职能提升服务水平——上海法院推进司法建议工作的思考与实践[J]．人民司法，2011（21）．从内容上看，行政机关拒不到庭、无理由不出庭或未经法庭允许中途退庭的行为，只是违反了法庭纪律，并未不是违法行为，法院不能对其采取强制措施，不能对其进行直接惩戒③这种惩戒虽然不能受起诉或其他形式的外部制裁，但不能规避行政机关内部的行政处分和公务人员、特别是主要责任人个别问责的内部制裁。参见金泽刚．司法改革背景下的司法责任制[J]．东方法学，2015（6）；梁凤云．新行政诉讼法逐条注释[M]．北京：中国法制出版社，2017．419．，法院发出的司法建议对相关人员进行处理的内容超出了法院的职权范围，因此也被纳入间接关联型司法建议之中。

法定司法建议的类型按与审判过程的关联度可以分为直接关联型和间接关联型两类。其中直接关联型司法建议的适用情形是行政机关拒绝履行判决和裁定时，法院发出司法建议的方式敦促其自觉履行，既能降低司法成本，也能避免最终的强制执行带来的两机关之间的冲突和对抗。间接关联型司法建议适用情形有二：其一是作出行政行为依据的规范性不合法，因对规范性文件的废止、修改等超出了法院的职权范围，所以只能提司法建议期待规范性文件的制定机关进行修改或废止等，以防止批量的类似纠纷产生；其二是行政机关作被告，其工作人员或直接负责人应出庭而不出庭又不说明理由的提出司法建议，此时法院没有权力对相关人员进行直接惩戒，只能采取司法建议的方式建议对行政机关相关人员进行内部惩戒，以期相关人员能按时出庭，接受法庭教育，以促进行政争议的解决。那么两类型的司法建议在实践中的运行现状如何？是不是达到期待的效果？上述问题，我们可以通过实践一探究竟。

二、行政诉讼司法建议的实践现状及原因

行政诉讼司法建议在实践发挥了一定的作用。如它创新了法院参与社会治理的手段；以温和、柔性方式向行政机关提出建议，减少了法院和行政机关的冲突与矛盾；促进了判决和裁定的落实，降低了司法运营的成本；在一定程度上预防了批量的行政纠纷的发生；有效地化解了行政争议；监督并引导了行政机关的行为等。但是也存在着如下问题：

（一）直接关联型司法建议难觅踪迹

理想和现实总是有落差的，事实上在实践中，直接关联型司法建议很少见到。究其原因在于法院对于是否适用司法建议具有裁量权，更深层次的原因在于法律上没有规定司法建议的法律效力，法院担心司法建议的实施效果。④笔者在2018年6月～2019年1月期间曾电话或见面访谈河南省、湖南省、江西省、安徽省、河北省四省的72位行庭法官，95%的法官都认为，强制执行效果更直接，司法建议太“软”。虽然该数据样本很小，说服力欠佳，但是它在一定程度上反映了法官的裁量权，直接减小了该类型司法建议的适用空间。法院认为既然行政机关决定拒绝履行判决和裁定，那么此时司法建议根本起不到作用或者说起不到应有的作用，况且行政机关不负有反馈和采纳司法建议的义务，所以法院就直接避开司法建议，在最后的阶段采取强制手段去执行判决和裁定，以此来避免因司法建议不被采纳而损伤法院的权威。

（二）间接关联型司法建议实施效果不佳

间接关联型司法建议出现低回复率、低采纳率、执行效果差等现象。透过现象寻找事情发生的原因，在于如下几个方面：

其一司法建议质量低。由于政策的引导、推动与号召，各个法院积极响应并在审判活动中大量适用司法建议，这些很多都是只关乎宏观抽象、原则且缺乏操作性和模糊不贴合实际的司法建议，行政机关无法采纳，所以导致很多司法建议“石沉大海”，不见“回复”的踪迹；其二当然也有行政机关方面的原因①法院一般将司法建议发送给被诉行政机关的上一级行政机关，所以本文将被诉机关的上一级行政机关称为司法建议的接收机关，将被诉行政机关称为司法建议的接受机关。。一方面作为接收司法建议的上一级行政机关认为，司法建议的内容本与自己无关。本机关既不是被告也不是第三人，当然也没有参与庭审，法院送来建议书是在给自己“找麻烦”，因此上级行政机关拒绝接收，更妄论将司法建议书传送给下级行政机关了，所以在这种情况下，作为被告的行政机关与法院制作的司法建议书“未曾谋面”，更不可能接受和实施；另一方面，行政机关对司法建议重视程度低。即便是接收机关将该类型的司法建议转送给接收机关，也常常得不到接受机关的重视。原因在于，司法权与行政权都是国家的公权力，是分权制衡、相互监督、相互制约的关系，行政机关还认为法院对行政机关发出司法建议司不仅偏离了权力结构、模糊了行政权与司法权的权力分工，更是司法权对行政权僭越的诱导因素②有学者也持此观点。参见刘志欣．司法建议的正当性问题研究[J]．河北法学，2016，34（11）．，所以行政机关不认同也不愿意接受司法建议；现实中，法院的人财物受制于行政机关，因此在中国当下的实际中司法权实质上是弱于行政权的，那么此时法院提出的“柔性的司法建议，行政机关则表现出“不屑一顾”或“嗤之以鼻”的态度，根本不把法院的司法建议放到“眼里”，不仅不回复，更无法谈及采纳；其三司法建议的法律效力法律不明确也是一个影响因素。由于法律效力不明确，因此它不能像行政判决和裁定那样，得到行政机关相对高的执行率，而且即便是法院的判决和裁定，有时候行政机关也视而不见，出现执行难的问题。

综上，不管是直接关联型司法建议还是间接关联型司法建议在实践中出现的困境都有诸多的原因所在，但它们有一个共同的原因，即司法建议的法律效力不明确。因此在提出对策之前，必须对司法建议的效力予以论证说明。

三、行政诉讼司法建议的法律效力

由于法律效力不明确，司法建议在实践中出现了一系列的问题。因此要在立法中对此予以明确。③为增强司法建议的灵活性和弹性，应对不同类型的司法建议差别性地赋予法律效力。参见马荣，韩俊．论司法建议的法律效力[J]．人民司法，2011（21）．以法规范能否运用国家强制力④“强制力”是指各种国家合法行使的暴力，是一种依靠“命令——服从”方式实现特定目标的力量和权威。参见罗豪才，宋功德．软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M]．法律出版社，2009．297．保证实施为分水岭，将整个规范体系一分为二：能够运用国家强制力保证实施，有严格的假定条件、行为模式和法律后果的法律规范称为硬法；其余的都不是运用国家强制力保证实施的法律规范，它们共同构成软法。[3]纵观司法建议的规范，我们只能看到假定条件和行为模式，却不见其行为后果。⑤软法是法律法规和规章中没有规定法律责任即行为后果的条款。参见姜明安．软法的兴起与软法之治[J]．中国法学，2006（2）．有些条款甚至没有涉及假定条件，其结构不够完整。而且我们所看到的行政诉讼司法建议的条款大多只具有号召性、鼓励性、协商性意义，我们只能将其归于软法的范畴之内。但是据此认为司法建议不具有法律效力的观点也是不可取的，因为它作为人民法院对于社会现实问题的回应，它必然具有一定的法律效力。[4]如对特定的司法建议行政机关有反馈义务、对拒不出庭等行政机关相关责任人员进行处罚、司法建议一旦被采纳，相关行政机关应及时反馈落实情况，这些都说明司法建议具有一定的法律效力。因此我们可以采用软法的相关理论承认其法律效力，并将这种法律效力称为弱强制力，这样才能完美阐释司法建议的特性。[5]

以司法建议内容与法院审判过程的关联度以及司法建议被实施的可能性作为司法建议法律效力的划分标准，可以判断直接关联型司法建议的法律效力高于间接关联型司法建议的效力。

首先直接关联型司法建议与法院审判过程关联度高；其次直接关联型司法建议是为了让行政机关接受法院的善意提醒，自觉履行生效判决和裁定。如果行政机关不接受提醒，不自觉履行判决和裁定，法院有国家赋予的强制执行权作为后盾，最终判决和裁定会被法院强制执行，此时行政机关也会丢失“颜面”。因为直接关联型司法建议的目的是督促行政机关履行判决和裁定，所以它的内容与法院判决和裁定的内容基本相同，与其强制执行损耗更多的司法资源，同时增加法院和行政机关的对抗和冲突，不如直接赋予此类型的司法建议一定的法律效力，敦促行政机关自觉履行司法建议的内容，也即是判决和裁定内容。因此在司法建议发出后，行政机关有两种选择：第一是采纳司法建议，执行相关内容，避免被强执；第二是不采纳司法建议，此时行政机关必须向法院及时回复，说明没有采纳司法建议的原因和理由。同时，法院有权对行政机关的回复做严格的审查，如果认为理由不能成立，应建议上一级行政机关或者监察机关对行政机关的相关负责人予以惩戒。①追究直接负责人的行政责任是行政问责的归宿。表露对法院裁决的蔑视，就是表露一种对这一部门所提供的这种公共服务的故意漠视，并且也因此构成了一项个人过错……唯一能将其填补的方式就是执行公务员的个人责任制。参见肖萍,裴春光.行政裁判执行制度研究——以对行政机关的强制执行为视角[J].法学评论,2009（1）.

相比之下，间接关联型司法建议的法律效力相对较弱。一方面，间接关联型司法建议与案件的审判过程关联度低。无论是对行政机关拒不到庭、中途退庭等行为进行惩戒，还是对规范性文件的修改、废除，都超出了法院的职权范围；另一方面，法院发出的司法建议的内容与判决和裁定的内容大相径庭。若行政机关不采纳建议，法院均没有国家强制执行力作为后盾，即行政机关不回复、不采纳司法建议，法院也无计可施。当然关于规范性文件修改或废除的司法建议法律效力较弱还有一个原因，对规范性文件合法与否的判断，行政机关是权威和专业的，而法院却是“门外汉”。所以法院对不作为判决和裁定根据的规范性文件只能提出质疑和适当建议，而不能做过多干涉。

总之法院提出的间接关联型司法建议是针对拒不到庭、中途退庭等行为，目的是为了让行政机关接受法庭教育，在以后的行政执法活动中规范自己的行为，避免再次违法；发出规范性文件的修改或废除的司法建议，是为了避免因适用该规范性文件出现大量的行政纠纷，行政机关陷入败诉的危险。所以间接关联型司法建议是为了让行政机关变得“更好”，“我只是在这里帮助你”这句格言贴切地反映出，该司法建议是法院在帮助行政机关想办法解决问题，当然也能概括出法院对行政机关的“关怀”。[6]如果行政机关“不领情”，那么法院也“无可奈何”，只能任行政机关陷入风险的“深渊”中。所以该类型的司法建议不要求行政机关作出回复、也不要求对落实情况进行告知。

明确了各类型司法建议的效力，方能对实践中出现的问题提出应对策略。

四、行政诉讼司法建议的应对策略

基于司法建议在法治建设中发挥的有益作用，行政诉讼司法建议并不能像一些学者主张的那样进行废止。②有学者主张废除该类型司法建议。但笔者持有相反的观点：在当今行政案件的基数越来越大（特别是实行立案登记制以来），行政案件判决和裁定结案率越来越高，伴随而来的行政诉讼执行案件越来越多，那么此种类型的司法建议不仅必不可少，而且尤为重要。之所以说以判决和裁定结案的比率越来越高，是因为当今行政诉讼调解的高潮已经过去，以调解结案的案件数量在降低。笔者曾对河南省高院和湖南省高院以及江西省高院行庭法官进行访谈，三省法官均表示，现在对行政案件不像“大调解”时期那样能调则调，现在是能判则判，所以判决和裁定结案率高，判决和裁定执行类案件多，发出此类司法建议的可能性增大。故而面对司法建议在实践中出现的问题，不能满足社会发展的需要、难以起到应有的支撑和保障作用的时候，我们应保持清醒的头脑积极寻找解决路径和对策。[7]

1．积极运用直接关联型司法建议

法院应重视直接关联型司法建议的运用。除了前述赋予直接关联型敌法建议较强的法律效力、建立回复反馈机制以外，还应在法院内部建立激励机制。由于法院担心司法建议的使用因不被采纳而损害司法的权威，有些法官不善于用或者说对司法建议避而不用，如前所述，直接关联型司法建议在实践中几乎看不到踪迹。所以建立激励机制有利于鼓励法官灵活地运用司法建议来处理问题。③此时鼓励法院采用司法建议书方式并不是像部分学者所持的观点那样：是法院角色分裂，一方面本着其司法裁判角色，需要对进入诉讼的各类行政行为进行审查得出具有权威的结论；另一方面因为权威的弱化，本着社会和谐维护者的使命，有必要以公文等弱于判决书的表现形式委婉地对行政机关具体行政行为提出各类司法建议。（参见黄学贤,丁钰.行政审判中的司法建议制度运行分析——以江苏法院为视角[J].行政法学研究,2011（3）.）而且此时对行政机关提出司法建议能够节省司法运营的成本，减少财富的消耗，同时弥补硬法的不足。建立激励机制要依司法建议的采纳率为标准，而不能依司法建议数量的多寡来衡量。因为是否发出司法建议法官有裁量权，如果依靠数量设置考核标准，有可能会造成司法建议的滥用。当然也不能依靠回复率，一方面是因为有些类型的司法建议根本不需要回复，是靠行政机关的采纳才能看出实际效果。另一方面行政机关的回复有些只是形式上的，实际情况可能是回复之后将司法建议置之不顾根本没有落实。所以依靠采纳率即司法建议的具体落实情况作为奖励机制的标准，才更具有科学性。当然司法建议的真正的落实情况达到怎样的标准才算采纳以及采纳率怎样统计，在实践中可能也是一个问题。

2．保障间接关联型司法建议实施效果

虽然间接关联型司法建议的法律效力较弱，但由于司法建议的质量差、行政机关对司法建议重视程度低是该类司法建议实施效果差的主要原因，所以为保证其效果还要从质量抓起、从提高行政机关的重视程度入手。

质量保障机制。虽然司法建议本身只是一种“建议”，至于发出的司法建议是否会被采纳以及被采纳到何种程度的主动权不在法院而在于被建议对象，但法院唯一能做的就是在恰当的时机发出高质量的司法建议。因为司法建议只有质量过硬，才有说服力、执行力和生命力。[8]我们有理由相信贴合实际且具有可操作性的合法合理的司法建议应该是受行政机关欢迎的，因为同为国家机关他们的目标是相同的，都承担着为人民美好生活奋斗的使命，法院不会无故“找茬儿”，行政机关也不会选择拒绝正确而坚持错误。提高司法建议的质量，具体而言要提高法官的素质，打造精良的司法队伍；要增强法官的责任感，不能做“面子工程”走过场，不能为了提建议而提建议，提出的建议要具有针对性①一份有针对性讲究语言艺术的司法建议，往往能取得事半功倍的理想效果。参见杨雪海，陈小和．浅谈行政诉讼中司法建议的正确运用和作用[J]．上海人大月刊，1992（7）．；还要给行政机关多做沟通，了解相关事实和真相，提出切合实际的司法建议，防止泛泛而谈地作一番空洞说教。

配合机制。司法建议发挥应有的作用，需要行政机关的配合。由于司法建议往往发给被诉行政机关的上一级行政机关，真正落实的是被诉行政机关，显然配合机制需要接收机关和接受机关的共同配合。首先，接收机关要起到“传送带”的作用，尽职尽责地把司法建议的内容转递给接受机关，若因为接收机关的失职行为导致接受机关无法接到司法建议，那么接收机关的直接责任人和相关负责人应受到一定的惩戒；其次，当接收机关把司法建议转递给接受机关时，接受机关应表现出尊重司法的态度，认真研读司法建议的内容，如果所提建议确实切中“己害”，能诊治自己的“病灶”，那么行政机关就应持虚心整改的姿态，采纳司法建议。②软法规范因其效力包含较弱的强制性，因此接受机关只有在自身利益最大化的驱使下才有动力自愿遵从或者服从软法规范，从而能够最大限度实现其效力，产生相应的约束力，所以当司法建议有益于接受机关时，接受机关应采纳落实。参见罗豪才，宋功德．软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M]．北京：法律出版社，2009．311．而如果司法建议不切合实际、缺乏操控性和可行性，那么行政机关可以对不予采纳，并可以向法院说明理由，以示对法院司法权的尊重。最后，接收机关要做好监督工作，作为接受机关的上一级机关，对接受机关司法建议的处理情况有权进行监督。只有接收机关做好传递和监督工作，接受机关做好落实和相应的反馈工作，行政诉讼司法建议才能落地，进而才能发挥其应有的作用和功效。

若使得司法建议真正的发挥其应有的作用，除上述对策外，还需要以下保障机制：

分类机制。如前文分析论证，之所以建立分类机制是因为不同类型的司法建议的法律效力强弱是不同的，法院可以根据不同的情况提出具有针对性的司法建议，且由于司法建议的法律效力不同，法院对司法建议发出后所采取的监督手段和监督强度也不同。如果不进行分类，司法建议不仅发挥不了应有的作用，而且很可能造成司法资源的浪费。

公开机制。司法建议是法院发出的如同判决一样的法律文书，可以参照判决和裁定文书上网，公开可查，这不仅能为类似的案件提供有益借鉴，也可以将司法建议面向社会，接受公众的监督。行政诉讼司法建议的公开要注意两个问题，首先是涉及国家秘密、个人隐私等不宜公开的事项的不能公开。其次是直接关联型司法建议多行政诉讼原告权益得到快速的保护，司法建议若被采纳会降低司法成本，所以这种类型的司法建议除特殊情况应当一律公开。而间接关联型司法建议是为了给行政机关提供有益建议，让行政机关变得更好，使其在社会管理中的行政执法活动更顺利，此类型的司法建议是否公开可以由法院视情况而定。

余论

司法建议作用的发挥和法院地位的稳固需要多种制度的共同作用，倘若将更多的重担分派给司法建议制度，那么其将发挥不了应有的作用，不能承受其重。对法院而言，行政判决和裁定永远是主角，处于中心地位，起主导作用；而司法建议是配角，处于相对边缘的位置，起辅助作用。所以法官不能将司法建议的适用范围逾越其固有的红线，更不能司法建议的分量看的过重甚至以建议代替判决，当然也不能让司法建议永远躺在法条里睡眠。法官要集中智慧，在实践中将司法判决和裁定与司法建议配合使用，司法建议自身要扮演好谦抑辅助角色，不过分侵蚀法院通过判决方式实现合法性判断的空间，行政诉讼也应该具备足够的制度能力，能够将判决和裁定模式作为主要制度武器当判则判，以期司法建议和诉讼判决和裁定能达到“黄金搭档”的效果。[9]