向高校派驻纪检监察机构的必要性及规范完善路径——以深化国家监察体制改革为背景

李 雷

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

国家监察体制改革是党的十八大以来最为重要的政治体制改革之一，2018年监察法的颁布不应是国家监察体制改革的终结，而是监察体制改革走向深化的新起点。监察委员会（以下简称“监委”）派驻监察制度是监察法在总结党内派驻监察制度基础之上进行的一项重要制度创新，是党内派驻监察制度的规范化、法制化。2018年10月中办印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》要求推进中管高校纪检监察体制改革。[1]2018年11月中纪委赵乐际书记对此亦作出重点强调。[2]2019年初以来，一些省份也已经展开了派驻试点工作。①贵州省出台了《关于推进贵州省高等院校纪检监察体制改革的实施意见》，由省监委向省属高校派驻监察专员，参见许邵庭：《省纪律检查体制改革专项小组召开2019年第一次会议》，《贵州日报》2019年4月29日第4版。四川省出台了《关于深入推进纪检监察体制改革开展向省管企业、省属高校派驻纪检监察组试点的实施意见》，由省纪委监委向省属高校派驻纪检监察组，参见中纪委监委网址：http：／www．ccdi．gov．cn／yaowen／201901／t20190129＿187936．html，2019－10－26．可以预见，向高校派驻纪检监察机构（包括监察专员）将是深化监察体制改革的一个重要侧面。理论界对该问题的研究也已经初步展开，有的学者提出向高校派驻监察专员的设想，②该学者认为向高校派驻监察专员是增强高校纪检监察独立性和权威性的重要途径。参见刘金芝．高校派驻监察专员刍论[J]．求索，2017（6）．也有的学者认为向高校派驻纪检监察机构是党建理论的重要创新。③该学者着重论述了纪委监委与驻在高校党委的关系、派驻纪检监察组和驻在高校纪委的权责、如何保持高校派驻纪检监察组独立性和权威性等问题。参见吴健强：《全面从严治党新常态下省属高校派驻纪检监察机构改革之应然性思考[J]．四川警察学院学报，2019（1）．但既有的研究尚未能系统论证向高校派驻纪检监察机构的必要性，且对向高校派驻纪检监察机构的规范依据及其完善问题的探讨更是少有涉猎，研究成果难以满足国家监察体制改革深化的需要，仍有进一步研究的必要。本文拟尝试对以上问题展开探讨。

一、向高校派驻纪检监察机构的必要性

纪委监委作为承担党和国家监察职能的专责机关，是否需要向高校派驻纪检监察机构通常需要考量以下几项关键因素：一是监察对象的群体规模，如果监察对象群体规模较小、数量较少，则没有必要派驻纪检监察机构；二是监察对象腐败发生情况，如果监察对象清廉，鲜有腐败行为发生，则没有必要派驻纪检监察机构；三是监察力量及监察效能状况，如果监察机关人力资源充分、监察效能较高，则没有必要派驻纪检监察机构。

（一）我国高校监察对象群体规模庞大。根据教育部2018年数据，我国公办普通高校共计2631所，教职工人数近250万，其中1／3为各类管理人员。①教育部关于各级各类学校校数、教职工、专任教师情况统计，网址：http：／www．moe．gov．cn／s78／A03／moe＿560／jytjsj＿2017／qg／201808／t20180808＿344699．html，2019－10－25．监察体制改革之前，行政监察法并未把教工群体纳入监察对象，②1990年《行政监察条例》规定事业单位可以参照本条例对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察；1992年国家教委《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》对其直属高校及其他高校行政监察问题作出规范；1997年制定的《行政监察法》删除了《行政监察条例》规定的关于事业单位参照适用条款；2012年教育部废止《关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见》。至此，高校被置于行政监察法调整之外。监察法秉持“强化全体公职人员监督、实现国家监察全面覆盖”的立法理念，将数量庞大的教工群体纳入到国家监察范围。高校中未担任行政职务的普通教师是否属于监察对象尚存争议，有一种意见认为：这些人员需在一定条件下方能转化为动态监察对象——当其从事与职权相联系的管理事务，比如采购、基建、招生、发放学生补贴等工作时才属于监察对象。[3]笔者对这种“转化论”的观点持质疑态度，由于实践中无法精准区分普通老师是否在行使职权，也就很难把普通教师从管理人员中精准剔除，比如教师收受学生财物、侵占科研经费等，就很难说与职权无关，这些普通教师理应属于监察对象的范围。

总而言之，监察法实施后高校纪检监察对象群体规模十分庞大，很多高校教职员工达数千人，③比如，南京师范大学现有教职工 3272 人，网址：http：／www．njnu．edu．cn／xxgk／xxjj．htm，2019－11－26．其监察对象数量已经远远超过某些国家机关的派驻纪检监察机构的监察对象数量。④比如，江苏高院在编人员 630 余人，网址：http：／www．jsfy．gov．cn／art／2017／10／19／16＿116．html，2019－11－26．显见，向高校派驻纪检监察机构具有客观需求。

（二）高校监察对象存在一些腐败现象。我国高校实行党委领导下的校长负责制，领导班子成员均来自上级党委和政府的任命，高校办学资金主要来自政府的财政拨款，高校教职工与高校之间的关系虽经多轮改革，但并未彻底完成从身份到契约的转变。[4]高校内部客观上仍存在三种公权力——政党权力、行政权力和学术权力，[5]这三种公权力全面掌控和支配着高校的人事、财政和学术资源。绝对的权力等同于绝对的腐败，高校公权力必须关进制度笼子以使其受到有效监督、制衡和约束。但长期以来，我国高校实行的以内设纪检监察机构为主要特征的同体监察模式，监察效能有待提高，腐败现象时有发生，这一现象在近两年来的中央和部分地方党委对高校巡视反馈情况中可见（见表1）。

表1 近年来中央和部分地方党委对高校巡视反馈情况

针对当前我国高校存在的腐败问题，通过向高校派驻纪检监察机构以“增强异体监察力量、克服同体监察之不足”的必要性日益凸显。

（三）纪委监委监察力量短缺。虽然监察效能系由多种因素共同决定，但在其他因素不变的情况下，监察人员与监察对象数量的比例是影响监察效能的决定性因素。监察体制改革后，监察对象类数量呈急剧增加之势，而转隶人员数量严重不足（详见表2），监察效能面临严峻考验。

表2 监察体制改革后部分省市监察对象数量变化及人员转隶情况

从表2看，监察对象数量以成倍甚至数倍的趋势增长，而同期转隶人员数量与增加的监察对象数量相比则显得微不足道。我们可以与以廉洁著称于世的我国香港地区对比，香港廉政公署共有工作人员1300名，监察公务员数量约180555人，二者比例约为0．72%，[9]若依此比例类推，我国的转隶人员数量则显得严重短缺，大幅度增加的监察对象必将使数量极为有限的转隶人员面临严峻考验，更何况我国监察机关的职责范围和负担程度远大于香港廉政公署，仅以调查权为例，香港廉政公署的调查权主要针对贪污犯罪，极少涉及其他犯罪，[10]而依据《国家监察委员会管辖规定》，⑥该规定由中纪委、国家监委于2018年4月联合制定。我国监察机关调查权的范围涵盖88个职务犯罪；同时，我国监察机关的调查权还具复合性权力特征——对党员行使违纪调查权、对全体公职人员行使违法调查权和职务犯罪调查权。[11]由此可见，我国纪委监委的职责范围和负担程度远超香港廉政公署。

监察对象数量的急剧膨胀让原本就已经十分紧张的纪检监察力量变得更加捉襟见肘，为构建权威高效的监察体制，理应及时为纪委监委补充人力资源，但这一外延式的增强反腐效能的方法严重受制于各地区的人事编制、财政负担等主客观因素；探索一条内涵式的增强反腐效能的新路径就显得极为迫切——向监察对象（包括高校）派驻纪检监察机构便是一种符合要求的新途径，它可以有效纾缓纪委监委人力资源短缺之压力，理由如下：

1．派驻制度有利于盘活纪委监委人力资源存量，提高监察效能。派驻制度起到重组、盘活纪检监察机构人力资源存量的作用，其本质是组织和制度创新——派驻机构负责“前台”，充当探头作用，纪委监委各室负责“后台”，强化统筹协调功能，达到1＋1＞2的效果。从部分省市派驻实践看，效果显著，浙江纪委监委就认为：“监督效率显著提升，直接得益于执纪监督与派驻监督的密切协作”。[12]这是纪检监察机关内部良性分工的结果。

2．派驻制度有利于提高纪检监察干部专业化水平，增强监察效能。专业化水平不应局限于纪检监察干部的法律水平，而应包括发现腐败线索、查办腐败案件的综合能力，这种能力的培养需要长期贴身某一行业深耕，从而成为某一行业的专家，而派驻制度恰好能够发挥“驻”的优势，有利于行业专家的培养。干部队伍专业化可以实现以较少人力资源成本达至预防腐败犯罪、发现腐败线索、查处腐败案件之目标，从而破解人力资源短缺之困局。长远看，专业化是纪检监察制度改革的必由之路。

综上所述，监察对象群体规模、监察对象腐败程度以及监察力量状况等因素应成为纪委监委向外派驻纪委监察机构的关键性衡量指标。以前述指标衡量，纪委监委向高校派驻纪委监察机构确具必要性。

二、向高校派驻纪检监察机构的规范依据现状

向高校派驻纪检监察机构具有客观必要性，但作为派驻支撑的规范依据是否充分呢？现状如何？有必要先做实证考察。本文所探讨的规范依据包括党内法规规范和国家法律规范两个层面。

（一）党内法规规范依据现状。虽然中纪委国家监委已经出台了向中管高校派驻纪检监察机构的指导意见，贵州、四川等省份也已经开展了向省属高校派驻纪检监察机构的试点，开弓没有回头箭，初步积累派驻试点经验后，向高校派驻纪检机构的改革将会全面铺开，但对改革造成制约的客观事实是——向高校派驻纪检监察机构的规范依据并不充分。

1．考察《党章》。党章是党内法规中的“宪法”，效力最高，《党章》第四十五条第四款规定：“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。纪律检查组组长参加驻在部门党的领导组织的有关会议。他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持。”这一规范通过演绎推理，至少可以得出以下结论：中央纪委应当向中央党和国家机关派驻纪检组，受派机关不得拒绝；地方纪委应当向同级别的党和国家机关派驻纪检组，受派机关不得拒绝。但从这一规范却无法推导出如下结论：中央、地方纪委应当向相应级别的高校派驻纪检组。

2．考察《党内监督条例》（简称监督条例）。作为党内关于监督监察问题的专门性立法，该条例第二十八条第二款规定：“纪委派驻纪检组对派出机关负责，加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督，发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告，认真负责调查处置，对需要问责的提出建议。”除此之外，关于派驻问题，监督条例并无其他任何规定，可见，就纪委是否应当向高校派驻纪检组这一问题，监督条例第二十八条与党章第四十五条相比并未作出更为详细的规定。

3．考察位阶较低的党内规范性文件。无论是2014年制定的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》、《党的纪律检查体制改革实施方案》，还是2015年发布的《第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》，均只强调“中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实现全覆盖。”[13]并未进一步明确纪委向高校派驻纪检组的问题。

通过以上党内法规规范分析可知，纪委向高校派驻纪检组的规范依据并不充分，派驻改革实践面临无规可依之窘境，完善规范依据的需求十分迫切。

（二）国家法律规范供给现状。监委是依据监察法而存在的新生事物，我们的考察和分析须紧紧围绕监察法条文进行，《监察法》第十二条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”如果将这一法律规范作为逻辑推理的大前提，那么我们可以直接推导出如下结论：各级监委有权向本级党的机关、国家机关派驻监察机构（包括监察专员），各级监委有权向本级法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位派驻监察机构，各级监委有权向所辖的国有企业派驻监察机构。但从这一法律规范能否推导出“各级监委有权向所辖的高校派驻监察机构（或监察专员）”的结论呢？答案显然是否定的。

这里就涉及对“等”字的解释问题。根据《现代汉语词典》对“等”字的注释：当“等”字置于列举项之后时，其有两种完全相反的含义：其一是“表示列举未尽，如美国、日本等国。”其二是“表示列举后煞尾，如泰山、黄山、衡山、嵩山等四大名山。”[14]《监察法》第十二条第一款中的“等”字到底是表示“列举未尽”、还是“列举后煞尾”呢？从字面文义解释看，难免会出现两种截然相反的解释，无法得出统一的结论。因此可见，监察法并未就监委向高校派驻监察机构提供明确的规范依据。①早在2017年12月23日十二届全国人大常委会审议监察法（草案）二审稿时，张云川委员就明确提出建议：应在《监察法》（草案）第十二条第一款“国有企业”后面加上“事业单位”一词。但当时这一建议未被立法机关采纳。现在看来，张云川委员的建议极富预见性。参见蒲晓磊．全国人大常委会组成人员审议监察法草案二审稿时建议[N]．法制日报，2017－12－26（10）．

有学者另辟蹊径，不从对“等”字的解释入手，而是认为我国高校属于《监察法》第十二条规定的“管理公共事务的组织”，监委向高校派驻监察机构可以直接依此获得监察法依据。[15]这种观点是值得商榷的，一般认为高校只有在依据《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等法律、法规的明确授权从事学籍、学位等事项管理时才具有某些方面的行政主体的资格，[16]其并非完全意义上的“管理公共事务的组织”，不宜贸然将高校列入《监察法》第十二条规定的管理公共事务的组织。实际上《监察法》第十二条规定的管理公共事务的组织仅指参照《公务员法》管理的“管理公共事务的组织”，即指《中共中央国务院〈关于分类推进事业单位改革的指导意见〉》中规定的承担行政职能事业单位，而非指高校类的从事公益服务事业单位。②根据《中共中央国务院〈关于分类推进事业单位改革的指导意见〉》（中发〔2011〕5号），事业单位分三类：承担行政职能事业单位；从事公益服务事业单位；从事生产经营活动事业单位。因此，将高校列入《监察法》第十二条规定的“管理公共事务的组织”的观点难以被接受。

通过以上对监察法条文的考察和分析可知，当下，监委向高校派驻监察机构改革也同样面临国家法律规范依据不足之困境。

三、向高校派驻纪检监察机构的规范依据完善路径

习近平总书记反复强调，凡属重大改革都要于法有据。[17]向高校派驻纪检监察机构的改革也理应获得充分的规范支撑，否则，不仅改革难以有序推进，而且向高校派驻的纪检监察机构的独立性和权威性也难以得到保障。深入推进向高校派驻纪检监察机构的改革须首先解决党内法规规范和国家法律规范依据不足问题。

（一）党内法规规范完善路径。解决党内法规规范依据不足问题，从技术操作层面而言，有两种路径可供选择：一种是党内法规解释路径，这里涉及借鉴法律解释方法的问题，党内法规解释方法与法律解释方法本质上并无二致。结合《党章》第四十五条第四款的规定来看，无论是采取传统意义上的文义解释还是论理解释方法，均难以将“高校”（哪怕是外延更大的“事业单位”）解释到“党和国家机关”之文义中来，显然“高校”一词确已然超越了“党和国家机关”文义之“射程”，此种情况下，党内法规解释机关可以借助漏洞补充之法律解释方法直接将包括高校在内的事业单位一词解释到纪检派驻对象的范围中来，从而完成党内法规解释任务。另一种路径是党内修法，这一路径技术上较为简单，党内有权机关可以采取修改党内法规的方法将包括高校在内的事业单位一词直接写入派驻对象的范围。

以上两个路径均可为纪委向高校派驻纪检监察机构的改革提供规范依据。但为稳妥起见，党中央可以先行授权某些省份进行派驻试点，待试点取得经验后，再依据完善后的规范依据向全国推广。

（二）国家法律规范完善路径。破解监委向高校派驻纪检监察机构法律规范依据不足之困局，应优先采取由全国人大常委会法律解释方法予以解决。根据法律解释学的基本原理，“高校”一词已经超越“中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业”之文义“预测之可能”，法律解释机关无法通过传统文义解释以及论理解释方法把“高校”一词解释到“中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业”内涵中来。同前文关于党内法规的解释路径类似，对监察法相关条文也须借助漏洞补充的法律解释方法，将包含高校在内的事业单位一词解释到国家监察派驻对象的范围中来，这一解释方法及解释结论亦符合监察法关于强化监督、监察全覆盖以及深入开展反腐败之立法目的。

出于维护新颁布的监察法的安定性考虑，不宜轻率地采取修法路径；如果采取由国家监委或者其他有权机关出台低位阶的规范性文件的路径解决派驻规范依据之不足，则又面临权威性缺失难题。因此，诉诸法律解释的方法解决规范依据不足问题，是一种两全其美的路径选择。

（三）建立党内法规规范与国家法律规范之间的衔接协调机制。十九大报告将“建设中国特色社会主义法治体系”和“完善党内法规制度体系”置于同等重要地位，保持党内法规规范与国家法律规范的衔接和协调，是实现依法治国和依规治党有机统一的基础性条件，在为高校派驻纪检监察机构改革提供规范供给过程中，需要建立党内法规规范与国家法律规范之间的衔接协调机制，以降低二者之间的张力，避免两类规则之间形成内耗。

1．建立规范供给协商制度。有关向高校派驻纪检监察机构的改革，国家有权机关在制定、修订或者解释法律规范时，须与《党内法规制定条例》规定的有权机关协商，经协商一致后方可进行；党内有权机关在制定、修订或解释党内法规规范时，须与《宪法》、《立法法》规定的有权机关协商，经协商一致后方可进行。如无法取得一致意见，则应分别报请上一级有权机关协商。

2．建立联合制定规范文件制度。除前述探讨的狭义的党内法规和国家法律规范供给之外，各级纪委、监委亦会不时制定一些用于指导和规范纪检监察工作的规范性文件，这些规范性文件也是纪检监察规范的载体。为确保纪检、监察规范性文件之间的衔接和协调，应尝试建立纪委和监委联合起草、联合颁布规范性文件制度。

四、结语

高校派驻纪检监察机构是党和国家纪委监委的重要组成部分，推进向高校派驻纪检监察机构的改革具有现实必要性，这是国家监察体制改革走向深化的必然结果。这一改革有助于推进纪检监察覆盖广度，有助于优化纪检监察力量的内部组织结构，有助于实现纪检监察干部队伍的专业化，从而提高纪检监察效能，早日达至强化高校反腐之目标。在依规治党和依法治国有机统一背景下，推进向高校派驻纪检监察机构改革须臾离不开党内法规规范和国家法律规范的支撑，党和国家有权机关须适时对相关党内法规规范和国家法律规范做出必要修订或解释，以满足国家监察体制改革走向深化之需要。限于本文篇幅，本文谈及的规范依据仅限保障向高校派驻纪检监察机构的基本规范依据问题，并未包含全部规范依据及其细节。